2.1 Utvidelse av hvitvaskingsbestemmelsens anvendelsesområde
2.1.1 Sammendrag
2.1.1.1 Gjeldende rett
Reglene om tiltak mot hvitvasking av penger i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 legger plikter på finansinstitusjoner og deres tjenestemenn. Med finansinstitusjoner forstås selskap, foretak eller annen type institusjon som driver finansieringsvirksomhet, jf. samme lovs § 1-3. Enkelte institusjoner som driver finansieringsvirksomhet er imidlertid uttrykkelig unntatt i bestemmelsen. Således er offentlige kredittinstitusjoner og fond, overformynderi og ikke-næringsdrivende stiftelser, forvaltningsselskap for verdipapirfond, fondsmeglerforetak og visse holdingselskap unntatt. Videre er eiendomsmeglere, inkassatorer og samvirkelag ikke omfattet av reglene. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 gjelder nå for forretnings- og sparebanker, forsikringsselskaper, finansieringsforetak, kredittforeninger, samt morselskap i finanskonsern. Bestemmelsen gjelder videre for filial av utenlandsk kreditt- og finansinstitusjon, herunder filial av banker og andre kredittinstitusjoner med hovedsete i annen stat innen Det europeiske økonomiske samarbeidsområde, jf. § 8 i forskrift 2. mai 1994 nr. 326 om filial av banker og andre kredittinstitusjoner med hovedsete i annen stat innen Det europeiske økonomiske samarbeidsområde, m.m.
Det er i proposisjonen redegjort for EØS-reglenes anvendelsesområder og om høringsinstansenes uttalelser til dette punktet.
I Ot.prp. nr. 85 (1991-1992) , hvor forslaget om innføring av en ny § 2-17 i finansieringsvirksomhetsloven ble fremlagt, foreslo departementet at Kongen skulle gis fullmakt til å utvide virkeområdet for § 2-17. I tråd med Datatilsynets høringsuttalelse ble det imidlertid under Stortingets behandling lagt til grunn at en eventuell utvidelse av anvendelsesområdet til andre institusjoner eller virksomheter måtte lovfestes, se Innst.O.nr.23 (1992-1993) s. 25-26. Departementet utarbeidet etter dette forslag til lovregler om utvidelse av anvendelsesområdet som ble sendt på høring, jf. høringsnotatet av 12. august 1994.
Departementet foreslo i høringsnotatet at det i finansieringsvirksomhetsloven § 2-1 nytt annet ledd tas inn en bestemmelse om at § 2-17 i tillegg til finansinstitusjoner også skal gjelde for offentlige kredittinstitusjoner og fond, herunder Norges Bank, Postbanken (herunder Postgiro), forvaltningsselskap etter verdipapirfondloven, selskap med naturlig eller rettslig tilknytning til finansierings- eller forsikringsvirksomhet, eiendomsmeglere, fondsmeglerforetak, forsikringsmeglerforetak, prosjektmeglerforetak, valutameglerforetak, eiendoms- og investeringsselskaper, enhver som ervervsmessig driver rådgivning om plassering eller investering av kapital, og inkassoforetak.
I tillegg foreslo departementet å la reglene omfatte enhver person eller sammenslutning som ikke kan karakteriseres som en finansinstitusjon, men hvis virksomhet helt eller delvis består i å utføre en eller flere av de finansielle aktiviteter som er angitt i eget vedlegg til Rdir. 89/646/EØF (annet bankdirektiv).
Departementet foreslo samtidig at det inntas en særlig hjemmel for Kongen til å fastsette nærmere regler om at enkelte institusjoner som omfattes av § 2-17 helt eller delvis kan unntas fra en eller flere av bestemmelsene i denne paragrafen. Bakgrunnen for dette forslaget var at det ikke er gitt at alle pliktene som i dag påhviler finansinstitusjonene i henhold til § 2-17, også bør pålegges andre typer institusjoner og virksomheter som nå foreslås omfattet av § 2-17, f.eks. forsikringsmeglere og eiendomsmeglere.
2.1.1.2 Departementets merknader
Departementet viser innledningsvis til at reglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2- 17 pålegger finansinstitusjonene og deres ansatte visse plikter i forbindelse med bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Ved vurderingen av spørsmålet om en utvidelse av anvendelsesområdet for finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 må hensynet til en effektiv forebyggelse og bekjempelse av hvitvasking av penger avveies bl.a. i forhold til den belastningen dette påfører institusjonene og deres ansatte. Ved utformingen av reglene bør en sikre en balanse mellom tiltak mot hvitvasking av penger og hensynet til institusjonenes utøvelse av sin næringsvirksomhet.
Departementet viser til at reglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 bl.a. bygger på den erkjennelse at finansinstitusjonene gjennom sin virksomhet kan komme i direkte kontakt med mistenkelige transaksjoner. Finansinstitusjonene har derfor en særlig mulighet til å medvirke til en effektiv forebyggelse og bekjempelse av hvitvasking av penger ved kravene til kundeidentifikasjon (legitimasjonsplikt) og ved å rapportere til myndighetene. En utvidelse av anvendelsesområdet for finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 bør etter dette omfatte virksomheter som er særlig egnet til hvitvaskingsoperasjoner, og således har mulighet til å medvirke til en effektiv forebyggelse og bekjempelse av slik kriminalitet. Hvilke institusjoner og virksomheter dette er vil bero på et skjønn, og dette skjønn vil kunne variere. En viser for så vidt til omtalen i proposisjonen av andre staters regelverk på dette punkt.
Departementets forslag til utvidet anvendelsesområde omfatter for det første enkelte institusjoner som er definert som finansinstitusjoner etter EØS-reglene. Dette tas med for å oppfylle våre forpliktelser etter EØS-avtalen, og gjelder bl.a. fondsmeglerforetak, valutameglerforetak, prosjektmeglerforetak, Postbanken og forvaltningsselskap for verdipapirfond. Dette er institusjoner som utfører virksomhet omfattet av oppregningen i vedlegget til Rdir 89/646/EØF (annet bankdirektiv), jf. EØS-avtalen vedlegg IX pkt. 16, og som derfor også skal være omfattet av hvitvaskingsreglene. Vedlegget til annet bankdirektiv følger som særskilt vedlegg til proposisjonen. I tillegg vil departementet foreslå å utvide anvendelsesområdet til visse yrkesgrupper og foretakskategorier utenfor finansnæringen. Bakgrunnen for dette er at enkelte andre institusjoner etter departementets vurdering kan være praktisk egnet til hvitvaskingsoperasjoner. Institusjoner som kan håndtere store transaksjonsbeløp kan fremstå som særlig egnet til hvitvaskingsformål. Dette gjelder bl.a. eiendomsmeglervirksomhet og inkassoforetak.
Departementet har gjennom en oppregning tatt sikte på å gi en mest mulig konkret angivelse av hvilke typer institusjoner som foreslås omfattet av § 2-17. Det vises til oppregningen i forslaget til finansieringsvirksomhetsloven § 2-1 nytt annet ledd nr. 1 til 7. I tillegg er det tatt inn en bestemmelse om at foretak hvis hovedvirksomhet består i å utføre en eller flere av de virksomhetene som er angitt i punkt 2-12 og 14 i vedlegg til annet bankdirektiv, skal omfattes av reglene i § 2-17. Det vises til forslaget til § 2-1 nytt annet ledd nr. 8. Slik virksomhet er bl.a. utlånsvirksomhet, betalingsformidling, fondsmegling m.v. Dette er gjort for å sikre at alle virksomheter som omfattes av EØS- reglene også faller innenfor § 2-17, jf. hvitvaskingsdirektivet art. 1. Forslaget omfatter også utenlandske filialer av slik virksomhet, jf. omtalen av gjeldende rett ovenfor. Det vises til forslaget til § 2-1 nytt annet ledd.
Departementet foreslo i høringsnotatet en generell henvisning til offentlige kredittinstitusjoner og fond i finansieringsvirksomhetsloven § 2-1 annet ledd. Departementet har merket seg at Kommunal- og arbeidsdepartementet i sin høringsuttalelse har tatt opp enkelte særlige problemstillinger for Husbankens vedkommende. Departementet er enig i at virksomheten i Husbanken står i en særstilling ved at den ikke utfører ordinære betalingsoppdrag og banktjenester, eller mottar innskudd fra allmennheten. Departementet antar at Husbanken ikke er særlig egnet til hvitvaskingsformål. Departementet har kommet til at tilsvarende også gjelder for andre offentlige kredittinstitusjoner og fond, f.eks. Landbruksbanken, Fiskarbanken og Statens Bankinvesteringsfond. Departementet bemerker imidlertid at EØS-reglene også omfatter virksomheter som er angitt i vedlegget til annet bankdirektiv, jf. omtalen ovenfor. Bl.a. omfattes foretak hvis hovedvirksomhet er utlånsvirksomhet. Flere av de offentlige kredittinstitusjonene skal således være omfattet av reglene om tiltak mot hvitvasking av penger. Dette ivaretas gjennom henvisningen til vedlegget til annet bankdirektiv i § 2-1 annet ledd nr. 8, jf. forslaget. Departementet mener for øvrig at det vil kunne være aktuelt helt eller delvis å unnta slike virksomheter fra disse reglene i finansieringsvirksomhetsloven ut fra den spesielle virksomhet de utøver. Slike unntak vil, innenfor de rammer EØS-reglene setter, kunne gjøres i medhold av den unntakshjemmelen departementet foreslår i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 åttende ledd, jf. omtale nedenfor. De offentlige kredittinstitusjoner og fond som ikke driver virksomhet som er omfattet av punkt 2-12 og 14 i vedlegget til annet bankdirektiv vil ikke bli omfattet av regelverket. Dette er det etter departementets mening heller ikke behov for.
