1.1 Innledning

1.1.1 Sammendrag

       Et hovedmål med internasjonale avtaler som EØS-avtalen, OECD-kodene og GATS ( « General Agreement on Trade in Services », som er en del av det nye WTO-avtaleverket) er å utvikle et åpnere handelssystem mellom landene som et virkemiddel for å bedre den økonomiske velferden på lengre sikt. Som avtalepart og deltager i dette samarbeidet ønsker også Norge et mer åpent internasjonalt handelssystem basert på felles regler. Etter Regjeringens syn bør de nasjonale reglene som særlig berører spørsmål om utlendingers markedsadgang, nasjonal behandling og konkurranseforhold, gjenspeile dette målet.

       Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til å gi mulighet for filialetablering i Norge for finansielle tjenesteytere med hovedsete i EØS-land. De fleste øvrige EØS-land tillater filialer av utenlandske finansielle tjenesteytere uansett hjemland. Også OECD-land som ikke er EØS-land, tillater filialetablering på såkalt « erga omnes »-basis, dvs. i forhold til alle. I forbindelse med eksaminasjonen i OECD i 1994 av norske regler om etablering og direkte investeringer, ble det fra norsk side gitt uttrykk for at norske myndigheter vil foreslå at det åpnes adgang til filialetablering også for finansielle tjenesteytere som hører hjemme utenfor EØS.

       GATS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1995. I forhold til denne avtalen har Norge tatt reservasjon for filialetablering for andre finansielle tjenesteytere enn utenlandske forsikringsselskaper. Utenlandske forsikringsselskaper kan etablere filial etter reglene i kap. 12 i forsikringsvirksomhetsloven fra 1988. Innenfor rammen av GATS ble forhandlingene om markedsadgang og nasjonal behandling videreført i seks måneder etter avtalens ikrafttredelse. Resultatet av forhandlingene er at en rekke avtaleparter har påtatt seg utvidede forpliktelser om markedsadgang og nasjonal behandling for finansielle tjenesteytere som hører hjemme i et medlemsland i WTO, i forhold til resultatet av Uruguay-runden i desember 1993. Forpliktelsene er påtatt for en interimsperiode fra 1. august 1996 til 31. oktober 1997.

       Under forhandlingene ble Norge bedt om å lempe på sin bindingsliste (jf. nærmere omtale i St.prp. nr. 45 (1995-1996) (samtykkeproposisjonen)) med sikte på at den skulle fremstå mer på linje med det andre OECD-land forpliktet seg til. Fra norsk side ble det derfor gitt tilsagn om at Regjeringen var innstilt på å foreslå å åpne for etablering av filial av finansielle tjenesteytere som hører hjemme utenfor EØS.

       Dagens norske regler om filialetablering er mer restriktive enn de som finnes i de fleste andre EØS- og OECD-land. Med unntak som nevnt for forsikringsselskaper, må utenlandske finansielle tjenesteytere som hører hjemme utenfor EØS, drive virksomhet i Norge gjennom datterselskap.

       Regler om filialetablering for verdipapirforetak (fondsmeglerforetak) med hovedsete i land utenfor EØS, er foreslått i Ot.prp. nr. 15 (1995-1996) . Proposisjonen er en oppfølging av Verdipapirhandellovutvalgets innstilling I, NOU 1995:1 , der det er foreslått at det skal gis adgang til filialetablering og for så vidt også grenseoverskridende virksomhet for investeringsforetak (fondsmeglerforetak) med hovedsete i land utenfor EØS.

       Gjennomføring av forslagene vil bl.a. føre til at reglene om adgang til det finansielle tjenestemarkedet her i landet blir mer i samsvar med de reglene som gjelder i land som Norge samarbeider med. Det er i tråd med norske interesser å utvikle et forpliktende internasjonalt økonomisk samarbeid. Samtidig vil dette kunne bidra til å øke konkurransen på det norske markedet for finansielle tjenester.

       Et høringsnotat med forslag til lovendringer ble sendt ut 24. mars 1995. Det er i proposisjonen redegjort nærmere for høringen.

1.1.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erik Dalheim, Kjell Engebretsen, Gerd Høsteng, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen og Karl Eirik Schjøtt-Pedersen, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss og Erna Solberg, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A. Meland, fra Venstre, Lars Sponheim og representanten Stephen Bråthen, viser til merknader under de enkelte avsnitt nedenfor.

