2.1 Innledning

       Det vises innledningsvis til omtalen i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-1995) Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden hvor enkelte økonomiske konsekvenser av ordningen beskrives. I herværende proposisjon omtales forslaget til system og lovgrunnlaget for ordningen nærmere.

2.2 Nærmere om kompensasjonsordningen

2.2.1 Innledning

       Forslaget om å innføre en kompensasjonsordning for kommuner og fylkeskommuners kjøp av visse merverdiavgiftsbelagte tjenester innebærer ingen endring i merverdiavgiftssystemet. Både private næringsdrivende og kommunale virksomheter skal oppkreve merverdiavgift etter gjeldende system.

       Det er gitt bestemmelser om bl.a. kommuners og fylkeskommuners avgiftsplikt i merverdiavgiftsloven § 11. Etter bestemmelsens første ledd er kommuner og fylkeskommuner avgiftspliktige på samme måte som andre næringsdrivende når de omsetter varer og tjenester som faller innenfor avgiftsområdet. Dette innebærer at kommuner og fylkeskommuner, etter denne bestemmelsen, er likestilt med private næringsdrivende i forhold til avgiftsreglene.

       For offentlige institusjoner som ikke omsetter varer eller tjenester, men som bare fremstiller varer eller yter tjenester til eget bruk (for å tilgodese egne behov), foreligger det ikke plikt til å svare merverdiavgift. Kommunale eller fylkeskommunale institusjoner som ikke har utadrettet omsetning, kommer i samme avgiftsrettslige stilling som alle andre som ikke driver omsetningsvirksomhet.

       Offentlige institusjoner som i utgangspunktet tar sikte på å fremstille varer eller utføre tjenester for å dekke egne behov, kan i enkelte tilfeller ha en begrenset omsetning av varer eller tjenester til andre. Etter merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd vil kommunale og fylkeskommunale institusjoner bli avgiftspliktig utelukkende for omsetningen til andre, dersom institusjonen hovedsakelig tilgodeser egne behov. Det er lagt til grunn at kommunale og fylkeskommunale institusjoner hovedsakelig tilgodeser egne behov når minst 80 % av produserte varer eller tjenester benyttes til eget formål. Retten til fradrag for inngående avgift er begrenset kun til å gjelde de innsatsfaktorer som inngår i varer og tjenester som de selv omsetter til andre.

       Kommuners og fylkeskommuners avgifts- og registreringsplikt etter merverdiavgiftsloven er tidligere nærmere beskrevet i St.meld. nr. 21 (1993-1994). Forslaget i denne proposisjonen innebærer at kommuner, fylkeskommuner og kommunale institusjoner, som ikke har fradragsrett for betalt merverdiavgift, skal kunne søke om å få kompensert den merverdiavgift de har betalt ved kjøp av visse avgiftsbelagte tjenester fra registrerte næringsdrivende.

Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erik Dalheim, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen, Reidar Sandal og Karl Eirik Schjøtt-Pedersen, og fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, slutter seg til forslaget om at kommuner, fylkeskommuner og kommunale institusjoner som ikke har fradragsrett for betalt merverdiavgift, skal kunne søke om å få kompensert den merverdiavgift de har betalt ved kjøp av visse avgiftsbelagte tjenester fra registrerte næringsdrivende.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss og Erna Solberg, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Venstre, Lars Sponheim, og representanten Stephen Bråthen, viser til at Regjeringen i proposisjonen i betydelig grad følger opp disse partienes forslag i Innst.S.nr.94 (1993-1994). Disse medlemmer vil bemerke at det gjennom mange og omfattende utredninger er gitt grundig dokumentasjon på hvordan private bedrifter rundt om i landet er blitt skadelidende på grunn av den konkurransevridende effekt av merverdiavgiftsreglene. Konkurransevridningen kommer til uttrykk ved at bl.a. kommunale virksomheter i stor grad kan utføre oppdrag i egen regi uten momsbelastning, mens kommunene må betale full merverdiavgift ved innkjøp fra private bedrifter. Disse medlemmer vil understreke at denne konkurransevridningen gir samfunnsøkonomisk tap, i tillegg til urettferdigheten overfor private bedrifter bl.a. i distrikts-Norge.

       Disse medlemmer viser til at proposisjonen avgrenser kompensasjonsordningen til de bransjer hvor gjeldende ordning har skapt de største problemene. Disse medlemmer mener at ordningen bør gjøres generell og omfatte alle bransjer. Disse medlemmer viser i den forbindelse til sine merknader i Innst.S.nr.94 (1993-1994):

       Disse medlemmer vil på denne bakgrunn foreslå at ordningen gjøres generell.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A. Meland, og medlemmet fra Rød Valgallianse, Erling Folkvord, viser til at disse medlemmer gikk imot å forandre de nåværende merverdiavgiftsbestemmelsene for den kommunale sektor i Innst.S.nr.94 (1993-1994). Her påpeker disse medlemmer at det politiske innhold i de varslede lovendringer er økt privatisering av kommunale oppgaver. Den dominerende drivkraft for endring av merverdiavgiftssystemet for kommunale og statlige tjenester, som i dag foregår i egenregi, er tilpasning til EUs markedsideologi, hvor konkurransevridning inngår som en politisk forseelse.