Postbanken og Norges Bank står imidlertid i en annen stilling ved at de utfører ordinære betalingsoppdrag og banktjenester, herunder mottar innskudd. En slik virksomhet er etter departementets vurdering egnet til hvitvaskingsformål. Departementet mener derfor at Postbanken og Norges Bank bør omfattes av reglene om tiltak mot hvitvasking av penger fullt ut. Departementet bemerker at Norges Postbank og Postgiro ble slått sammen til en enhet den 1. januar 1995. Det vises til at lov av 5. juni 1992 nr. 51 om bank som eies av staten ved Postverket omfatter den sammenslåtte enhet.
Samferdselsdepartementet har overfor Finansdepartementet pekt på at Postbanken skal tilby sine grunntjenester gjennom Postverket. Postverkets ansatte er imidlertid ikke tjenestemenn i Postbanken. Samferdselsdepartementet mener derfor at det bør framgå av finansieringsvirksomhetsloven § 2-1 at § 2-17 også gjelder for Postverket når Postverket utfører tjenester for Postbanken. Finansdepartementet slutter seg til dette, og har foreslått en slik regel i § 2-1 nytt annet ledd nr. 2.
Departementet foreslår etter dette at finansieringsvirksomhetsloven § 2-1 endres i forhold til høringsutkastet, slik at det kun er Postbanken og Norges Bank blant de offentlige kredittinstitusjoner som omfattes direkte av oppregningen i bestemmelsen, jf. forslaget til § 2-1 annet ledd nr. 1 og 2. Departementet har videre kommet til at høringsutkastets punkt 3 om at « selskap med naturlig eller rettslig tilknytning til finansierings- eller forsikringsvirksomhet » tas ut, bl.a. fordi det ikke vil være mulig å foreta noen presis avgrensning av hvilke selskap som omfattes av uttrykket.
Departementet har for øvrig merket seg at Norges Forsikringsforbund har tatt opp spørsmålet om hvitvaskingsreglenes anvendelse på skadeforsikringsselskapene. Ved forskrift av 2. august 1995 har departementet endret forskrift av 7. februar 1994 nr. 118 om legitimasjonskontroll og tiltak mot hvitvasking av penger på dette punktet. Forskriftsendringen innebærer at skadeforsikringsselskapene unntas fra den særskilte legitimasjonsplikten som fremgår av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 med tilhørende forskrift ved tegning av skadeforsikringspoliser.
Departementet foreslår videre at det tas inn en hjemmel for Kongen til å fastsette nærmere regler om at enkelte institusjoner som omfattes av § 2-17 helt eller delvis kan unntas fra en eller flere av bestemmelsene i denne paragrafen. Bakgrunnen for forslaget er at det ikke er gitt at alle pliktene som følger av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 bør pålegges alle de institusjoner og virksomheter som nå foreslås omfattet. Dette kan f.eks. gjelde meglerbransjen. Departementet peker videre på at en i lys av de erfaringer en gjør, bør ha mulighet til å kunne gjøre unntak der det viser seg at dette er nødvendig. Det bør også være mulig å oppheve gitte unntak dersom erfaringene tilsier det. Bestemmelsen foreslås tatt inn i § 2-17 nytt åttende ledd.
Departementet slutter seg for øvrig til de høringsinstansene som har tatt til orde for at det av regeltekniske grunner bør være en henvisning fra finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 til § 2-1, slik at reglenes anvendelsesområde kommer bedre fram. Departementet foreslår at en slik henvisning tas inn i nytt åttende ledd i § 2-17. En tilsvarende henvisningsteknikk er bl.a. anvendt i finansieringsvirksomhetsloven § 2-12.
For øvrig er det gjort enkelte lovtekniske endringer i forhold til høringsnotatet. Det vises her til lovutkastet.
2.1.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, viser til at Regjeringen foreslår å utvide kretsen av institusjoner som skal omfattes av undersøkelses- og rapporteringsplikten utover det Norge er forpliktet til gjennom EØS-avtalen. Flertallet mener at den omfattende utvidelsen som Regjeringen går inn for ved å inkludere eiendomsmeklere, inkassatorer og eiendoms- og investeringsforetak reiser nye og prinsipielle spørsmål i forhold til tidligere.
Flertallet viser til at f.eks. å inkludere eiendomsmeklere i undersøkelses- og rapporteringsplikten er en prinsipiell endring som i neste omgang kan åpne for langt større utvidelser av undersøkelses- og rapporteringsplikten. Det er f.eks. vanskelig å forklare det prinsipielle skille mellom hvitvasking av utbytte fra straffbar handling i forbindelse med kjøp av fast eiendom som både krever personopplysninger som personnummer og tinglysing av skjøte, og f.eks. gullsmeder og kunsthandlere. Flertallet vil ikke på dette tidspunkt foreta en slik prinsipiell utvidelse av undersøkelses- og rapporteringsplikten. Flertallet mener at det ikke er hensiktsmessig å behandle et slikt prinsipielt spørsmål før utvalget som er nedsatt for å vurdere endringer i personregisterloven (Skauge-utvalget) har lagt fram sin innstilling og det er lagt fram for Stortinget av Regjeringen på en egnet måte. Flertallet viser til at straffelovens heleribestemmelse i § 317 vil gjelde for de institusjonene som flertallet går imot å inkludere i undersøkelses- og rapporteringsplikten.
Flertallet ber Regjeringen om å legge fram en bred gjennomgang av hvitvaskingsbestemmelsene i forbindelse med oppfølgingen av Skauge-utvalgets innstilling. Flertallet ber i denne sammenheng Regjeringen også vurdere sektorer som ikke er omhandlet i den proposisjonen som her er til behandling, men som kan være aktuelle når det gjelder hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger - f.eks. totalisator- og lotterivirksomhet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, vil på denne bakgrunn gå imot at eiendomsmeglere, inkassatorer og eiendoms- og investeringsforetak inkluderes i undersøkelses- og informasjonsplikten.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet finner at hvitvaskingsbestemmelsene bør avgrenses slik at eiendomsmeglere og eiendoms- og investeringsselskaper ikke inkluderes.
Komiteens medlem, representanten Stephen Bråthen, viser til sine respektive innledende merknader under 1.2., hvor dette medlem motsetter seg utvidelse av kretsen av informanter utover det Norge er forpliktet av under EØS-avtalen. Det innebærer at informasjonsplikten utvides til å gjelde fondsmegler-, forsikringsmegler- og valutameglerforetak, men ikke for inkassatorer, eiendomsmeglere, eiendoms- og investeringsselskaper.
Dette medlem anser det for overveiende sannsynlig at Regjeringens forslag til utvidelse vil åpne for et skred av ytterligere « logisk » begrunnede utvidelser. En kan se for seg at gullsmedbutikker, kunsthandlere, bilforhandlere m.fl. står for tur som mulige helere av økonomisk utbytte fra kriminell virksomhet. Kun fantasien setter grenser for hvor langt man kan gå.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse, fremmer følgende forslag:
« I lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner gjøres følgende endringer:
§ 2-1 nytt annet ledd skal lyde:
Bestemmelsene i § 2-17 gjelder foruten for finansinstitusjoner også for:
| 2. |
bank som eies av staten ved Postverket, herunder Postverket når dette utfører tjenester for banken |
| 3. |
forvaltningsselskap etter lov av 12. juni 1981 nr. 52 om verdipapirfond |
| 4. |
følgende typer meglerforetak: |
| a) |
verdipapirforetak etter lov av 14. juni 1985 nr. 61 om verdipapirhandel |
| b) |
forsikringsmeglerforetak |
| 5. |
foretak hvis hovedvirksomhet er omfattet av punktene 2-12 og 14 i vedlegg til rådsdirektiv 89/646/EØF av 15. desember 1989 (vedlegg IX punkt 16 til EØS-avtalen) om samordning av lover og forskrifter om adgang til å starte og utøve virksomhet som kredittinstitusjon og om endring av direktiv 77/80/EØF (annet bankdirektiv.) |
Kongen avgjør i tvilstilfelle hvem som er omfattet av dette ledd.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet fremmer følgende forslag:
«I lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner gjøres følgende endringer:
§ 2-1 nytt annet ledd pkt. 6 skal lyde:
inkassatorer. »
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til egen merknad under pkt. 1.2.
2.2 Utvidelse av institusjonenes undersøkelses- og rapporteringsplikt
2.2.1 Sammendrag
2.2.1.1 Gjeldende rett
Finansinstitusjonene og deres tjenestemenn har i dag undersøkelses- og rapporteringsplikt etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 tredje og fjerde ledd, dersom det foreligger mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en narkotikaforbrytelse, en forbrytelse mot straffeloven kapitlene 24-26 eller en forseelse mot straffeloven § 391 a. Henvisningene til straffeloven gjelder utbytte fra bl.a. tyveri, underslag, ran, bedrageri og økonomisk utroskap.
Undersøkelsesplikten innebærer at en ved mistanke i henhold til ovennevnte skal foreta nærmere undersøkelser for å få bekreftet eller avkreftet mistanken. Finansinstitusjonene er videre pålagt å etablere kontrollrutiner som sikrer gjennomføringen av slike undersøkelser. Dersom det etter nærmere undersøkelser fortsatt foreligger mistanke, plikter finansinstitusjonen av eget tiltak å oversende opplysningene til ØKOKRIM. På anmodning fra ØKOKRIM plikter finansinstitusjonene og deres tjenestemenn videre å gi ØKOKRIM alle nødvendige opplysninger om den mulige overtredelsen. Kunde eller tredjemann skal ikke gjøres kjent med at opplysninger er oversendt.
Det er gitt utfyllende regler om undersøkelses- og rapporteringsplikten i forskrift av 7. februar 1994 nr. 118 om legitimasjonskontroll og tiltak mot hvitvasking av penger.
