9.1 INNTEKTSBESKATNINGEN, AVGIFTER PÅ KRAFTLINJER OG STEDBUNDEN BESKATNING
Sammendrag
Departementet foreslår at nettvirksomheten beskattes på grunnlag av regnskap på samme måte som konkurranseutsatt virksomhet innenfor kraftforsyningen og annen næringsvirksomhet. Dette er i tråd med Rødseth-utvalgets forslag.
Et flertall i Rødseth-utvalget foreslår at inntekt av nett kun skal beskattes i foretakets kontorkommune, og ikke i de kommunene som nettet går igjennom. Nettkommunene skal isteden få en linjeavgift som fastsettes pr. kilometer linje og som bl.a. er differensiert etter linjens kapasitet.
Flere av høringsinstansene går mot en avgift på kraftlinjer og hevder bl.a. at miljøhensyn blir best ivaretatt gjennom dagens konsesjonsbehandling. Blant andre NVE og Statkraft SF påpeker at miljøulemper med linjer varierer betydelig og at en generell avgift derfor er lite egnet til å reflektere slike ulemper.
Departementet slutter seg til denne vurderingen. Det vil være vanskelig å finne et godt system for å fastsette avgiften dersom miljøproblemene ved linjer varierer betydelig. Også transformatorer m.v. innebærer en miljømessig ulempe og burde i så fall også omfattes av en eventuell miljøavgift. Også andre næringsinvesteringer kan medføre sjenanse i naturen, uten at de nødvendigvis vil omfattes av en særskilt avgift. Departementet legger til grunn at konsesjonsbehandlingen ivaretar miljøhensynene på en tilfredsstillende måte.
Etter departementets oppfatning vil et system med inntektsskatt til kontorkommunene og linjeavgift til nettkommunene bli mer komplisert enn om inntektsskatten fordeles mellom kontor- og linjekommuner etter tilsvarende regler som gjelder i dag. Fordelingen av inntektsskatt av nettvirksomhet er i dag basert på formuesverdiene, både ved prosentligning og regnskapsligning. En slik regel vil derfor bygge på allerede kjente størrelser, mens en ny avgift vil kreve både nytt regelverk og en særlig administrasjon.
Etter departementets syn er det ikke tilstrekkelig grunnlag for å avvike fra prinsippene om stedbunden beskatning ved å innføre en særskilt avgift på linjer. Departementet foreslår således at inntekt ved overføring og distribusjon av kraft beskattes etter skattelovens alminnelige regler, og at inntekten fordeles til beskatning mellom de kommunene som er berørt av virksomheten etter reglene for stedbunden beskatning i skatteloven § 18, jf. § 19 d. Det innebærer at nettoinntekten av nettvirksomheten fordeles til beskatning i forhold til formuesverdiene i hver kommune. Departementet antar at en slik fordelingsregel allerede følger av gjeldende rett. Etter skatteloven § 19 d skal « inntekt ved produksjon eller omsetning av elektrisk kraft » fordeles på denne måten. Etter at energiloven innførte krav om separate regnskaper for produksjon/omsetning og overføring/distribusjon av kraft, antar departementet at denne bestemmelsen må tolkes analogisk for inntekt av overføring og distribusjon. En anser det likevel som hensiktsmessig at denne regelen kommer direkte til uttrykk i skatteloven.
Det vises til utkast til skatteloven § 19 d.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til at energiloven bygger på et skille mellom produksjon/omsetning og overføring/distribusjon av elektrisk kraft. Produksjon og omsetning av kraft er basert på konkurranse, mens overføring og distribusjon er monopolvirksomhet som følge av at overføringsnettet kan betraktes som et naturlig monopol. Kontrollen med disse monopolene foretas av NVE ved at kunder klager på overføringstariffene, eller ved at NVE på eget initiativ foretar beregninger.