       Disse medlemmer viser til prinsipielle merknader og forslag i IInnst.S.nr.94 (1993-1994) og går følgelig imot at det etableres en refusjonsordning knyttet til merverdiavgift i kommunal sektor.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til omtalen i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-1995) om det arbeid som pågår for også å motvirke konkurransevridningen i statlig virksomhet og som har likhetstrekk med situasjonen i kommunene. Flertallet ber departementet gi en nærmere vurdering av dette spørsmål og eventuelt fremme forslag i løpet av 1995.

2.2.2 Hvem kan søke om kompensasjon

       Kommuner og fylkeskommuner som ikke har, eller som bare i liten utstrekning har omsetning til andre (utadrettet omsetning), og som hovedsakelig tilgodeser egne behov (80 %), og hvor det således ikke foreligger fradragsrett for betalt merverdiavgift ved kjøp, kan iht. ordningen få tilbakebetalt erlagt merverdiavgift når de anskaffer avgiftspliktige tjenester fra registrerte næringsdrivende. Ordningen vil også omfatte slike tjenester anskaffet av institusjoner som eies eller drives av kommuner eller fylkeskommuner. De nærmere avgrensninger herom vil bli gitt i forskrift.

Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, slutter seg til Regjeringens forslag.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse går mot Regjeringens forslag med henvisning til sin merknad foran under pkt. 2.2.1.

2.2.3 Hva omfattes av kompensasjonsordningen

       Det ytes kompensasjon for betalt merverdiavgift ved kommuners og fylkeskommuners anskaffelser av avgiftspliktige tjenester fra registrerte næringsdrivende innen sektorene renhold, vaskeri og renseri, samt bygg og anlegg. Det ytes ikke kompensasjon for merverdiavgiftsbelagte anskaffelser av varer. Årsaken til at kompensasjonsordningen avgrenses mot vareanskaffelser er at betydningen av merverdiavgiftssystemet som kilde til konkurransevridning ikke er til stede ved kommuners eller fylkeskommuners kjøp av varer. Av hensyn til de avgrensningsproblemer som måtte oppstå ved kombinerte anskaffelser av varer og tjenester, foreslår departementet at tjenestedelen fastsettes sjablonmessig for den enkelte sektor. Nivået vil bli fastsatt i forskrift gitt i medhold av loven og bli basert på tall for den gjennomsnittlige størrelsen på tjenesteelementet i produksjonen for de aktuelle sektorene.

       Departementet foreslår at kompensasjon skal ytes for kommunenes kjøp av tjenester som gjelder:

       Den nærmere avgrensningen av disse tjenestesektorene vil bli gitt i forskrift.

Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til at Regjeringen foreslår å la kompensasjonsordningen omfatte sektorene renhold, vaskeri og renseri, samt bygg og anlegg.

       Flertallet viser til at Regjeringen i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-1995) begrunner hvorfor sektorene vakttjenester, renovasjon og avfallsbehandling, kjøkken- og kantinedrift samt trykkeritjenester ikke foreslås omfattet av ordningen. Flertallet viser til at vakttjenester ifølge Regjeringen i all hovedsak faller utenfor merverdiavgiftsområdet. Flertallet viser videre til at renovasjon og avfallsbehandling hovedsakelig defineres som omsetning til andre, og ikke egenregi, og således vil være pålagt merverdiavgift på lik linje med privat virksomhet. Flertallet viser til at Regjeringen mener at for kjøkken- og kantinedrift kan det eksistere et konkurransevridningsproblem mellom bedriftskantiner og serveringssteder som er åpne for allmennheten. Regjeringen finner imidlertid at dette ikke er et særproblem for offentlig sektor og at omfanget må antas å være relativt begrenset. Flertallet viser også til at Regjeringen har valgt å utelate trykkeritjenester blant annet fordi bransjen selv ikke har oppfattet konkurransevridning som følge merverdiavgiftsloven som et vesentlig problem.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, mener at renhold ikke bør omfattes av kompensasjonsordningen. Flertallet viser til at renhold er en integrert del av den kommunale virksomhet.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen viser til sine merknader foran under pkt. 2.2.1. og vil foreslå at kompensasjonsordningen gjøres generell. Disse medlemmer ville subsidiært ha foretrukket Regjeringens forslag i det en ikke kan se noen saklig begrunnelse for at momsreglenes diskriminering av private renholdsbedrifter skal opprettholdes. Disse medlemmer viser til at et flertall i komiteen går imot Regjeringens forslag om å la renholdsbransjen bli omfattet av refusjonsordningen. Disse medlemmer påpeker at et av de områder hvor den påviste konkurransevridningen er størst, og i særlig grad rammer småbedrifter rundt om i landet, dermed blir holdt utenom ordningen. Disse medlemmer konstaterer at dette er i strid med de forutsetninger et bredt flertall i komiteen tidligere har lagt til grunn for en regelendring.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse går mot både en spesifisert og en generell ordning med henvisning til sin merknad foran under pkt. 2.2.1.