Det er i proposisjonen redegjort for EØS-regler og fremmed rett på dette feltet samt høringsinstansenes uttalelser.
I forbindelse med vedtagelsen av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 uttalte finanskomiteen bl.a. følgende i Innst.O.nr.24 (1992-1993) s. 22:
|
« Komiteen viser til at Justisdepartementet i forbindelse med satsingen mot økonomisk kriminalitet arbeider med forslag til en mer generell straffebestemmelse om hvitvasking. Komiteen mener det kan være behov for å komme tilbake med vurderinger av eventuelle utvidelser eller avgrensninger i forbindelse med behandlingen av den varslede straffebestemmelse. » |
I juni 1993 ble det vedtatt en slik generell straffebestemmelse om heleri/hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger. Bestemmelsen er tatt inn i straffeloven § 317. Det ble i denne forbindelse foretatt en teknisk endring i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 hvor en i minst mulig grad tok sikte på å gjøre realitetsendringer og som førte fram til gjeldende ordlyd i § 2-17. Under behandlingen av nevnte endring av straffeloven uttalte justiskomiteen i Innst.O.nr.89 (1992-1993) på s. 6 bl.a. følgende:
|
« Komiteen er enig i at spørsmålet om en utvidelse av anvendelsesområdet for § 2-17 kan bety en så omfattende utvidelse av finansieringsinstitusjonenes plikter at spørsmålet må ut på høring. Dette er i overensstemmelse med hva både Finansdepartementet og flere av høringsinstansene har hevdet. Komiteen regner derfor med at departementene vil komme tilbake til dette når en høringsrunde er gjennomført. Komiteen viser til at også finanskomiteen under behandling av § 2-17 i finansieringsvirksomhetsloven i desember 1992 mente det kunne være behov for å komme tilbake med vurdering i forbindelse med behandlingen av foreliggende proposisjon. Komiteen finner å ville avvente høringsrunden før den går nærmere inn på realitetene i ØKOKRIMs innvendinger til dette spørsmål og regner med at spørsmålet forelegges Stortinget i en egnet form etter at høringsrunden er avsluttet. |
Departementet utarbeidet etter dette forslag til lovregler om utvidelse av undersøkelses- og rapporteringspliktens omfang som ble sendt på høring, jf. høringsnotatet av 12. august 1994.
Departementet foreslo i høringsnotatet en utvidelse av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 slik at undersøkelses- og rapporteringsplikten etter bestemmelsen inntrer ved mistanke om at en transaksjon har tilknytning til overtredelse av den generelle hvitvaskingsbestemmelsen i straffeloven § 317. Forslaget tok sikte på at undersøkelses- og rapporteringsplikten skulle inntre ved mistanke om hvitvasking av utbytte fra enhver type straffbar handling. Forslaget innebar at mistanke om utbytte av praktisk viktige former for kriminalitet som i dag faller utenfor undersøkelses- og rapporteringsplikten, ville bli omfattet. Dette gjelder bl.a. utbytte fra våpen- og spritsmugling, hallikvirksomhet, korrupsjon og faunakriminalitet.
2.2.1.2 Departementets merknader
Departementet bemerker innledningsvis at det ved en utvidelse av undersøkelses- og rapporteringsplikten etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 tredje og fjerde ledd, i likhet med vurderingen av en utvidelse av anvendelsesområdet for bestemmelsen, må foretas en vurdering hvor bl.a. hensynet til en effektiv bekjempelse av slik kriminalitet avveies i forhold til de belastninger dette påfører institusjonene, foretakene og deres ansatte.
Departementet mener at finansinstitusjonenes undersøkelses- og rapporteringsplikt etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 er et viktig tiltak som bidrar til en effektiv forebyggelse og bekjempelse av hvitvasking av penger. Uten en slik rapporteringsplikt ville mulighetene for å avdekke straffbare forhold og effektivt kunne sette i verk tiltak, bli vesentlig svekket. Ut fra disse hensyn har en funnet at institusjonenes taushetsplikt i utgangspunktet bør vike for plikten til å gi opplysninger om mistenkelige transaksjoner.
Departementet viser til at praktisk viktige typer av alvorlig kriminalitet som vil kunne generere utbytte som skal hvitvaskes, i dag faller utenfor rapporteringsplikten etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. Dette gjelder bl.a. utbytte fra sprit- og våpensmugling, hallikvirksomhet og korrupsjon. Departementet mener, i likhet med bl.a. ØKOKRIM, at det nå er behov for å endre bestemmelsen. Departementet viser også til at FATF (Financial Action Task Force on money laundering) har påpekt dette og oppfordret Norge til å endre finansieringsvirksomhetsloven § 2-17.
Departementet mener at en generell regel om at undersøkelses- og rapporteringsplikten inntrer ved mistanke om at transaksjonen har tilknytning til utbytte av enhver straffbar handling, vil være enklere å praktisere for institusjonene, foretakene og deres ansatte enn dagens regler. En slik generell regel vil medføre at institusjonene og deres ansatte ikke trenger å ta stilling til hvilken type straffbar handling et utbytte stammer fra. Etter departementets vurdering vil det som nevnt kunne være vanskelig for en ansatt i en institusjon å ha noen begrunnet oppfatning om dette. Dette taler for å ha en generell regel om undersøkelses- og rapporteringsplikt som vil inntre uansett hvilken type straffbar handling det er mistanke om at utbyttet stammer fra, og som også vil gjelde når mistanken ikke kan henføres til en bestemt type straffbar handling. En slik regel vil også være rettsteknisk enkel.
Departementet viser videre til at institusjonenes og foretakenes ansatte ikke er unntatt fra den generelle heleri- og hvitvaskingsbestemmelsen i straffeloven § 317. Dersom en ansatt gjennomfører en mistenkelig transaksjon vil han eller hun etter omstendighetene kunne straffes etter bestemmelsen, dersom transaksjonen medfører at utbyttet blir sikret eller på annen måte hvitvasket. Også uaktsom overtredelse av straffeloven § 317 er straffbar. I forarbeidene til straffeloven § 317 uttaler imidlertid Justisdepartementet at en ansatt i en finansinstitusjon som lojalt følger finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 med forskrifter normalt ikke bør anses som uaktsom etter straffeloven § 317. Det vises til omtale i Ot.prp. nr. 53 (1992-1993) side 27-28. Departementet viser i denne forbindelse også til at finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 femte ledd har regler om bl.a. adgang til å gjennomføre mistenkelige transaksjoner. Dette underbygger ovennevnte uttalelse fra Justisdepartementet. Til dette kommer også at uaktsom overtredelse av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 ikke er straffbar, jf. samme lovs § 5-1 siste punktum. De ansatte i en finansinstitusjon kan derfor kun straffes for overtredelse av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 dersom de forsettlig unnlater å utføre pålagte plikter etter bestemmelsen. Det samme vil gjelde ansatte i andre typer rapporteringspliktige institusjoner og foretak. Ved å innføre en generell regel om at undersøkelses- og rapporteringsplikt inntrer ved mistanke om utbytte fra enhver straffbar handling, må man etter det ovennevnte legge til grunn at den ansatte ved å rapportere ikke vil kunne straffes for overtredelse av straffeloven § 317. Uten en slik adgang ville det kunne være et brudd på taushetsplikten å rapportere til ØKOKRIM. Alternativet for den ansatte i institusjonen eller foretaket synes da å måtte være å avvise kunden for å være sikker på å fri seg fra straffansvar etter den alminnelige heleribestemmelsen i straffeloven § 317.
Departementet viser til at det ofte vil være vanskelig for en ansatt å ha noen begrunnet oppfatning om hvilken type straffbar handling utbyttet stammer fra. Som nevnt ovenfor taler dette for at det bør innføres en generell regel om undersøkelses- og rapporteringsplikt.
Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener at mistanke om skatte- og avgiftsunndragelser ikke bør omfattes av undersøkelses- og rapporteringsplikten. Slike forhold var indirekte omfattet av departementets høringsforslag ved at det var vist til straffeloven § 317, som etter omstendighetene også omfatter slik kriminalitet. Det er anført at en slik utvidelse vil reise prinsipielle spørsmål i forhold til institusjonens taushetsplikt og tillitsforholdet mellom kunde og institusjon. Videre er det argumentert for at det i vurderingen om man bør foreta en slik utvidelse bør legge stor vekt på hensynet til institusjonens ansatte, ettersom det er disse som må ta belastningen som følge av den direkte kundekontakt.
Skatte- og avgiftsunndragelser atskiller seg etter departementets syn fra det som vanligvis er knyttet til hvitvasking av penger ved at utbyttet vanligvis ikke stammer fra kriminell virksomhet, men fra virksomhet som sett bort fra skatte- og avgiftsunndragelsen, er lovlig. Skatte- og avgiftsunndragelser fører imidlertid hvert år til store inntektsbortfall for staten og kommunene, som igjen svekker grunnlaget for velferdsstaten. Slike unndragelser kan også føre til en mindre effektiv ressursfordeling, bl.a. ved at virksomheter som unndrar skatter og avgifter vil kunne få et konkurransefortrinn i forhold til de som driver lovlig. Bekjempelse av skatte- og avgiftsunndragelser må derfor regnes som viktig. Departementet mener at det ville gi en uheldig signaleffekt dersom det ble gjort unntak fra undersøkelses- og rapporteringsplikten for skatte- og avgiftsunndragelser. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det ikke bør gjøres unntak fra undersøkelses- og rapporteringsplikten ved mistanke om skatte- og avgiftsunndragelser.