Dersom konkurranseutsatt virksomhet skal regnskapslignes mens nettvirksomheten er skattefri eller prosentlignet, vil det oppstå motiver til å føre inntekter til nettvirksomheten og til å føre utgifter til den delen som regnskapslignes. Flertallet er derfor enig med departementet i at også nettvirksomheten bør regnskapslignes slik at ulike aktiviteter innenfor et kraftforetak undergis samme skattemessige behandling.
Flertallet er enig med departementet i at en egen avgift på linjenettet slik Rødseth-utvalget foreslår har en rekke svakheter. Et slikt system vil bli svært komplisert, og vil ikke være treffsikkert i forhold til å motvirke negative miljøkonsekvenser av linjenettet. Flertallet slutter seg derfor til departementets forslag om at inntekt ved overføring og distribusjon av kraft beskattes etter skattelovens alminnelige bestemmelser og at inntekten fordeles til beskatning mellom de kommuner som er berørt av virksomheten etter reglene for stedbunden beskatning, jf. skatteloven § 18, jf. § 19 d. Flertallet viser for øvrig til merknader under avsnitt 4.6 hvor en samlet komité slutter seg til Regjeringens forslag til skatteloven § 19 bokstav d.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til pkt. 16 i fellesmerknad under kap. 2.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til at Regjeringen foreslår å innføre ordinær overskuddsbeskatning av nettvirksomhet. Regjeringen vektlegger at skattereglene skal motvirke skattemotiverte overføringer til nettvirksomhet når den konkurranseutsatte produksjonen blir overskuddsliknet. Disse medlemmer viser til at nettvirksomhet er et naturlig monopol hvor formålet er å holde transportkostnaden for elektrisk kraft til alminnelig forsyning og næringsvirksomhet lav. Dette illustreres bl.a. av kravet til regnskapsmessig skille mellom produksjon og nettvirksomhet. Elektrisitetsnett av lokal karakter gir fordeler for berørte områder som er med på å kompensere for ulempene ved fremføring av nett.
Disse medlemmer vil derfor gå inn for at det innføres ordinær overskuddsbeskatning og formuesskatt av sentralnettet, mens distribusjonsnett og regionalnett i egen kommune unntas beskatning. Når nettkostnaden i strømprisene kan holdes så lav som mulig og ikke beskattes vil dette bidra til å sikre nettet som offentlig infrastruktur til lik pris for alminnelig forsyning uavhengig av lokalisering innenfor distribusjonsselskapets geografiske område. Disse medlemmer viser til at sentralnettet kan beskattes både med overskuddsskatt og eiendomsskatt da ulempene med fremføring av høgspentlinjer er betydelig for lokalsamfunnet mens det er storsamfunnet som høster fordelene. Ulempene omfatter både båndleggelse av areal og miljøskade som konsekvens av elektriske spenningsfelt.
Disse medlemmer viser til at Rødseth-utvalget foreslo å innføre en årsavgift for kraftlinjer over et visst spenningsnivå. Departementet går imot dette bl.a. fordi det hevdes at miljøhensyn blir best ivaretatt gjennom dagens konsesjonsbehandling. Disse medlemmer viser til at elektrisitetsloven av 1969, som er opphevet, ga hjemmel til konsesjonsmyndighetene for å fastsette konsesjonsavgifter til kommunene for linjer. Behovet for linjeskatt forsterkes i dag pga. omfattende planer om bygging av store sentralnett, herunder for overføring til utlandet. Disse medlemmer mener at ledningsnett både er naturinngrep og rådighetsbegrensning for kommunene og at ledningsnett med høyt spenningsnivå har flere negative miljøkonsekvenser, herunder forurensning gjennom elektriske spenningsfelt. Transformatorstasjoner, herunder likeretteranlegg, må i denne sammenheng behandles på samme måte som ledningsnett. En avgift/skatt på ledningsnett vil medføre rasjonell arealdisponering ved at bare det nødvendige areal vil bli båndlagt og at linjer som ikke lenger er i bruk, vil bli fjernet. Denne skatten på ledningsnett bør innføres på sentralnett og regionalnett i fremmed kommune til fordel for de kommuner som berøres. Det vil være rimelig at inntektene fra skatt på ledningsnett legges på et nivå som medfører samme proveny som dagens formuesskatt (ifølge proposisjonen ca 80 mill. kroner), som på bakgrunn av komitéflertallets innstilling faller bort.