2.2.4 Administrasjon

       Kommunene og fylkeskommunene skal innrette regnskapsføringen slik at de bilag som omfattes av ordningen årlig kan presenteres overfor fylkesskattekontoret. De beløp som viser hva som faktisk er betalt i merverdiavgift ved kjøp av de aktuelle tjenester skal av hensyn til kontrollen føres i et eget regnskap. Kommunene og fylkeskommunene skal selv beregne kompensasjonsbeløpet innenfor de enkelte sektorer ved å multiplisere beløpet med den relevante kompensasjonssatsen.

       Krav til det nærmere innhold av bilagene vil bli fastsatt i forskrift. Allerede fra 1. januar 1995 må de aktuelle bilagene som skal danne grunnlag for kompensasjon av avgift kunne skilles ut. De aktuelle beløp skal imidlertid presenteres først i 1996, og vil komme til utbetaling første gang i 1997.

       Regnskapsføringen skal på vanlig måte være underlagt den årlige kommunerevisjonen. Departementet forutsetter at oppgaver over de beløp som presenteres, og som skal danne grunnlaget for tilbakebetalingen, også har vært undergitt den årlige kommunerevisjonen og således i utgangspunktet skal være korrekte. Det er kommunene og fylkeskommunene selv som samlet skal finansiere kompensasjonsordningen, se pkt. 2.2.5. For kommunesektoren som helhet vil det derfor være i deres egen interesse å presentere korrekte beløp. Nærmere bestemmelser om kontrollen vil bli fastsatt i forskrift. Dersom det skulle vise seg at en kommune har fått tilbakebetalt for mye avgift, vil dette bli korrigert. Vedtak om korrigering kan påklages til nærmeste overordnet myndighet.

       Inntil videre vil avgiftsmyndighetene administrere utbetalingen av kompensasjonsbeløpene. Departementet vil imidlertid vurdere nærmere om det i stedet bør etableres et særskilt administrativt apparat for ordningen. Kompensasjonsordningen inngår ikke som en del av merverdiavgiftssystemet, og det kan derfor etter hvert vise seg at en annen myndighet mer hensiktsmessig kan håndtere hele eller deler av ordningen. Nærmere bestemmelser vil bli gitt i forskrift.

Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til sine merknader under pkt. 5 vedrørende lovens ikrafttredelse.

       Flertallet ser det som ønskelig at kommunene får tilbakeført momsbeløpet så snart som mulig etter at det er betalt og ber departementet vurdere dette spørsmålet nærmere.

       Flertallet har for øvrig ingen merknader.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til sin merknad foran under pkt. 2.2.1.

2.2.5 Finansiering

       Det er en forutsetning at staten verken skal vinne eller tape proveny som følge av den foreslåtte ordningen. Departementet foreslår i samsvar med forutsetningene at utgiftene knyttet til kompensasjonsordningen finansieres av kommunesektoren samlet. Finansieringen skjer uavhengig av hva den enkelte kommune mottar i refusjon, og er rent praktisk tenkt gjennomført ved å redusere den årlige overføringen til kommunene i henhold til nærmere angitte fordelingsnøkler. For øvrig vises til nærmere omtale i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-1995).

Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til at Regjeringen i sin redegjørelse for ordningen i Ot.prp. nr. 18 og St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1993-1994) legger til grunn at kommunene skal finansiere kompensasjonsordningen selv. Flertallet har imidlertid merket seg at Regjeringen ikke endelig har avklart hvordan dette skal gjøres og at Regjeringen derfor vil komme tilbake til spørsmålet i Revidert Nasjonalbudsjett 1995.

       Flertallet mener at staten verken skal vinne eller tape proveny som følge av den foreslåtte ordningen. Flertallet mener derfor at statens eventuelle merinntekter på grunn av ordningen skal tilbakeføres til kommunene. Flertallet er enig med Regjeringen i at finansieringen av ordningen skal skje uavhengig av hva den enkelte kommune mottar i refusjon. Flertallet er også enig i at ordningen i så liten grad som mulig bør påvirke inntekstfordelingen mellom kommuner.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til sin merknad foran under pkt. 2.2.1.