Departementet antar imidlertid at en finansiell transaksjon med lovlig ervervede penger i tid ofte vil skje før noen med rimelig sikkerhet kan ha mistanke om at det foreligger en fullbyrdet skatteunndragelse. En slik overtredelse vil vanligvis ikke kunne foreligge før skattyteren har sendt inn sin selvangivelse. Tilsvarende vil kunne gjelde i forhold til pliktene til å levere inn avregning for avgifter, selv om terminlengdene for oppgaveinnlevering her er kortere og innlevering dermed skal skje hyppigere. Slike momenter vil kunne gjøre det praktisk vanskelig for f.eks en bankansatt å ha noen begrunnet formening eller mistanke om skatte- eller avgiftsunndragelser i tilknytning til pengetransaksjoner. Dette kan imidlertid stille seg annerledes ved f.eks. overføring av pengebeløp fra områder som kan betegnes som såkalte « skatteparadis » til kunders konto i norske finansinstitusjoner. Også andre konkrete omstendigheter vil kunne gi grunn til mistanke om skatte- og avgiftsunndragelser. En finansinstitusjon vil videre ofte ha et bredere innsyn i en kundes forretningsforhold som gjør at mistanke om skatte- eller avgiftsunndragelser kan bygge seg opp uten at dette skjer i tilknytning til en transaksjon. Slike forhold vil imidlertid i seg selv falle utenfor idet undersøkelses- og rapporteringsplikten kun relaterer seg til mistanke om at en « transaksjon » har tilknytning til utbytte av en straffbar handling. Dersom kunden senere skulle gjennomføre en transaksjon i tilknytning til ovennevnte forhold, vil det imidlertid etter omstendighetene kunne foreligge en mistanke om at transaksjonen har tilknytning til utbytte av en straffbar handling. Slike forhold vil være omfattet av undersøkelses- og rapporteringsplikten.
Departementet viser til at en generell regel om undersøkelses- og rapporteringsplikt ved mistanke om at transaksjonen har tilknytning til utbytte av enhver type straffbar handling vil komme til å omfatte også mer bagatellmessige forhold. Dette vil også være tilfelle dersom det tas inn en ren henvisning til straffeloven § 317. Formålet med EØS- reglene om tiltak mot hvitvasking av penger, er å bekjempe utbytteheleri fra narkotikaforbrytelser og annen alvorlig kriminalitet. Dette er også utgangspunktet for reglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. Dette formålet har også vært en del av begrunnelsen for å pålegge finansinstitusjonene og deres tjenestemenn de særskilte plikter som følger av bestemmelsen, herunder undersøkelses- og rapporteringsplikten. Dette taler for at pliktene begrenses til mistanke om alvorlige overtredelser. På den annen side vil en ansatt i svært mange tilfeller ikke ha noen begrunnet oppfatning om hvilken type kriminalitet utbyttet stammer fra. Selv om forholdene rundt en transaksjon som f.eks. beløpets størrelse, vil kunne gi holdepunkter, vil det være vanskelig å fastslå om utbyttet stammer fra alvorlig kriminalitet eller mer bagatellmessige forhold. Ofte vil det heller ikke oppstå noen mistanke ved mindre alvorlige forhold. Dette kan tale for at det ikke tas inn noen avgrensning mot mindre alvorlige forhold. Departementet har, ut fra en samlet vurdering, kommet til at det ikke bør tas inn noen slik avgrensning av undersøkelses- og rapporteringsplikten mot mindre alvorlige straffbare forhold.
Departementet har etter dette kommet til at undersøkelses- og rapporteringsplikten etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 tredje og fjerde ledd bør inntre dersom det foreligger mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling.
Departementet understreker at en av begrunnelsene for utvidelsen av undersøkelses- og rapporteringsplikten, er at det ikke skal være nødvendig for institusjonene og deres ansatte å ta stilling til hvilken type straffbar handling utbyttet stammer fra. Dersom det foreligger en mistanke som ikke kan føres tilbake til en bestemt type kriminalitet, skal det likevel foretas undersøkelser og rapporteres.
Departementet har for øvrig merket seg at enkelte høringsinstanser har påpekt at departementets forslag i høringsnotatet om å henvise til straffeloven § 317 bare vil ramme heleren, og ikke hovedmannen etter det underliggende straffbare forhold. Etter de alminnelige strafferettslige konkurrensregler vil det, slik høringsutkastet er formulert, ikke foreligge rapporteringsplikt dersom institusjonen har grunn til å tro at det er hovedmannen etter det underliggende forhold som hvitvasker utbytte. Departementet mener at det ikke er noen fornuftig grunn til å skille mellom heleren og hovedmannen etter det underliggende straffbare forhold. Departementets forslag innebærer at det ikke vil være noen forskjell her.
2.2.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, er av den oppfatning at undersøkelses- og rapporteringsplikten er et viktig tiltak for å bekjempe hvitvasking av penger. Flertallet har merket seg av flere av EUs medlemsland har gått lengre enn Rådsdirektiv 91/308/EØF krever når det gjelder undersøkelses- og rapporteringsplikt om mistenkelige transaksjoner. Flertallet har også merket seg at Regjeringen foreslår å innføre en generell regel om at undersøkelses- og rapporteringsplikten inntrer ved mistanke om at transaksjonen har tilknytning til utbytte av enhver straffbar handling. Flertallet er enig i at dagens avgrensning fører til at mange typer alvorlig kriminalitet som bør omfattes av reglene faller utenfor. Flertallet er også enig i at forslaget om å utvide undersøkelses- og rapporteringsplikten vil føre til færre praktiske problemer for finansieringsinstitusjonene, fordi det er vanskelig for disse å vite hvilken type kriminalitet pengene stammer fra.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, mener likevel det er naturlig å avgrense undersøkelses- og rapporteringsplikten i forhold til alvorlighetsgraden av det mistenkelige forholdet. Flertallet ser det som naturlig å legge seg på en linje i tråd med det svenske regelverket. Flertallet viser til at § 9, første ledd i den svenske loven om tiltak mot hvitvasking pålegger undersøkelses- og rapporteringsplikt ved mistanke om at « transaktionen avser medel som härhör från ett brottslig förvärv av allvarligare slag ».
Flertallet mener den omfattende registreringen reiser så store problemer i forhold til personverninteresser at undersøkelses- og rapporteringsplikten bør avgrenses til de mer alvorlige straffbare forhold.
Flertallet ser at det kan være en interessekonflikt mellom den lovbestemte taushetsplikten og behovet for lovhjemler som gjør det lettere å avsløre økonomisk kriminalitet. Flertallet er av den oppfatning at behovet for et sterkt regelverk som gir ØKOKRIM reelle muligheter til å avsløre ulike former for økonomisk kriminalitet bør veie tungt.
Flertallet mener at problemene knyttet til personvernhensyn kan være store. Når opplysningene først er registrert, har ikke den registrerte sikkerhet for at ikke opplysningene blir brukt til andre formål enn opprinnelig fastslått. Den teknologiske utviklingen fører etter flertallets oppfatning til at opplysninger lettere kan komme på avveie og at uautoriserte brukere får tilgang på registrerte opplysninger. Flertallet ser det som viktig å ha et lovverk som avspeiler disse problemene. Flertallet vil be departementet følge utviklingen nøye, og påse at generelle personvernhensyn ivaretas.
Flertallet vil bemerke at det både av prinsipielle og praktiske grunner er nødvendig og ønskelig å sette en grense for når rapporteringsplikten inntrer, for å unngå at ulike institusjoner pålegges en altfor omfattende plikt til å rapportere og anmelde kunden til ØKOKRIM, basert på en mistanke om mindre alvorlige forgåelser. Flertallet har oppfattet det slik at også departementet og ØKOKRIM mener at det bør være en slik terskel, basert på forskrifter og retningslinjer. Flertallet er enig i at det bør utarbeides slike retningslinjer, for å påse at det nettopp er de grovere hvitvaskingssakene som dette regelverket skal medvirke til å oppklare. Flertallet finner det samtidig riktig at også lovens tekst gjenspeiler at mistanken skal gjelde lovbrudd av en viss alvorlighetsgrad før rapporteringsplikten inntrer.
Flertallet vil på denne bakgrunn foreslå å endre § 2-17 tredje og femte ledd, slik at undersøkelses- og rapporteringsplikten bare gjelder dersom det er grunn til å tro at utbyttet stammer fra straffbare handlinger som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder. Dette tilsvarer strafferammen som er lagt til grunn som vilkår for alvorlige inngrep som pågripelse og varetektsfengsling i henhold til straffeprosesslovens § 171 og § 184.
Flertallet foreslår dermed å endre § 2-17 tredje og femte ledd.
Flertallet fremmer følgende forslag:
a.
« Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 tredje ledd skal lyde:
Dersom en finansinstitusjon har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling, plikter den å foreta nærmere undersøkelser for å få bekreftet eller avkreftet mistanken. Undersøkelsesplikten gjelder likevel ikke dersom det er grunn til å tro at utbyttet stammer fra en eller flere handlinger som etter loven ikke kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Plikten etter leddet her gjelder også for institusjonens tjenestemenn. Enhver finansinstitusjon plikter å etablere kontrollrutiner som sikrer gjennomføring av slike undersøkelser. Kongen kan fastsette nærmere regler om gjennomføringen av undersøkelsesplikten og om kontrollrutiner. »
b.
« Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 femte ledd første punktum skal lyde:
Finansinstitusjonen skal ikke gjennomføre transaksjon som medfører undersøkelsesplikt etter tredje ledd før ØKOKRIM er underrettet. »
Flertallet viser til at endringen i lovtekst i forhold til proposisjonens forslag i realiteten betyr at mindre alvorlige forhold er unntatt for undersøkelses- og rapporteringsplikten. Flertallet viser til at dersom mistanken ved en transaksjon er generell og ikke kan knyttes til en bestemt type kriminalitet, skal det likevel foretas undersøkelser og rapporteres til ØKOKRIM. Flertallet viser til at enkelte lovbrudd som burde omfattes av undersøkelses- og rapporteringsplikten kan ha lavere strafferamme enn seks måneder.