Disse medlemmer viser til at det er flere måter å fastsette en skatt på linjenett. En god modell som har klare paralleller til naturressursskatten vil være å fastsette et beløp pr. kilovolt (spenning, overføringskapasitet) multiplisert med linjelengde. Et annet alternativ er å beregne en skatt/avgift basert på båndlagt areal.
Disse medlemmer går inn for innføring av linjeskatt fra og med 1. januar 1997 på et nivå som vil kompensere for bortfallet av formuesskatten på linjenett til berørte kommuner. Disse medlemmer mener at den økende erkjennelse av miljøproblemene tilsier en økning av linjeskattesatsen på sikt.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Det innføres fra 1. januar 1997 en linjeskatt på elektriske kraftledninger i hele sentralnettet samt regionalnett i fremmed kommune innenfor et proveny på 80 mill. kroner til fordeling blant de berørte kommuner. »
Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen vil understreke at stortingsflertallet har avvist forslag fra Høyre i Dok.nr.8:64 (1994-1995) om å innføre et selskapsmessig skille mellom monopol og konkurranseutsatte aktiviteter i kraftsektoren. Dette innebærer at det er fare for at utgifter fra nettvirksomhet lastes over på den konkurranseutsatte delen og at inntekter føres andre veier hvis den ene delen av selskapene ikke er skattepliktige.
9.2 NÆRMERE OM SKATTEPLIKTIG INNTEKT
Sammendrag
Departementet har vurdert om tariffreguleringen bør lede til at skattepliktig alminnelig inntekt ved overføring og distribusjon av kraft settes lik det regnskapsmessige overskuddet. Dette vil eventuelt innebære at regnskapsmessig overskudd legges direkte til grunn for beskatningen og at regnskapsmessig periodisering av inntekter og utgifter går foran skattelovens alminnelige regler. Etter departementets oppfatning vil det imidlertid være prinsipielt uheldig å bygge skattleggingen av en gruppe skattytere på regler som primært har et annet formål enn beskatning, og som kan bli endret uten at det tas skattepolitiske hensyn. Også hensynet til likebehandling av ulike typer næringsvirksomhet taler mot å avvike fra skattelovens alminnelige regler. Departementet mener derfor at alminnelig inntekt av nettvirksomheten bør fastsettes etter skatteloven.
De obligatoriske avskrivningsreglene for å fastsette maksimal tillatt tariff er langt mer detaljerte enn avskrivningsreglene i skatteloven. En eventuell tilnærming mellom skattemessige og regnskapsmessige avskrivningsregler for driftsmidler kunne oppnås ved å velge samme detaljeringsgrad for nettvirksomhet også i skatteloven. Departementet finner det imidlertid lite hensiktsmessig å ha to sett avskrivningsregler i skatteloven for identiske driftsmidler. Skattemessig likebehandling tilsier for øvrig at avskrivningsreglene for samme type driftsmidler ikke varierer avhengig av næring. Departementet foreslår derfor at driftsmidler som ikke er særskilte for nettvirksomheten saldoavskrives etter de reglene og satsene som allerede følger av skatteloven § 44 A.
Med særskilte driftsmidler for nettvirksomheten sikter departementet til linjer, kabler, transformatorer og koblingsanlegg. For særskilte driftsmidler i kraftproduksjonen foreslår departementet lineære avskrivninger, jf. avsnitt 6.6 i proposisjonen.