       Komiteens medlem fra Rød Valgallianse har følgende merknad til saksområdet som er behandlet i denne proposisjonen: Rød Valgallianse var og er motstander av at Norge er med i EØS. Rød Valgallianse jobber for å få sagt opp avtalen, og er mot ytterligere tilpasning til EU gjennom EØS-avtalen. På liknende vis er det med WTO-avtalen, som Rød Valgallianse stemte mot ved stortingsbehandlingen 30. november 1994. Dette medlem mener at forslagene til lovendringer bare er ytterligere tilpasninger til et økonomisk system som Rød Valgallianse er uenig i. Det har derfor ikke vært i Rød Valgallianses interesse å legge ned mye arbeid i denne saken.

       Dette medlem har lest innledningen (1.1.1 Sammendrag) med stor fornøyelse: « Et hovedmål med internasjonale avtaler som EØS-avtalen, OECD-kodene og GATS ... er å utvikle et åpnere handelssystem mellom landene som et virkemiddel for å bedre den økonomiske velferden på lengre sikt ». Dette medlem vil bare bemerke at dette virkemiddelet neppe vil vise seg effektivt.

1.2 Utenlandske finansielle tjenesteyteres filialetablering i Norge

       Det er i proposisjonen redegjort for gjeldende rett vedrørende utenlandske finansielle tjenesteyteres filialetablering i Norge.

1.2.1 Departementets vurderinger

1.2.1.1 Sammendrag

Generelt om filialetablering

       Departementet foreslår at banker, andre kreditt- og finansinstitusjoner og forvaltningsselskaper for verdipapirfond med hovedsete i land utenfor EØS, etter særskilt tillatelse fra norske myndigheter, gis adgang til å etablere filial her i riket. Forslaget følger opp signaler som er gitt i tilknytning til forhandlingene om finansielle tjenester i GATS og tilrådning fra OECDs Råd.

       Gjennomføringen av lovforslaget vil føre til valgfrihet for utenlandske finansinstitusjoner med hensyn til å organisere virksomheten i Norge. Utenlandske banker vil f.eks. gjennom denne etableringsformen kunne få lavere etablerings- og kapitalkostnader slik at det kan bli mer attraktivt å drive virksomhet i det norske markedet. Etableringsadgangen etter lovforslaget vil således i noen grad kunne bidra til å øke konkurransen i det norske finansmarkedet.

Nærmere om forslaget

       Reglene om en EØS-konsesjon ( « gjensidig godkjenning ») og hjemlandstilsyn vil ikke gjelde for finansielle tjenesteytere fra land utenfor EØS. Disse finansielle tjenesteyteres virksomhet i Norge gjennom filial underlegges norske myndigheters tilsyn. Etter forslaget er det bl.a. derfor et krav om at den finansielle tjenesteyter har tillatelse i hjemlandet til å drive tilsvarende virksomhet som den virksomhet som er påtenkt i Norge, og at tjenesteyteren er underlagt betryggende tilsyn der. Forsikringsselskaper med hovedsete i et annet land (også utenfor EØS) vil som nevnt allerede i dag kunne få tillatelse til å etablere filial her i riket, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 2-4 første ledd og kap. 12. Lovforslaget om å tillate filialetablering for banker, andre kreditt- og finansinstitusjoner og forvaltningsselskaper for verdipapirfond med hovedsete i land utenfor EØS, er utformet etter mønster av de regler som i dag gjelder for filialer av utenlandske forsikringsselskaper, men med to viktige unntak. Det foreslås for det første at tillatelse skal nektes dersom tilsynsordningene i institusjonens hjemland ikke er betryggende sett i forhold til de krav som stilles her i riket. Videre foreslås det lovfestet at det må være etablert et tilfredsstillende samarbeid mellom norske tilsynsmyndigheter og tilsynsmyndighetene i vedkommende institusjons hjemland før institusjonen kan starte virksomhet i Norge gjennom filial. Disse krav foreslås også innført for forsikringsselskaper med hovedsete i land utenfor EØS, slik at reglene blir samordnet.