Flertallet ber departementet vurdere dette og eventuelt foreslå endringer i strafferammen for konkrete lovbrudd, dersom dette er en aktuell problemstilling.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, slutter seg til Regjeringens forslag til § 2-17 fjerde ledd første til og med fjerde punktum.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til brev fra finansministeren 4. mars 1996 hvor det bl.a. heter:
|
« Departementet la bl.a. vekt på at en ansatt i en finansinstitusjon eller en annen rapporteringspliktig virksomhet, i svært mange tilfeller ikke vil ha noen begrunnet oppfatning om hvilken type kriminalitet utbyttet stammer fra. Jeg viser til at det også vil kunne være vanskelig å fastslå om et utbytte stammer fra alvorlig kriminalitet eller mer bagatellmessige forhold. Videre vil det ofte ikke oppstå noen mistanke ved mindre alvorligere forhold fordi beløpets størrelse f.eks. vil være lite. En generell regel, hvor det ikke gjøres unntak for mindre alvorlige forhold, vil etter min mening følgelig også være enklere å praktisere for de ansatte. De ansatte vil ikke trenge å ta direkte stilling til hvilken type straffbar handling mistanken knytter seg opp mot. » |
Disse medlemmer slutter seg til denne vurdering.
Disse medlemmer er enig med departementet i at undersøkelses- og rapporteringsplikten etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 tredje og fjerde ledd bør inntre dersom det foreligger mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling, uten avgrensning mot mindre alvorlige tilfeller.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 tredje ledd skal lyde:
Dersom en finansinstitusjon har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling, plikter den å foreta nærmere undersøkelser for å få bekreftet eller avkreftet mistanken. Plikten etter forrige punktum gjelder også for institusjonens tjenestemenn. Enhver finansinstitusjon plikter å etablere kontrollrutiner som sikrer gjennomføring av slike undersøkelser. Kongen kan fastsette nærmere regler om gjennomføringen av undersøkelsesplikten og om kontrollrutiner. »
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til egen merknad under pkt. 1.2 som forklarer hvorfor Rød Valgallianse vil stemme imot disse lovendringene.
Komiteens medlem, representanten Stephen Bråthen, viser til sin innledende merknad under 1.2, hvor det fremgår at dette medlem motsetter seg utvidelser av undersøkelses- og rapporteringsplikten utover kravene i Rådsdirektiv 91/308/EØF . Dette medlem vil således stemme imot § 2-17 tredje ledd og fjerde ledd første til og med fjerde punktum.
2.3 Utvidelse av ØKOKRIMs etterforskningsadgang
2.3.1 Sammendrag
2.3.1.1 Gjeldende rett
Etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 fjerde ledd kan ØKOKRIM bare anvende opplysninger mottatt i henhold til institusjonenes rapporteringsplikt i forbindelse med etterforskning av den type handlinger som er omfattet av nevnte plikt, og de straffbare handlinger midlene stammer fra. Bakgrunnen for regelen var den tidligere begrensning knyttet til anvendelsen av opplysninger fremkommet ved telefonavlytting i narkotikasaker, jf. den tidligere midlertidige lov om narkotikasaker av 17. desember 1976 nr. 99 § 6 og tilhørende forskrift av 19. januar 1979 § 8. Denne begrensningen av etterforskningsadgangen i narkotikasaker er imidlertid nå opphevet, jf. lov av 5. juni 1992 nr. 52 om endringer i straffeprosessloven, jf. straffeprosessloven § 216 i, dog slik at det ikke er adgang til å benytte opplysninger fra telefonkontroll som bevis under hovedforhandling.
Det er i proposisjonen redegjort for EØS-regler på dette feltet og for høringsinstansenes uttalelser.
I høringsnotatet av 12. august 1994 tok departementet opp spørsmålet om å oppheve begrensningen i ØKOKRIMs etterforskningsadgang, slik at ØKOKRIM kan benytte opplysningene de mottar i henhold til rapporteringsplikten, i etterforskningen av enhver straffbar handling. Forslaget har sammenheng med at den tilsvarende kompetansebegrensning vedrørende opplysninger fremkommet ved telefonavlytting i narkotikasaker nå er opphevet. Departementet viste i høringsnotatet til uttalelsen fra Stortingets justiskomité i Innst.O.nr.61 (1991-1992) s. 5-6, hvor flertallet i komiteen bl.a. uttalte:
|
« Det vil kunne være i strid med folks rettsbevissthet om politiet hindres i å benytte opplysninger de har mottatt på lovlig vis til å oppklare kriminalitet. Det vil etter flertallets oppfatning for mange kunne fremstå som om samfunnet skjermer lovbryteren fremfor å bistå offeret, særlig i de tilfeller der politiet får kjennskap til alvorlige overgrep som er skjedd mot enkeltindivider. Flertallet mener det må legges avgjørende vekt på politiets generelle plikt til å forebygge og oppklare forbrytelser. Dette kan etter flertallets oppfatning vanskelig forenes med at en gjennom lov pålegger en etterforsker å « fortrenge » eller unnlate å bruke informasjon om annen kriminalitet han har fått kjennskap til i forbindelse med avlytting i en narkotikasak. » |
Det vises til at ØKOKRIM også har påpekt overfor departementet at den någjeldende begrensning er til hinder for straffeforfølgning av andre alvorlige typer kriminalitet.
2.3.1.2 Departementets merknader
Departementet viser til at ØKOKRIM etter dagens regler bare kan bruke opplysningene de mottar i henhold til finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 fjerde ledd til å etterforske de straffbare handlinger som er omfattet av undersøkelses- og rapporteringsplikten i § 2-17, og de straffbare handlinger utbyttet stammer fra. Allerede forslaget om å utvide undersøkelses- og rapporteringspliktens omfang som nevnt under kap. 3.2 i proposisjonen, vil således utvide ØKOKRIMs etterforskningsadgang betydelig.
En videre utvidelse av ØKOKRIMs etterforskningsadgang vil imidlertid innebære at ØKOKRIM også kan etterforske forhold hvor den mistenkelige transaksjonen viser seg å ikke angå hvitvasking, men være et ledd i utførelsen av en selvstendig forbrytelse, f.eks. bedrageri overfor banken.
Departementet bemerker at formålet med reglene om rapporteringsplikt er å bekjempe hvitvasking av penger. Det må tas i betraktning at opplysningene som institusjonene gir i henhold til rapporteringsplikten opprinnelig er taushetsbelagte, og at personvernhensyn tilsier forsiktighet mht. bruk av opplysningene.
Etter departementets vurdering vil det likevel være lite rimelig om ØKOKRIM skal være forhindret fra å forfølge straffbare forhold som er avdekket på grunnlag av slike opplysninger, bare fordi de straffbare forhold ikke gjelder hvitvasking av penger og de underliggende straffbare handlinger til slik kriminalitet. Departementet viser i denne forbindelse også til ovennevnte uttalelse fra flertallet i Stortingets justiskomité i forbindelse med telefonavlyttingssaker. Departementet legger til grunn at tilsvarende synspunkter også kan legges til grunn med hensyn til ØKOKRIMs etterforskningsadgang. Dette må gjelde selv om omfanget av opplysninger ved telefonkontroll antas å være mindre, jf. at telefonkontroll er begrenset i omfang og at det kreves rettens kjennelse for å foreta telefonavlytting.
Departementet kan ikke se at tungtveiende personvernhensyn eller andre sterke hensyn taler mot en utvidelse av ØKOKRIMs etterforskningsadgang. Departementet mener etter dette at ØKOKRIMs etterforskningsadgang bør utvides i tråd med departementets høringsutkast. Departementet mener videre at det ikke bør fastsettes begrensninger i adgangen til å benytte opplysninger som bevis under hovedforhandling, jf. begrensningen i straffeprosessloven § 216 i, tredje ledd mht. telefonkontroll som er nevnt under omtalen av gjeldende rett. Bakgrunnen for denne regel var bl.a. at en ikke ønsket at tiltalte skulle få innsyn i at telefonkontroll har vært foretatt. Dersom opplysningene kunne brukes som bevis ville tiltalte ha rett til innsyn i henhold til straffeprosessuelle regler. Dette ville kunne skade etterforskningen av andre saker og narkotikasaker generelt. Til dette kom at opplysningene fra telefonkontroll har størst verdi under etterforskningen og ikke som bevis under hovedforhandling. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 40 (1991-1992) (telefonavlytting i narkotikasaker). Departementet mener at tilsvarende hensyn ikke gjør seg gjeldende i saker som gjelder hvitvasking. I tillegg vil opplysningene som institusjonene oversender i henhold til finansieringsvirksomhetsloven § 2-17, kunne være helt sentrale bevis for selve hvitvaskingshandlingen som skjer ved transaksjonene.
Departementet slutter seg imidlertid til Sparebankforeningens uttalelse om at opplysningene bare skal kunne brukes av politiet i forbindelse med påtalemyndighetens eget arbeid. Det er således ikke meningen at politiet skal kunne oversende opplysningene til f.eks. andre offentlige myndigheter, med mindre dette er et ledd i påtalemyndighetens eget arbeid i tilknytning til mistanke om straffbare handlinger. Departementet mener at det bør lovfestes en regel om dette, jf. forslaget.
2.3.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, har merket seg at Regjeringen foreslår å oppheve ØKOKRIMs forbud mot bruk av « overskuddsinformasjon », slik at ØKOKRIM nå kan bruke framkomne opplysninger som gir mistanke om andre typer kriminalitet enn hvitvasking av penger.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, ser positivt på at ØKOKRIM settes i stand til å utnytte informasjon på en effektiv måte, men vil samtidig påpeke at utvidelsen av regelverket på dette området reiser prinsipielle problemer.