Departementet foreslår at særlige driftsmidler i nettvirksomheten saldoavskrives. Departementet har lagt vesentlig vekt på at saldoavskrivninger vil være administrativt enklere i denne virksomheten. Departementet antar at mange driftsmidler som inngår i anlegg for overføring og distribusjon av kraft, allerede må anses som « anlegg » i henhold til skatteloven § 44 A-2 bokstav g, slik at disse skal saldoavskrives med en sats på 5 %, jf. § 44 A-5 bokstav g. Det foreslås likevel lovfestet at linjer, kabler, transformatorer og koblingsanlegg i nettvirksomheten avskrives med en saldosats på 5 %. Det foreslås tilsvarende avskrivninger for slike driftsmidler i kraftproduksjon. En saldoavskrivningssats på 5 % for driftsmidlene vil være om lag i tråd med de lineære avskrivningstidene som NVE legger til grunn i monopolkontrollen.
Det vises til utkast til skatteloven § 44 A-2 bokstav g.
Ved overgang til regnskapsligning for nettvirksomhet som tidligere har vært skattefri eller prosentlignet, må det fastsettes skattemessig inngangsverdi (åpningsbalanse) for anleggsmidlene, som skal være avskrivningsgrunnlag ved beregning av skattepliktig inntekt.
I tilknytning til at det ble etablert kontroll med tariffene, ble det gitt retningslinjer for å fastsette regnskapsmessig åpningsbalanse for driftsmidler i nettvirksomheten. Utgangspunktet for åpningsbalansene i nettvirksomheten var den historiske anskaffelsesverdien redusert med eventuelt investeringstilskudd. Disse verdiene ble redusert med hypotetiske avskrivninger etter NVEs retningslinjer. For kraftforetak som ikke har oversikt over historiske anskaffelseskostnader, gir retningslinjene anvisning på at det kan benyttes skjønn for å fastsette disse kostnadene. Disse foretakene kan da søke NVE om å få benytte skjønnsmessig anslåtte verdier.
I tråd med det som ellers er vanlig i skattelovgivningen, foreslår departementet at historisk kost skal legges til grunn som hovedprinsipp for det skattemessige avskrivningsgrunnlaget. Som grunnlag for tarifferingen i nettet er det fastsatt regnskapsverdier etter et enhetlig opplegg der en har siktet mot å anslå historisk kost. Departementet foreslår at disse regnskapsmessige verdiene pr. 1. januar 1996 legges til grunn som skattemessige åpningsbalanser for de eksisterende driftsmidlene. Departementet ser ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå ytterligere en særskilt verdifastsettelse av nettet. I de tilfellene det er avvik mellom de regnskapsmessige verdiene og grunnlaget for tarifferingen, er det tarifferingsgrunnlaget som skal inngå som skattemessig balanse, og danne grunnlaget for de skattemessige avskrivningene.
Av likebehandlingshensyn foreslår departementet at også private skattytere som eier nett m.v., gis anledning til å få fastsatt nye skattemessige inngangsverdier på grunnlag av regnskapsmessige verdier fra og med inntektsåret 1996.
Dersom de regnskapsmessige verdiene for et foretak må justeres etter pålegg fra NVE, må det samme skje for de skattemessige verdiene og med samme virkningstidspunkt.
Ved nyinvesteringer skal historisk anskaffelseskost legges til grunn for de skattemessige avskrivningene i nettvirksomheten, på samme måten som i annen næringsvirksomhet.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, er enig med departementet i at alminnelig inntekt av nettvirksomheten bør fastsettes etter skatteloven. Flertallet er videre enig i at driftsmidler som ikke er særskilte for nettvirksomheten saldoavskrives etter de reglene og satsene som allerede følger av skatteloven § 44 a, og at særskilte driftsmidler, dvs. linjer, kabler, transformatorer og koblingsanlegg, også saldoavskrives med en sats på 5 % Flertallet slutter seg til departementets forslag til skatteloven § 44 A-2 bokstav g.
Flertallet er enig med departementet i at historisk kost legges til grunn ved beregning av skattemessig avskrivningsgrunnlag i nettvirksomheten. I motsetning til for produksjonsanlegg er det for nettvirksomheten ikke problemer knyttet til å ta hensyn til grunnrenteskatten. Videre er det fastsatt regnskapsverdier etter et enhetlig opplegg der en har siktet mot å anslå historisk kost. Det er dermed ingen tilstrekkelig grunn til å foreslå ytterligere særskilt verdifastsettelse av nettet. Flertallet er enig i at regnskapsmessige verdier pr. 1. januar 1996 legges til grunn som skattemessig åpningsbalanse.
Flertallet er enig i at likebehandlingshensyn tilsier at også private skattytere som eier nett gis anledning til å få fastsatt nye skattemessige inngangsverdier på grunnlag av regnskapsmessige verdier fra og med inntektsåret 1996.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til sine generelle merknader under kap. 2. Disse medlemmer går bare inn for innføring av overskuddsskatt på sentralnett og regionalnett i fremmed kommune. Disse medlemmer gir sin tilslutning til at saldometoden benyttes for driftsmidler med en sats på 5 % for særskilte driftsmidler, f.eks. linjer, kabler, transformatorer m.v. Dessuten er disse medlemmer enig med departementet i at historisk kost-prinsippet legges til grunn.
9.3 FORMUESSKATT
Sammendrag
Rødseth-utvalget foreslår at en opphever formuesskatten for overførings- og distribusjonsanlegg.
Departementet slutter seg til Rødseth-utvalgets forslag og foreslår at overførings- og distribusjonsanlegg som eies av stat, kommuner og fylkeskommuner ikke skal underlegges formuesbeskatning. Departementet foreslår også at formuesskatteplikten for offentlig eid kraftproduksjon oppheves, jf. drøftingen foran. Dette er begrunnet ut fra hensynet til større skattemessig likebehandling av ulike typer investeringer som offentlige eiere foretar. Dette sikrer også større skattemessig likebehandling mellom offentlige og private mht. å eie og investere i kraftverk. Tilsvarende hensyn til likebehandling gjelder også for overførings- og distribusjonsanlegg med offentlige eiere. Det vises til at privat eide aksjeselskap som eier nett, er fritatt for formuesskatt, jf. selskapsskatteloven § 1-2. Etter departementets oppfatning taler dette for at en opphever formuesskatteplikten også for nett som eies av offentlige kraftforetak. For aksjeselskaper og likestilte selskaper med offentlige eiere vil slikt fritak være en direkte følge av at en opphever unntaksregelen for prosentlignet elektrisitetsverk i selskapsskatteloven § 1-1 nr. 2, jf. § 1-2. For overførings- og distribusjonsanlegg som eies direkte av kommuner og fylkeskommuner (forvaltningsbedrifter), må det presiseres i skatteloven § 26 c at disse ikke skal være formuesskattepliktig for denne typen formue.
Det vises til utkast til skatteloven § 26 c.
Selv om departementet foreslår å oppheve formuesskatten, vil det være behov for en formuesansettelse for å fordele skattepliktig inntekt mellom kommuner og i forbindelse med formuesskatt på personlig eide foretak og ikke-børsnoterte aksjer. Etter skatteloven § 36 første ledd, jf. § 37 bokstav a første ledd skal formue i elektrisitetsverk, herunder anlegg for overføring og distribusjon av kraft, verdsettes til virkelig verdi eller « antatt salgsverdi ». Tidligere ble overførings- og distribusjonsanlegg taksert til teknisk verdi med fradrag for slit og elde. Fra inntektsåret 1992 har departementet lagt til grunn at de regnskapsmessige verdiene gir best uttrykk for salgsverdien for disse driftsmidlene. Ved overgang til regnskapsligning for tidligere prosentlignede og skattefrie kraftforetak, foreslår departementet at de regnskapsmessige verdiene for eiendeler i nettvirksomheten legges til grunn som skattemessige inngangsverdier for disse driftsmidlene. For å fjerne tvil om tolkningen av verdsettelsesprinsippet for nett m.v., foreslår departementet at det lovfestes at formue i anlegg for overføring og distribusjon av kraft skal verdsettes til skattemessig bokførte verdier.
Det vises til utkast til skatteloven § 37 bokstav a nytt fjerde ledd.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til at både Rødseth-utvalget og departementet foreslår å oppheve formuesskatten på overførings- og distribusjonsanlegg. Dette vil sikre likebehandling med private netteiere som i dag er fritatt for formuesskatt. Flertallet viser til merknader vedrørende skatteloven § 26 c under avsnitt 3.1.1 foran.
Flertallet viser videre til at departementet foreslår at det lovfestes at formue i anlegg for overføring og distribusjon av kraft skal verdsettes til skattemessig bokførte verdier. Flertallet slutter seg til dette, jf. forslag til skatteloven § 37 bokstav a nytt fjerde ledd. Flertallet viser til forslag til skatteloven § 37 a nytt tredje og fjerde ledd under avsnitt 8.1. foran. Flertallet foreslår på denne bakgrunn at Regjeringens forslag til § 37 nytt fjerde ledd blir nytt femte ledd.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse vil opprettholde formuesskatten på overførings- og distribusjonsanlegg. Disse medlemmer går derfor mot å oppheve unntaksregelen i selskapsskatteloven § 1-1, nr. 2, jf. § 1-2, og dessuten mot § 26 c.
9.4 EIENDOMSSKATT
Sammendrag
Departementet foreslår ingen endringer i adgangen til å utskrive eiendomsskatt for overførings- og distribusjonsanlegg som følger av eigedomsskattelova § 4.
For kraftverk foreslår departementet imidlertid endringer i og presisering av retningslinjene for takseringen. Det vises til kap. 11 i proposisjonen. Lovteknisk gjennomføres dette endringsforslaget ved ikrafttredelse av eigedomsskattelova § 8 og ved at det gis nærmere forskrifter for verdsettelse av formue i kraftverk i tilknytning til skatteloven § 37a. Etter eigedomsskattelova § 8 skal eiendomsskattegrunnlaget settes til ligningsverdien (formuesverdien) i hver kommune. Departementet foreslår at de nye verdsettelsesprinsippene for kraftverk inntas i skatteloven, selv om det foreslås å oppheve formuesskatt for kraftverk og de nye formuesverdiene derfor hovedsakelig skal tjene som grunnlag for eiendomsskatt. Grunnen er at eiegdomsskattelova etter sitt system ikke skal inneholde verdsettelsesregler, men bygge på ligningsverdiene som følger av skatteloven. Etter departementets oppfatning er det ikke hensiktsmessig med særordninger for kraftverk i denne forbindelse. Eiendomsskattetaksten skal uttrykke markedsverdien av skatteobjektet. Fordi nettvirksomheten skal drives til kostnadsdekning etter NVEs retningslinjer, vil alle investeringer i nett være marginale i den forstand at de bare gir normalavkastning. Det vil si at historisk kost tilsvarer salgsverdien for en ny linje. Salgsverdien vil så gradvis reduseres etter hvert som linjene blir eldre.
Departementet mener videre at eigedomsskattelova § 8 bør iverksettes også for overførings- og distribusjonsanlegg. Dette innebærer at grunnlaget for eiendomsskatt for linjer m.v. blir formuesverdien etter skatteloven, dvs. den skattemessige balansen som er satt opp for overskuddsskatten.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til pkt. 12 i fellesmerknad under kap. 2.
Flertallet slutter seg til departementets forslag om at eiendomsskatteloven § 8 også aktiveres for overførings- og distribusjonsanlegg.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til tidligere merknader vedrørende verdsettingsregler for eiendomsskatt og går mot at § 8 i eiendomsskatteloven skal anvendes på overførings- og distribusjonsanlegg av kraft.
Komiteens medlem representanten Stephen Bråthen viser til merknad under kap. 8.4 foran, hvor det framgår at dette medlem mener ikrafttredelse av eiendomsskattelovens § 8 bør utstå inntil Stortinget har behandlet bl.a. Zimmer-utvalgets innstilling.