       Kredittilsynet har i sin høringsuttalelse pekt på at tilsynsordningene i OECD-landene som hovedregel kan anses å være betryggende. Dette vil imidlertid kunne endre seg etter hvert som flere land slutter seg til OECD. Når det gjelder land utenom OECD-området, vil det i utgangspunktet måtte være opp til den enkelte søker å gi opplysninger om organiseringen av tilsynet i hjemlandet. Opplysningene vil - som andre gitte opplysninger - måtte vurderes i tilknytning til behandlingen av konsesjonssøknaden. Kredittilsynet fremhever at det er viktig at det etableres tilfredsstillende samarbeidsavtaler mellom hjemlandsmyndighetene og norske tilsynsmyndigheter og foreslår at dette vilkår inntas i lovteksten. Departementet er enig i dette.

       Etter forsikringsvirksomhetsloven er det i dag adgang til å stille resiprositetskrav (gjensidighetskrav) i forhold til filialer og datterselskaper av utenlandske forsikringsselskaper, jf. § 12-1 annet ledd. Med resiprositetskrav menes krav om at hjemlandet til det utenlandske selskapet tillater etablering av norske selskaper. Tilsvarende gjelder i forhold til datterselskaper av utenlandske forretningsbanker, jf. forretningsbankloven § 8 tredje ledd. Dette innebærer at konsesjon kan nektes dersom norske forsikringsselskaper og forretningsbanker ikke gis adgang til å drive tilsvarende virksomhet i konsesjonssøkerens hjemland. Departementet anser at det innenfor EØS ikke er adgang til å anvende resiprositetskrav. Det vises i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 85 (1991-1992) s. 14 hvor det heter:

       Departementet legger til grunn at det samme vil gjelde i forhold til finansielle tjenesteytere med hovedsete i stat som er medlem av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) og dermed part i GATS-avtalen. Dette følger av avtalens hovedformål om å nedbygge handelshindringer og et sentralt prinsipp i avtalen - bestevilkårsprinsippet - som sikrer avtalepartene mot forskjellsbehandling ved handel med tjenester. Etter avtalens del II art. II pkt. 1 skal hvert medlem « omgående og uten forbehold gi tjenester fra og tjenesteytere hjemmehørende i et annet medlemsland en behandling det gir tilsvarende tjenester fra og tjenesteytere hjemmehørende i ethvert annet land ».

       De enkelte lands forpliktelser etter GATS-avtalen er, i tillegg til i selve rammeavtalen, spesifisert i særskilte bindingslister. For ikke å uthule forpliktelsene etter rammeavtalen, ble det under forhandlingen, bl.a. fra OECD-landene, lagt vekt på at bindingslistene ikke skulle være mer restriktive enn det som fulgte av gjeldende nasjonalt regelverk. Det kan i denne sammenheng vises til St.prp. nr. 65 (1993-1994) s. *116 hvor det om anvendelsen av resiprositetskrav er uttalt:

       Som en del av forhandlingsresultatet i Uruguay-runden ble det besluttet at forhandlingene om markedsadgang og nasjonal behandling for finansielle tjenester skulle videreføres etter at selve tjenesteavtalen var trådt i kraft. Disse forhandlingene ble avsluttet 28. juli 1995. Resultatet av forhandlingene er at Norge, og en rekke andre avtaleparter, herunder EU-landene, for en interimsperiode fra 1. august 1996 til 31. oktober 1997 har forpliktet seg til å gi markedsadgang ut fra det såkalte bestevilkårsprinsippet slik at resiprositetskrav ikke kan anvendes. Blant OECD-landene er det bare USA som har reservert seg i forhold til bestevilkårsprinsippet. Med unntak for de land som har tatt særskilt reservasjon, gjelder bestevilkårsprinsippet mellom alle medlemsland i WTO. GATS-avtalen innebærer etter dette at adgang til det norske markedet utelukkende vil kunne nektes dersom finansielle tjenesteytere fra andre medlemsstater ikke oppfyller de kvalitative krav som vil gjelde for deres virksomhet i Norge.

       Departementet foreslår å formelt avvikle bestemmelsene i forretningsbankloven og forsikringsvirksomhetsloven om adgangen til å stille resiprositetskrav for etablering av henholdsvis datterselskap og filial i Norge. Et av hovedformålene med resiprositetskravene i finanslovgivningen er å sikre norske finansielle tjenesteytere markedsadgang i utlandet. Departementet antar at det i utgangspunktet ikke foreligger et slikt særlig behov for norske institusjoner når det gjelder land utenfor WTO. I dag er 123 land medlem av WTO. I tillegg forhandler en rekke land om medlemskap, deriblant Russland og Kina. En avvikling av resiprositetskravene vil bidra til bedre oversiktlighet i det norske regelverket og samtidig til større klarhet for utenlandske finansielle tjenesteytere. I den sammenheng vises det til at Rådet i OECD har anbefalt norske myndigheter ikke å anvende resiprositetskrav.