Flertallet vil i tråd med at institusjonenes undersøkelses- og rapporteringsplikt begrenses slik at denne plikten ikke gjelder dersom det er grunn til å tro at utbyttet stammer fra straffbare handlinger som ikke kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, også begrense ØKOKRIMs bruk av opplysninger til forhold der strafferammen er fengsel i seks måneder eller mer. Flertallet viser for øvrig til merknader under 2.3.2 vedrørende lovbrudd som kan være alvorlige, men som har en lavere strafferamme enn 6 måneder.
Flertallet foreslår på denne bakgrunn å endre § 2-17 fjerde ledd femte punktum og nytt sjette punktum i finansieringsloven.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 fjerde ledd femte og sjette punktum skal lyde:
Opplysninger som ØKOKRIM mottar etter bestemmelsene i dette ledd kan bare anvendes i forbindelse med etterforskning av handlinger som fører til undersøkelsesplikt etter tredje ledd. Opplysningene kan bare anvendes i forbindelse med påtalemyndighetens eget arbeid. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg til Regjeringens vurdering og fremmer følgende forslag:
« Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 fjerde ledd femte punktum skal lyde:
Opplysninger som ØKOKRIM mottar etter bestemmelsene i dette ledd kan bare anvendes i forbindelse med påtalemyndighetens eget arbeid. »
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til merknad under pkt. 1.2.
Komiteens medlem, representanten Stephen Bråthen, viser til sin innledende merknad under 1.2, og vil stemme imot forslaget under § 2-17, fjerde ledd femte punktum vedrørende utvidelse av ØKOKRIMs etterforskningsadgang.
2.4 Sletting av opplysninger oversendt ØKOKRIM
2.4.1 Sammendrag
2.4.1.1 Gjeldende rett
Finansdepartementet fastsatte i forskrift 7. februar 1994 nr. 118 om legitimasjonskontroll og tiltak mot hvitvasking av penger § 12 regler om sletting av informasjon. Reglene fastsetter at opplysningene som ØKOKRIM mottar fra en finansinstitusjon skal slettes senest 25 år etter at etterforskningen er avsluttet. Dersom etterforskningen av en mistenkelig transaksjon avdekker at det ikke foreligger en straffbar handling som nevnt i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 tredje ledd (dvs. at det ikke foreligger en straffbar handling som omfattes av undersøkelses- og rapporteringsplikten), skal opplysningene tilintetgjøres snarest mulig.
I høringsnotatet av 5. april 1995 foreslo departementet en lovfesting av reglene om sletting av opplysninger i ovennevnte forskrift. Forslaget må ses på bakgrunn av at Stortingets finanskomité, i forbindelse med at forslaget om begrensningen i ØKOKRIMs etterforskningsadgang ble fremmet i Ot.prp. nr. 85 (1992-1993) , uttalte:
|
« Komiteen er enig i at det er behov for regler om sletting av opplysninger. |
|
Komiteen mener regler om sletting av overskuddsinformasjon bør lovfestes, og ber departementet fremme nødvendige lovforslag overfor Stortinget. » ( Innst.O.nr.23 (1992-1993) s. 24.) |
Det er i proposisjonen redegjort for høringsinstansenes merknader.
2.4.1.2 Departementets merknader
Departementet foreslår at reglene om sletting av informasjon i forskrift 7. februar 1994 nr. 118 § 12 med enkelte endringer lovfestes i tråd med finanskomiteens merknad i Innst.O.nr.23 (1992-1993). Reglene foreslås tatt inn i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 sjette ledd. I samsvar med Justisdepartementets merknad foreslås det videre at det tas inn en hjemmel til å gi supplerende regler i forskrift. En slik hjemmel vil også kunne ivareta ØKOKRIMs merknader. Det vises til de spesielle merknader og lovutkastet.
2.4.2 Komiteens merknader
Komiteen registrerer at Regjeringen foreslår at reglene om sletting av informasjon i forskrift 7. februar 1994 nr. 118 § 12 lovfestes i tråd med finanskomiteens merknad i Innst.O.nr.23 (1992-1993). Komiteen er positiv til lovfestingen om at opplysninger som ikke har sammenheng med en straffbar handling skal slettes snarest mulig etter at manglende sammenheng er konstatert. Komiteen mener dette er viktig i forhold til personvernhensyn. Komiteen vil peke på at dagens regelverk fastsetter at opplysningene som ØKOKRIM mottar fra en finansinstitusjon skal slettes senest 25 år etter at etterforskningen er avsluttet. Komiteen mener denne fristen er urimelig lang.
Komiteen viser til Datatilsynets høringsmerknad der det heter følgende:
|
« Videre skal det pekes på, at det i den grad det overhodet foretas sletting i politiets registre, er slettefristene svært lange. Dette betyr at mistanker om forsøk på straffbare handlinger koblet til en eller flere navngitte personer, vil bli lagret i politiets registre i mange år, uten at saken nødvendigvis har avstedkommet reaksjoner overfor de registrerte personer. Det er overhodet ikke sikkert de registrerte er kjent med registreringene. Dette er lite forenlig med sentrale personvernprinsipper som at den enkelte skal ha oversikt over registrering av opplysninger om seg selv, og at det skal være innsyn i de registrerte opplysninger. » |
Komiteen mener det er grunn til å ta dette alvorlig, og vil derfor følge opp med en lovendring for å imøtekomme svakhetene som blant annet Datatilsynet påpeker. Komiteen ser det som rimelig, ut fra sentrale personvernhensyn, at sletting av opplysninger oversendt ØKOKRIM underlegges i utgangspunktet samme regelverk som opplysninger i politiets arbeidsregistre for øvrig, men at muligheten til å gjøre unntak fra 5-årsfristen innsnevres i forhold til det generelle regelverket. Komiteen vil understreke at dette betyr at opplysninger ikke skal stå i ØKOKRIMs registre mer enn 5 år, forutsatt at det i dette tidsrom ikke er registrert nye opplysninger, etterforsknings- og eller rettergangsskritt mot den registrerte. Komiteen vil også peke på betydningen av at ØKOKRIM sletter opplysninger snarest mulig dersom etterforskningen viser at det ikke foreligger en straffbar handling, slik lovverket hjemler.
Komiteen vil lovfeste en regel som presiserer at personopplysninger alltid skal slettes når det er gått mer enn 5 år fra opplysningene ble registrert forutsatt at det i dette tidsrom ikke er registrert nye opplysninger, etterforsknings- eller rettergangsskritt mot den registrerte.
Komiteen foreslår på denne bakgrunn å endre § 2-17 sjette ledd. Komiteen viser til følgende brev fra finansministeren 9. april 1996:
|
« Jeg viser til mitt brev 20. mars 1996 hvor det ble gitt teknisk bistand til endring av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 sjette ledd fjerde punktum. Forslaget tok sikte på å knytte plikten til å slette opplysninger til straffbare handlinger som ikke er omfattet av undersøkelsesplikten etter § 2-17 tredje ledd. Avgrensningen i § 2-17 tredje ledd er knyttet til lovens strafferamme. Dette bør også fremgå av § 2-17 sjette ledd. Jeg foreslår derfor at § 2-17 sjette ledd fjerde punktum i tilfelle skal lyde (endring ift. ordlyden i brev 20. mars 1996 er understreket): |
|
« Dersom etterforskningen viser at det ikke foreligger en straffbar handling, eller viser at det foreligger en straffbar handling som etter loven ikke kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, skal opplysningene slettes snarest mulig. » |
Komiteen fremmer etter dette følgende forslag:
« Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 sjette ledd skal lyde:
ØKOKRIM skal på begjæring informere vedkommende som har vært mistenkt. Informasjonsplikten inntrer ett år etter at etterforskningen er avsluttet. Opplysninger som ØKOKRIM mottar fra en finansinstitusjon eller dens tjenestemenn etter bestemmelsene i fjerde ledd, skal slettes senest 5 år etter at opplysningene ble registrert med mindre det i dette tidsrommet er registrert nye opplysninger, etterforsknings- eller rettergangsskritt mot den registrerte. Dersom etterforskningen viser at det ikke foreligger en straffbar handling, eller viser at det foreligger en straffbar handling som etter loven ikke kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, skal opplysningene slettes snarest mulig. Kongen kan gi nærmere regler om sletting av opplysninger. »
2.5 Norges Banks taushetsplikt overfor ØKOKRIM
2.5.1 Sammendrag
2.5.1.1 Gjeldende rett
Tjenestemenn i Norges Bank har bl.a. taushetsplikt etter lov om Norges Bank og pengevesenet av 24. mai 1985 nr. 28 (sentralbankloven) § 12 og valutareguleringsloven av 14. juli 1950 nr. 10 § 7 fjerde ledd. Disse reglene kommer i tillegg til de generelle regler om taushetsplikt som følger av forvaltningsloven.
Taushetsplikten etter sentralbankloven omfatter det en tjenestemann får vite om bankens eller andres forretningsmessige forhold eller om noens personlige forhold i forbindelse med tjenesten eller arbeidet.
Med hjemmel i valutareguleringsloven § 7 første ledd mottar Norges Bank gjennom det såkalte BRAVO-systemet rapporteringer om alle pengeoverføringer og andre finansielle transaksjoner til eller fra utlandet som går gjennom norske valutabanker eller gjennom Norges Bank selv. I tillegg er alle som foretar slike overføringer utenfor valutabank pliktig til selv å rapportere transaksjonene til Norges Bank. Opplysningene er underlagt taushetsplikt, men Skattedirektoratet og Tolldirektoratet er i medhold av § 7 sjette ledd gitt adgang til opplysningene.
Departementet foreslo i høringsnotatet å utvide anvendelsesområdet for finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 til også å omfatte Norges Bank. Departementet foreslo i denne forbindelse at det i sentralbankloven § 12 tas inn en bestemmelse om at Norges Banks taushetsplikt ikke gjelder overfor ØKOKRIM.
I høringsnotatet foreslo departementet videre en endring i valutareguleringsloven § 7 slik at Norges Bank får adgang til å rapportere om mistenkelige transaksjoner til offentlige myndigheter som har ansvar for etterforskning av økonomisk kriminalitet når slik overgivelse enten følger av lov eller er nødvendig i etterforskningen av slik virksomhet. Bakgrunnen for forslaget var at Norges Banks rapporteringssystem, etter departementets vurdering, er det viktigste området hvor Norges Bank kan delta i bekjempelsen av hvitvasking som skjer ved hjelp av valutaoverføringer til og fra Norge.
Det er i proposisjonen redegjort for høringsinstansenes merknader.
2.5.1.2 Departementets merknader
Departementet har merket seg at Norges Bank mener at det ikke er nødvendig å endre sentralbankloven § 12, idet finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 syvende ledd fastsetter at oversendelse av opplysninger i god tro til ØKOKRIM ikke er brudd på taushetsplikt. Departementet viser til at sentralbankloven § 12 er utformet på en annen måte enn tilsvarende regler i forretningsbankloven, sparebankloven og finansieringsvirksomhetsloven. I nevnte lover fremgår det at taushetsplikten viker dersom dette følger av lov. I sentralbankloven § 12 er det kun fastsatt at taushetsplikten ikke gjelder overfor Kredittilsynet.
Departementet opprettholder etter dette forslaget om å endre sentralbankloven § 12 slik at det uttrykkelig fremgår at taushetsplikten ikke gjelder overfor ØKOKRIM.
Departementet er imidlertid enig med Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo i at den foreslåtte ordlyden i sentralbankloven § 12 blir for vid i forhold til formålet med bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at regelen i sentralbankloven § 12 formuleres slik at taushetsplikten ikke gjelder ved oversendelse av opplysninger til ØKOKRIM i henhold til finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. Departementet legger etter dette til grunn at det bør fremgå direkte av sentralbankloven § 12 at taushetsplikten på denne måte ikke gjelder overfor ØKOKRIM.
Departementet har merket seg at Norges Bank går imot at banken ilegges en særskilt opplysningsplikt etter valutareguleringsloven. Departementet bemerker at det i høringsutkastet ble foreslått at taushetsplikten etter valutareguleringsloven § 7 fjerde ledd skulle lempes, slik at Norges Bank fikk adgang til å rapportere og å gi opplysninger til ØKOKRIM. Et slikt forslag støttes også av Norges Bank. Det var således ikke hensikten å innføre noen selvstendig undersøkelses- og rapporteringsplikt etter valutareguleringsloven. Departementet er enig med Norges Bank i at de opplysninger banken mottar gjennom BRAVO- systemet utgjør slike mengder at det er praktisk umulig å etablere rutiner for å undersøke transaksjonene med sikte på å avdekke hvitvasking. Departementet er videre enig med Norges Bank i at opplysninger om valutatransaksjoner som er foretatt av andre banker eller utenom banker vil falle utenfor området for Norges Banks undersøkelsesplikt etter § 2-17. Undersøkelsesplikten vil her påhvile de enkelte banker som gjennomfører transaksjonene. Men valutatransaksjoner som foretas av Norges Bank selv, omfattes av undersøkelses- og rapporteringsplikten etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. Departementet kan ikke se grunner til å stille Norges Bank i noen særstilling på dette punkt. Dette synes også å være i samsvar med Norges Banks oppfatning.
Departementet opprettholder etter dette forslaget om å foreta en lempning i Norges Banks taushetsplikt etter valutareguleringsloven § 7 fjerde ledd slik at Norges Bank gis adgang til å gi opplysninger til ØKOKRIM. Departementet mener dette vil være et bidrag til bekjempelsen av hvitvasking av penger som skjer ved hjelp av valutaoverføringer til og fra Norge. Særlig vil ØKOKRIMs mulighet til å få opplysninger fra Norges Banks rapporteringssystem for valutatransaksjoner (BRAVO-systemet) være viktig i denne sammenheng. Dette vil bl.a. kunne hjelpe politiet i etterforskningen av saker der overførselen av større pengebeløp til og fra Norge er delt opp i flere mindre transaksjoner. Etter forslaget vil Norges Bank kunne gi opplysninger både av eget tiltak og på anmodning fra ØKOKRIM. Det foreslås presisert at opplysninger bare kan gis når dette enten følger av lov, her finansieringsvirksomhetsloven § 2-17, eller når opplysningene er nødvendig i etterforskningen av straffbare handlinger. Sistnevnte alternativ er en utvidelse i forhold til høringsutkastet ved at henvisningen til « økonomisk kriminalitet » erstattes med enhver « straffbar handling ». Begrepet økonomisk kriminalitet har ikke et entydig innhold. Videre vil det på etterforskningsstadiet ikke alltid være klarlagt hva slags kriminalitet det dreier seg om. ØKOKRIM bør ha anledning til å be om opplysninger også i disse tilfeller. Det vises også til forslaget om å utvide ØKOKRIMs etterforskningsadgang til å gjelde alle typer straffbare handlinger. Det er videre foretatt enkelte tekniske endringer i forhold til høringsutkastet. Det vises til forslaget til nytt annet punktum i valutareguleringsloven § 7 fjerde ledd.
2.5.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt representanten Stephen Bråthen, ser positivt på Regjeringens forslag om å oppheve Norges Banks taushetsplikt etter valutareguleringsloven § 7, fjerde ledd, og endringen i sentralbankloven § 12 slik at det uttrykkelig framgår at taushetsplikten ikke gjelder overfor ØKOKRIM. Flertallet viser til at liberaliseringen av grenseoverskridende valutatransaksjoner fører til at det er behov for et regelverk som gir muligheter til å gripe inn overfor transaksjoner som antas å ha tilknytning til hvitvasking av penger, eller andre straffbare handlinger.
Flertallet slutter seg på denne bakgrunn til Regjeringens forslag under valutareguleringsloven § 7 fjerde ledd nytt annet punktum vedrørende lemping av Norges Banks taushetsplikt overfor ØKOKRIM når det gjelder opplysninger innhentet med hjemmel i valutareguleringsloven.
Flertallet slutter seg videre til Regjeringens forslag under sentralbankloven § 12 annet ledd nytt annet punktum vedrørende opphevelse av Norges Banks taushetsplikt overfor ØKOKRIM for så vidt gjelder opplysninger som Norges Bank plikter å innrapportere til ØKOKRIM etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17.
Komiteens medlem, representanten Stephen Bråthen, kan ikke se at det fra Regjeringens side fremføres vektige argumenter som underbygger behovet for lempninger i Norges Banks taushetsplikt overfor ØKOKRIM.
Dette medlem viser for øvrig til notat av 29. februar 1996 til finanskomiteen fra stipendiat Jens Petter Berg ved Institutt for rettsinformatikk, Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo, som meget grundig tar for seg dette punkt i proposisjonen. Fra dette hitsettes:
|
« Etter hva jeg kan skjønne bygger Finansdepartementet sine lovforslag på en klar misforståelse av Norges Banks kompetanse til allerede etter gjeldende lovgivning å foreta innberetning til påtalemyndigheten/politiet ved mistanke om at en valutatransaksjon har sammenheng med utbyttet av en straffbar handling. I motsetning til forretnings- og sparebankene mv. som ikke er forvaltningsorganer i forvaltningslovens forstand (heller ikke om de skulle være 100 % eiet av staten), er nemlig Norges Bank i sin virksomhet generelt underlagt forvaltningsloven. Om man mot formodning skulle være i tvil om forvaltningslovens generelle anvendelse på virksomheten til Norges Bank, kan man uansett i sentralbankloven § 12, som har overskriften « Taushetsplikt », i klartekst lese at alle forvaltningslovens bestemmelser om unntak fra taushetsplikt får anvendelse for Norges Bank, se § 12 tredje ledd. |
|
Etter den nevnte lovbestemmelsen sammenholdt med forvaltningsloven § 13b første ledd nr. 6 har følgelig Norges Bank en generell rett (men ikke nødvendigvis plikt) til å foreta innberetninger til påtalemyndigheten om noen av dens ansatte i forbindelse med tjenesten har fått vite om (bl.a.) « noens personlig forhold », dersom det enten « finnes ønskelig av allmenne omsyn » eller dersom « forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med » Norges Banks oppgaver. Det må være udiskutabelt at en skjellig grunn til mistanke om straffbare valutatransaksjoner eller om hvitvaskings- kriminalitet i tilknytning til slike transaksjoner, for det første er opplysninger om noens personlige forhold, og for det andre er dekket av minst en av de nevnte innberetningskriteriene. |
|
Valutareguleringsloven § 7 fjerde ledd fastsetter etter sin gjeldende ordlyd en generell tjenestelig taushetsplikt både for Norges Banks egne ansatte mv. og for bankens rapporteringspliktige informanter (les: spare- og forretningsbankenes ansatte mv.). Imidlertid heter det her at taushetsplikten for den enkelte bare gjelder « så langt det motsatte ikkje fylgjer av gjeremålet hans etter lova ». Denne formuleringen har direkte adresse til den innberetningskompetanse for offentlige kontrollmyndigheter som generelt er hjemlet i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Også på dette punkt rydder forvaltningsloven § 13 f første punkt av veien det som måtte være av tvil om sammenhengen, gjennom formuleringen om at bl.a. det nevnte lovsted « gjelder ... som utfyllende regler når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. |
|
Det eneste tvilsspørsmål som melder seg her er om Finansdepartementet selv, gjennom sin egen valutareguleringsforskrift (av 27. juni 1990 nr. 595) § 18-1 (Taushetsplikt) har innsnevret Norges Banks kompetanse til å foreta innberetninger til påtalemyndigheten, herunder ØKOKRIM, ved mistanke om bl.a. hvitvaskingskriminalitet. Det adekvate mottrekket her er imidlertid at departementet selv endrer forskriften på dette punkt, slik at det blir samsvar mellom lovens kompetanseregler og forskrifter. » |
Dette medlem slutter seg til disse bemerkninger, og vil stemme imot de foreslåtte endringer i sentralbanklovens § 12 og valutareguleringslovens § 7, fjerde ledd.
Dette medlem ser det som naturlig at departementet foretar en fornyet vurdering av saken, hvor særlig forholdet til forvaltningslovens generelle taushetspliktsregler vektlegges.
2.6 Bestemmelser om taushetsplikt i andre lover
2.6.1 Sammendrag
Opplysningene som institusjonene plikter å oversende til ØKOKRIM vil i utgangspunktet være taushetsbelagte i henhold til de lover som regulerer de enkelte institusjoner og deres virksomhet. Departementet har vurdert reglene om taushetsplikt for de institusjoner som foreslås omfattet av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17.
Av eiendomsmeglingsloven av 11. juni 1989 nr. 53 § 5-1 og inkassoloven av 13. mai 1988 nr. 26 § 22 fremgår det at taushetsplikten gjelder overfor « uvedkommende ». Etter departementets vurdering vil taushetsplikten måtte vike for opplysningsplikt fastsatt i annen lov. Opplysninger kan etter dette oversendes ØKOKRIM uten å komme i strid med taushetsplikten. I verdipapirfondloven av 12. juni 1981 nr. 52 § 2-9, verdipapirhandelloven av 14. juni 1985 nr. 61 § 29 og Postbankloven av 5. juni 1992 nr. 51 § 6-7, er det uttrykkelig sagt at taushetsplikten ikke gjelder når noe annet er særskilt bestemt i lov.
Departementet finner det etter dette ikke nødvendig å foreslå endringer i disse bestemmelsene.
2.6.2 Komiteens merknader
Komiteen tar Regjeringens påpekning om at taushetsplikten ikke gjelder når noe annet er særskilt bestemt i lov, og at det derfor ikke er nødvendig å foreslå endringer i disse bestemmelsene, til etterretning.
2.7 Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av penger
2.7.1 Sammendrag
2.7.1.1 Bakgrunn
Ved behandlingen av forslaget om innføring av en ny § 2-17 i finansieringsvirksomhetsloven, uttalte Stortingets finanskomité i Innst.O.nr.23 (1992-1993) på s. 24 at den sluttet seg til Datatilsynets høringsuttalelse om at det burde opprettes et eget kontrollutvalg som skal påse at kriteriene for opplysningsplikt blir overholdt, og som i ettertid kan prøve om det var tilstrekkelig grunn til mistanke om kriminell adferd i forbindelse med rapportering av mistanke om hvitvasking.
Departementet fulgte dette opp i forskrift 7. februar 1994 om legitimasjonskontroll og tiltak mot hvitvasking av penger, hvor det i § 13 fremgår at det skal opprettes et kontrollutvalg som skal se til at bestemmelsene i forskriften § 12 blir fulgt. § 12 gir regler om saksbehandlingen i ØKOKRIM, herunder regler om sletting av opplysninger og interne retningslinjer for å hindre uvedkommendes innsyn i slike opplysninger.
Departementet oppnevnte et slikt utvalg, Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av penger, den 14. juni 1995 og fastsatte samtidig nærmere regler for kontrollutvalgets virksomhet og saksbehandling. Som leder for utvalget ble oppnevnt Hans Kristian Bjerke. Bjerke er lagdommer ved Borgarting lagmannsrett, og er også formann i Kontrollutvalget for telefonavlytting i narkotikasaker. Som utvalgsmedlemmer ble oppnevnt direktør Sverre Dyrhaug i Den norske Bankforening og organisasjonssekretær Kristin Rørstad i Finansforbundet. Som varamedlem ble oppnevnt advokat Liv Monica Bargem i advokatfirmaet Bugge, Arentz-Hansen og Rasmussen.
Ved høringsbrev 5. april 1995 foreslo departementet en lovfesting av enkelte regler om Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av penger. I høringsutkastet viste departementet til at straffeprosessloven av 1981 ble endret ved lov 13. mai 1994 nr. 11, slik at politiets og påtalemyndighetens opplysningsplikt overfor telefonkontrollutvalget ble lovhjemlet, jf. straffeprosessloven § 216 h. I Innst.O.nr.26 (1993-1994) uttalte Stortingets justiskomité bl.a. at det var positivt at reglene om opplysningsplikt overfor telefonkontrollutvalget ble innarbeidet i straffeprosessloven, fordi reglene er så sentrale at de bør fremgå direkte av loven.
Departementet foreslo i høringsnotatet at det lovfestes at ØKOKRIMs tjenestemenn har plikt til å forklare seg overfor kontrollutvalget når utvalget krever dette. Videre foreslo departementet at ØKOKRIM skal gi utvalget de opplysninger, dokumenter mv. som utvalget finner nødvendig av hensyn til sin kontrollfunksjon. I tillegg ble det foreslått presisert at forklaring kan gis uten hinder av ØKOKRIMs taushetsplikt og at kontrollutvalget skal føre kontroll med at oversendelse av opplysninger i henhold til finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 er i samsvar med lov og forskrift. Bakgrunnen for sistnevnte forslag var merknaden fra Stortingets finanskomité i Innst.O.nr.23 (1992-1993) side 24 sp. II:
|
« Komiteen viser til at Datatilsynet i sin høringsuttalelse til departementets høringsutkast bl.a. uttaler følgende: |
|
« Det bør etter Datatilsynets mening, overveies å opprette et eget kontrollutvalg som skal påse at kriteriene for opplysningsplikt blir overholdt. Et slikt kontrollutvalg bør i ettertid kunne prøve om det var tilstrekkelig grunn til mistanke om kriminell adferd i forbindelse med hvitvasking. I motsatt fall bør opplysningene slettes eller tilbakeføres institusjonen. » |
|
Komiteen mener det vil være riktig å opprette et slikt utvalg som Datatilsynet tar til orde for. Dette kan sikre at overskuddsinformasjon ikke blir misbrukt eller kommer på avveie. » |
Departementet foreslo videre at nærmere regler om utvalgets sammensetning og oppgaver kan fastsettes av departementet.
Det er i proposisjonen redegjort for høringsinstansenes merknader.
2.7.1.2 Departementets merknader
Departementet foreslår at de viktigste reglene om Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av penger tas inn i ny § 2-17 a i finansieringsvirksomhetsloven. Departementet viser til at det er opprettet et lignende kontrollutvalg i forbindelse med telefonkontroll i narkotikasaker, det såkalte telefonkontrollutvalget. Ved en lovendring i 1994 ble reglene om forklaringsplikt og opphevelse av taushetsplikt overfor utvalget tatt inn i straffeprosessloven. Stortingets justiskomité uttalte i den forbindelse ( ( Innst.O.nr.26 (1993-1994)) at den var enig i at disse reglene var så sentrale at de bør framgå direkte av loven.
Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at kontrollutvalget ikke bør føre tilsyn med institusjonene som er underlagt pliktene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. Det fremholdes at et slikt tilsyn hører inn under Kredittilsynet. Departementet viser til at det ikke var hensikten med forslaget i høringsnotatet å innføre en regel om at kontrollutvalget skal føre generelt tilsyn med disse institusjonenes gjennomføring og overholdelse av reglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. For institusjoner underlagt Kredittilsynet, vil et slikt generelt tilsyn høre inn under Kredittilsynet. Departementet mener imidlertid at kontrollutvalget, i forbindelse med kontrollen av ØKOKRIM, også bør ha anledning til å ta opp forhold som kan tyde på at den angjeldende institusjon har overtrådt reglene for rapportering til ØKOKRIM. I slike forhold bør kontrollutvalget ha en adgang til å varsle departementet og/eller Kredittilsynet. Departementet foreslår at en slik adgang tas inn i forskrift. Departementet foreslår etter dette at kontrollutvalgets kompetanse presiseres i forhold til høringsnotatet.
Det foreslås videre lovfestet at tjenestemenn i ØKOKRIM har forklaringsplikt overfor kontrollutvalget når utvalget krever dette. Det foreslås presisert at forklaring kan gis uten hinder av ØKOKRIMs taushetsplikt. Videre foreslås det at ØKOKRIM skal gi utvalget de opplysninger, dokumenter mv. som utvalget finner nødvendig av hensyn til sin kontrollfunksjon. Departementet har på bakgrunn av ovennevnte presisering, om at kontrollutvalget ikke skal føre tilsyn med institusjonene som er underlagt § 2-17, ikke funnet tilstrekkelig grunn til å lovfeste en forklaringsplikt for institusjonene og deres ansatte overfor kontrollutvalget.
Departementet finner det ikke nødvendig å foreslå at kontrollutvalget får en lovbestemt taushetsplikt slik som Datatilsynet har foreslått. Det vises til at medlemmene av kontrollutvalget allerede er pålagt taushetsplikt etter reglene for kontrollutvalgets virksomhet som er fastsatt av Finansdepartementet 14. juni 1995.
I samsvar med Justisdepartementets høringsuttalelse foreslår departementet at utvalgets sammensetning tas inn i loven. Departementet foreslår at nærmere regler om utvalgets oppgaver og saksbehandling mv. kan gis av departementet i forskrift.
2.7.2 Komiteens merknader
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om å lovfeste de viktigste reglene for Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av penger. Komiteen mener Datatilsynets forslag om at kontrollutvalgets medlemmer bør pålegges lovbestemt taushetsplikt om det de får kjennskap til i sitt arbeid bør etterkommes.
Komiteen ber på denne bakgrunn Regjeringen om å fremme forslag om en slik lovfesting som Datatilsynet ber om. Komiteen slutter seg for øvrig til Regjeringens forslag under § 2-17.