       Forslagene om å kreve at det skal være betryggende tilsynsordninger i filialens hjemland og at det må etableres tilfredsstillende samarbeid mellom norske tilsynsmyndigheter og tilsynsmyndighetene i vedkommende institusjons hjemland, anses å ivareta også de hensyn som er knyttet til de nåværende resiprositetsbestemmelsene. Departementet legger for øvrig til grunn at det kan stilles resiprositetskrav uten at dette fremgår uttrykkelig av loven i den utstrekning dette ikke strider mot internasjonale forpliktelser.

       GATS-avtalen inneholder også et prinsipp om nasjonal behandling som innebærer at utenlandske tjenesteytere i utgangspunktet skal likebehandles med nasjonale tjenesteytere, med mindre annet følger av de enkelte medlemslandenes bindingslister. Avtalens vedlegg om finansielle tjenester gir innenfor denne rammen adgang til å iverksette nasjonale tiltak av hensyn til tilsyn og regulering av finansielle tjenester og finansielle tjenesteytere. Slike tiltak kan iverksettes for å beskytte bl.a. investorer, innskytere og personer som har overlatt formue til forvaltning hos en finansiell tjenesteyter. Avtalens formål om å oppnå bedre og sikrere markedsadgang for tjenesteytere fra medlemslandene setter en ytre begrensning for nasjonal regulering. Det er etter avtalen ikke adgang til nasjonalt å fastsette restriktive kvalitative krav for utenlandske finansielle tjenesteyteres virksomhet som i praksis vil innebære en restriksjon på markedsadgangen. Det vises i denne sammenheng til St.prp. nr. 65 (1993-1994) s. *84.

       Etter lovforslaget vil utenlandske filialers virksomhet i Norge som hovedregel være underlagt de regler som gjelder for tilsvarende norske institusjoner. Det foreslås imidlertid enkelte unntak. Dette gjelder bl.a. reglene om kapitaldekning. Det vil være nødvendig å stille krav om ansvarlig kapital enten som konsesjonsvilkår eller forskrifter, slik det er gjort for filialer av utenlandske forsikringsselskaper. Det vil her være naturlig å ta utgangspunkt i de krav til kapital som gjelder ved stiftelse av norske finansinstitusjoner, jf. forretningsbankloven § 5, sparebankloven § 2 og finansieringsvirksomhetsloven § 3-5. Det foreslås hjemmelsbestemmelser som gir Kongen adgang til å gi nærmere regler i forskrifter. Ved vurderingen av hvilke kapitalkrav som skal gjelde for utenlandske filialers virksomhet i Norge, bør det vurderes å gjøre unntak for tilfeller hvor vedkommende institusjon er underlagt tilsvarende krav i hjemlandet. De nærmere konsesjonsvilkår eller regler bør også omfatte krav om registrering i Foretaksregisteret.

       Videre vil de aktuelle filialenes virksomhet ikke nødvendigvis bli omfattet av de norske garantiordninger. Etter gjeldende regler er det utelukkende norske bankers og forsikringsselskapers virksomhet som omfattes av garantiordningene. Banklovkommisjonen har i utredning nr. 2, NOU 1995:25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner, foreslått en fullmakt for Kongen til å bestemme at filial av bank med hovedsete i stat utenfor EØS, skal være medlem av norsk innskuddsgarantiordning. Det vises til utredningens lovutkast § 2-1(3). I lovutkastet § 3-1(1) forslår Banklovkommisjonen at blant annet filial av utenlandsk forsikringsselskap som er gitt tillatelse til å drive direkte skadeforsikring her i riket, skal være medlem av Skadeforsikringsselskapenes Garantiordning. Departementet vil på bakgrunn av utredningen fra Banklovkommisjonen og høringsuttalelsene komme tilbake til spørsmålet om medlemskap i garantiordningene. Det bør iallfall stilles krav om at finansinstitusjonen informerer kundene om de er dekket av garantiordning og i tilfelle hvilken innskuddsgarantiordning som gjelder for filialens virksomhet i Norge. Gjeldende norske regler om stiftelse og avvikling av finansinstitusjoner samt regler om institusjonens organer vil ikke gjelde for de aktuelle filialene.

       Det foreslås at kredittilsynsloven endres slik at filialer av kredittinstitusjoner og andre foretak med hovedsete i stat utenfor EØS underlegges tilsyn av Kreditttilsynet.

       Under punkt 3 i proposisjonen er det redegjort for forslag om innføring av krav om virksomhetsplan som vedlegg til konsesjonssøknader, regler om adgang for Kredittilsynet til å trekke tilbake en konsesjon som ikke er tatt i bruk innen ett år, regler om en frist på seks måneder for myndighetenes avgjørelse av konsesjonssøknader m.v. Ut fra likhetshensyn foreslås disse bestemmelsene å gjelde generelt for alle konsesjonssøknader fra banker og finansieringsforetak, herunder søknader om filialetablering fra banker og finansieringsforetak med hovedsete i stat utenfor EØS. Det vises til lovutkastet; sparebankloven § 3, forretningsbankloven § 8 og § 8 a og finansieringsvirksomhetsloven § 3-4 og § 3-7.

1.2.1.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til at forslagene er en oppfølging av det internasjonale samarbeidet gjennom GATS. Flertallet har merket seg at departementet som ledd i GATS- og OECD-forpliktelsene foreslår at banker, andre kreditt- og finansinstitusjoner og forvaltningsselskaper for verdipapirfond med hovedsete i land utenfor EØS, gis adgang til å etablere filial her i landet. Flertallet viser til at utenlandske forsikringsselskaper allerede har en slik rett. Flertallet har merket seg at de foreslåtte reglene for slik filialetablering vil innebære en innskjerping i forhold til de regler som i dag gjelder etablering av forsikringsfilial, og at disse skjerpede reglene også vil gjelde forsikring. For det første skal tillatelse nektes dersom tilsynsordningene i institusjonens hjemland ikke er betryggende i forhold til de krav som stilles her i landet. Flertallet har merket seg at det dessuten foreslås lovfestet at det må være etablert et tilfredsstillende samarbeid mellom norske tilsynsmyndigheter og tilsynsmyndighetene i vedkommende institusjons hjemland før institusjonen kan starte virksomhet i Norge gjennom filial.

       Flertallet slutter seg til forslagene i proposisjonen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse vil innledningsvis peke på at de endringer Regjeringen foreslår når det gjelder finansielle tjenesteytelser ikke skyldes rettslig bindende forpliktelser Norge har inngått i forbindelse med GATS-forhandlingene, men at de bare reflekterer et tilsagn Regjeringen ga om å fremme forslag for Stortinget.

       Disse medlemmer er opptatt av at det utøves tilfredsstillende tilsyn og kontroll med finansielle tjenesteyteres virksomhet i Norge. Selv om filialer av ikke-EØS tjenesteyter er underlagt tilsyn av Kredittilsynet, er dette lite tilfredsstillende når virksomheten styres utenfra uten selvstendig enhet i Norge. Disse medlemmer anser ikke at forslaget om å kreve at det skal være betryggende tilsynsordninger i filialens hjemland og at det må etableres samarbeid mellom norske tilsynsmyndigheter og tilsynsmyndighetene i tjenesteyteres hjemland gir tilstrekkelige kontrollmuligheter.

       Disse medlemmer gikk imot Regjeringens forslag til endring i verdipapirhandelloven om å tillate EØS - verdipapirforetak å yte investeringstjenester i Norge med filial eller annen grenseoverskridende virksomhet. Det vises til disse medlemmers merknader i Innst.O.nr.48 (1995-1996) vedrørende endringer i Verdipapirhandelloven pkt. 3.2.7.2. De samme hensyn gjør seg gjeldende også i forhold til finansielle tjenesteytere etablert i land utenfor EØS.

       Disse medlemmer går imidlertid inn for den skjerping av tilsynet med utenlandsk forsikringsselskap etablert i Norge som fremgår av forslaget til endringer i forsikringsvirksomhetsloven.

       Disse medlemmer vil på denne bakgrunn gå imot Regjeringens forslag til å tillate at bank-, kreditt- og finansinstitusjoner og verdipapirforetak etablert i ikke-EØS land gis adgang til å etablere filial i Norge. Disse medlemmer vil gå imot forslaget til følgende lovendringer: