1.1 Innledning

       Kommunal- og arbeidsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i regelverket for dagpenger under arbeidsledighet, folketrygdlovens kap. 4, blant annet på hovedområdene inngangsvilkår, stønadsperiodens lengde og kompensasjonsgrad. Det foreslås også en rekke regelverksforenklinger, samt oppheving av flere særordninger som i dag har liten praktisk betydning.

       Forslag til endringer i dagpengeordningen ble sendt på høring 10. februar 1995 med høringsfrist 8. mai 1995. Høringsnotatet ble sendt til 68 instanser. Det er innkommet 35 høringsuttalelser. Høringsinstansene har ulike syn på departementets forslag. Høringsinstansenes uttalelser til de konkrete endringsforslagene er presentert i proposisjonen i forbindelse med gjennomgangen av de enkelte forslagene. Departementet har i hovedsak opprettholdt forslagene fra høringen, men har på enkelte punkter justert forslagene på bakgrunn av uttalelser som har kommet inn.

1.2 Bakgrunn for forslagene

       Dagpengeordningen bygger på folketrygdens prinsipper og er en ikke-behovsprøvd rettighetsytelse, som skal gi økonomisk kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt. Grupper som ikke faller inn under dagpengeordningen, fanges opp av andre sosiale ordninger.

       Konjunktursvingningene på arbeidsmarkedet har siden begynnelsen av 1980-tallet vært store, med en fordobling av ledigheten fra 1980 til 1984, deretter en reduksjon, med ny vekst i arbeidsledigheten fra 1987 til 1993 da i gjennomsnitt 127.000 personer, eller 6 % av arbeidsstyrken, var arbeidsledige. I 1993 var det 57.000 personer på ordinære personrettede arbeidsmarkedstiltak. Fra 1994 til 1995 økte sysselsettingen med 44.000 personer og antall arbeidssøkere uten arbeidsinntekt (AKU-ledige) ble redusert til 107.000 personer eller 4,9 % av arbeidsstyrken i gjennomsnitt for 1995. Antall AKU-ledige med over 26 ukers ledighet har vært stabil siden 1993, dvs. ca 44 %

       I 1996 forventes en fortsatt økning i sysselsettingen på 30.000 personer. Samtidig forventes vekst i arbeidsstyrken slik at arbeidsledigheten reduseres til 4,5 %. Den reduserte arbeidsledigheten har ført til en reduksjon i utbetaling av dagpenger til om lag 9,9 mrd. kroner i 1995, eller om lag 2,5 % av de samlede utgiftene på statsbudsjettet.

       Undersøkelser viser at det er stor utskifting blant de arbeidsledige. Mange skifter status i forhold til arbeidsmarkedet mellom fullt sysselsatt, helt og delvis ledig og tiltaksdeltaker for kortere eller lengre perioder. Flere av de arbeidsledige vil således opparbeide seg nye dagpengerettigheter gjennom nytt arbeid i løpet av en dagpengeperiode, og derved kunne innvilges dagpenger for en ny periode. Etter departementets forslag blir dette fortsatt mulig.

       Basert på data fra oktober 1990 til utgangen av 1991, dvs. en periode med økende ledighet, anslås gjennomsnittlig tid fra en ble ledig til en på ny kommer i arbeid, til å være mellom 16 og 30 måneder, avhengig av kjennetegn ved den arbeidsledige og det lokale arbeidsmarkedet. Den enkelte kan imidlertid i løpet av denne perioden ha deltatt på arbeidsmarkedstiltak eller trukket seg ut av arbeidsmarkedet for kortere eller lengre tid pga. omsorgsarbeid, utdanning osv. Analyser foretatt av Arbeidsdirektoratet viser at gjennomsnittlig samlet tid som helt ledig, delvis ledig og tiltaksdeltaker, for de som har vært registrert som arbeidssøkere i perioden 1988 - 1. halvår 1995, var 68 uker. I et bedret arbeidsmarked med færre ledige og flere ledige stillinger, vil ledighetsperioden bli redusert.

       Departementet viser til at dagpengeordningen i hovedsak gir en tilfredsstillende kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt. Undersøkelser tyder imidlertid på at langtidsledige kan få langvarige, økonomiske problemer. Hensynet til langtidslediges levekår må vurderes i forhold til målet om at dagpengene skal støtte opp om overgang til arbeid, og at kompensasjonsgraden derfor bør ligge under tidligere inntekt.

       Det vises i proposisjonen til at sysselsettingsutvalget, som foreslo strategier som kan gi varig økt sysselsetting ( NOU 1992:26 En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene) understreket behovet for en aktiv arbeidsmarkedspolitikk for å redusere ledigheten på kort sikt. Departementet peker på at dagpengeordningen skal være en integrert del av den aktive arbeidsmarkedspolitikken. Beregninger foretatt av OECD, tyder på at den aktive arbeidsmarkedspolitikken i Norge kan ha redusert det langsiktige ledighetsnivået i Norge med så mye som 2,5 prosentpoeng.

       Departementet presiserer at dagpengeordningen er en av flere faktorer som påvirker ledighetens størrelse og sammensetning. Internasjonal forskning tyder på at dagpengeperiodens lengde er den enkeltfaktoren i dagpengeordningen som har størst betydning for ledighetens varighet. Departementet ser det derfor som viktig å begrense den perioden som en kan motta dagpenger. Dette må også sees i sammenheng med dagpengeordningens overordnede mål som er å:

1.3 Hovedtrekk i dagens dagpengesystem

       For å ha rett til dagpenger må arbeidstiden være redusert med minst 40 % og en må ha fått utbetalt en inntekt på minst 75 % av folketrygdens grunnbeløp (G) i siste avsluttede kalenderår eller i gjennomsnitt over de siste tre avsluttede kalenderår. Pr. i dag utgjør kravet til minsteinntekt kr 29.423 (kr 39.230 x 0,75). Inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet gir med enkelte unntak, ikke rett til dagpenger. Arbeidsledige som i løpet av de siste 12 månedene har avtjent minst 3 måneders lovbestemt militær- eller sivil tjenesteplikt, får normert minsteinntekt på 3 G.

       Arbeidssøkere som oppfyller kravet til minsteinntekt, kan få dagpenger i 80 uker. Deretter følger en opphørsperiode på 13 uker. Det kan også utbetales dagpenger i « opphørsperioden » dersom vedkommende ikke har fått tilbud om arbeid eller deltakelse på tiltak i forbindelse med opphørsperioden. Deretter kan det på grunnlag av samme inntekt som for første dagpengeperiode, søkes om dagpenger for en ny 80-ukersperiode. Deretter kommer en ny 13-ukers opphørsperiode med samme dispensasjonsadgang som i første opphørsperiode. På grunnlag av en og samme inntekt vil den samlede stønadsperioden kunne utgjøre 186 uker. For å ha krav på dagpenger ut over dette, må en tjene opp nye rettigheter gjennom inntekt fra ordinært arbeid eller fra sysselsettingstiltak.

       Departementet peker på at gjennom kombinasjon av dagpenger og deltakelse på arbeidsmarkedstiltak kan den totale perioden med økonomisk støtte fra arbeidsmarkedsetaten i prinsippet være uten ende, hvilket kan bidra til at ledigheten forlenges.

       Ved beregning av dagpengegrunnlaget tas det hensyn til dagpengesøkers arbeidsinntekt, dagpenger, sykepenger og fødsels- og adopsjonspenger siste år eller gjennomsnitt av siste tre år. Det tas ikke hensyn til inntekt over 6 G, pt. kr 235.380. Dagpengesatsen utgjør på årsbasis 62,4 % av dagpengegrunnlaget før skatt. Ved andre 80-ukers periode beregnes dagpengesatsen på nytt, men den skal ikke være lavere enn 90 % av satsen ved utløp av første periode, dvs. om lag 56 % av tidligere inntekt før skatt. Dagpengemottakere med barn under 18 år får utbetalt forsørgertillegg. I tillegg kommer ferietillegg til alle som mottar dagpenger mer enn 8 uker i kalenderåret.

       Reglene om avstengning av dagpenger på grunn av at den ledige vegrer seg mot å motta tilbud om arbeid eller tiltak, skal bl.a. motvirke overforbruk av trygd og støtte opp under dagpengemottakers arbeidssøkning og bedre arbeidsmarkedsetatens muligheter til å hjelpe vedkommende tilbake til arbeid.

       Departementet mener at selv om dagpengeordningen for det store flertall av dagpengemottakere gir en hensiktsmessig kompensasjon for bortfall av inntekt, viser de samlede virkningene av dagpengeordningen at enkelte elementer har uheldige eller utilsiktede virkninger som står i strid med ordningens formål. Disse er:

1.4 Inngangsvilkår

       Kravet om inntekt fra ordinært arbeid for å ha rett til dagpenger, innebærer at nykommere på arbeidsmarkedet, i hovedsak ungdom og personer som vender tilbake til arbeidsmarkedet etter å ha vært borte i lang tid f.eks. pga. omsorgsarbeid og sykdom, ikke har rett til dagpenger. Det legges ikke opp til endringer i inntektskravet for disse gruppene. Departementet vil heller ikke foreslå at høyere studier skal gi rett til dagpenger. Departementet er også uenig i forslaget fra de arbeidslediges organisasjoner om å oppheve kravet til minsteinntekt.

       Til grunn for departementets forslag til utforming av dagpengeordningen ligger et ønske om at ordningen først og fremst skal ivareta behovet for inntektssikring overfor dem som har hatt god tilknytning til arbeidsmarked og inntekt fra arbeid som viktigste kilde til livsopphold. For disse bør dagpengene gi en kompensasjon som, innenfor prinsippene for dagpengeordningen, så langt som mulig sikrer en rimelig levestandard i så lang tid at de har gode muligheter til å finne nytt arbeid.

       I proposisjonen foreslås følgende inngangsvilkår til dagpengeordningen:

1.5 Varighet

       Departementet foreslår følgende endringer:

       Departementet påpeker at forslagene innebærer at Norge fortsatt vil ha en lang maksimal dagpengeperiode sammenliknet med andre OECD-land. Det vil fortsatt ikke være begrensninger i antall stønadsperioder en kan ha, gitt at en fyller kvalifikasjonskravene. Også etter departementets forslag vil det være mulig å opparbeide rettigheter for en senere stønadsperiode gjennom arbeid i stønadsperioden. Departementet legger til grunn at alle som er gått ut av en tre års dagpengeperiode og står uten rett til en ny periode, skal få tilbud om tiltak.

       Departementet begrunner opphevelsen av opphørsperioder med at denne ordningen på grunn av dispensasjonsadgangen, ikke ivaretar de funksjoner som den var ment å ha. Derimot medfører den at tiltaksbruken knyttes opp til bestemte punkter i den lediges dagpengeperiode, uten at det er godtgjort at det er da tiltakene gjør størst nytte. Dessuten har departementet lagt vekt på hensynet til velferden til de ledige som ikke kommer i arbeid gjennom avbrudd i stønadsperioden.

       Den foreslåtte endringen vil ha størst betydning for ledige med fast deltidsarbeid og delvis permitterte, som i dag ikke får dagpenger i opphørsperioden. Departementet viser til at avskaffelsen av opphørsperioden vil frigjøre tiltaksplasser som nå er bundet opp til garantien om tiltak eller arbeid i opphørsperioden. Omleggingen vil gi større mulighet til å tilby tiltak når den arbeidsledige har størst nytte av det. Det vil fortsatt bli vektlagt at alle skal ha tilbud om tiltak i løpet av dagpengeperioden.

       Undersøkelser tyder på at de fleste i dag kommer i arbeid innen utløpet av dagpengeperioden. Bedringen i arbeidsmarkedet vil redusere ledighetsperioden for nyledige. Dette reduserer samtidig behovet for lange dagpengeperioder. Departementet viser også til at dersom dagpengeordningen skal bidra til å støtte opp under overgang til arbeid, er det nødvendig at dagpengeperioden får et sluttpunkt og at varigheten blir noe kortere enn i dag. Dette må sees i sammenheng med at departementet foreslår å heve kompensasjonsnivået for langtidsledige, og at det også foreslås at sysselsettingstiltak i hovedsak skal komme i tillegg til dagpengeperioden.

       Departementet peker på at den nåværende ordningen med at lønn fra sysselsettingstiltak (KAJA og Vikarplass) gir rett til nye dagpenger ikke er i samsvar med dagpengeordningens formål om å støtte opp under overgangen til arbeid. Og når sysselsettingstiltak ikke kan tilbys alle, vil administrative tiltak i arbeidsmarkedsetaten om tildeling av tiltaksplasser også påvirke hvem som skal får rett til dagpenger. Dette har uheldige sider. Forslaget om at lønn fra sysselsettingstiltak ikke skal kvalifisere til dagpenger knytter dermed dagpengeretten tettere opp til den enkeltes forutgående deltakelse i arbeidslivet. Lønn fra sysselsettingstiltak vil imidlertid inngå i dagpengegrunnlaget. For andre tiltak enn sysselsettingstiltak foreslås ingen endringer.

       Departementet mener at ved også å la tiden på sysselsettingstiltak (KAJA og Vikarplass) komme i tillegg til dagpengeperioden, vil dette kunne støtte opp under motiveringen for å delta på tiltak.

1.6 Kompensasjonsgrad

       Departementet foreslår følgende:

       Departementet peker på at ved fastsettelse av kompensasjonsgraden må hensynet til den arbeidssøkendes velferd og økonomiske trygghet veies opp mot målet om at dagpengeordningen skal støtte opp under aktiv jobbsøking og fremme overgang til arbeid. Departementet ser det som viktig ar kompensasjonsnivået står i forhold til faktisk inntekt i tida før ledigheten, og finner ikke grunn til å foreslå endring i bestemmelsene om grunnlag for beregning av dagpengenes størrelse. Departementet ønsker å prioritere langtidsledige, og finner heller ikke grunn til å foreslå å heve øvre grense for dagpengegrunnlaget.

       Forslaget om at kompensasjonsgraden holdes uendret i hele dagpengeperioden vil innebære en vesentlig forbedring av stønaden til personer som mottar dagpenger ut over 93 uker, og vil kunne bidra til å styrke de langtidslediges økonomi. Det vil også innebære at dagpengemottakeren ved innvilgning av dagpenger vil få vite hvor mye han eller hun vil få utbetalt gjennom hele dagpengeperioden, og hvor lenge perioden vil bli.

       Blant annet fordi man ikke har lykkes i å finne fram til enklere ordninger foreslår departementet at dagens ordning med ferietillegg videreføres. Dagpengemottakere som tar ferie uten å varsle arbeidskontoret, vil få dagpengene avstengt.

1.7 Andre endringer

       Departementet foreslår en adgang til avbrudd i stønadsperioden på inntil 12 måneder. Innenfor denne fristen vil et tidligere stønadstilfelle kunne gjenopptas. Dagpengegrunnlaget vil være det samme og stønadsuker fra før avbruddet vil bli regnet med. Fravær fra dagpengeordningen i mer enn 12 måneder vil føre til brudd i dagpengeperioden, og den arbeidsledige må da søke på nytt. Forslaget sikrer bl.a. at det er mulig å vende tilbake til dagpengeperioden for dagpengemottakere som har gått ut sykepengeperioden på 52 uker eller har hatt 80 % av fødselspengene i inntil ett år. For personer under utdanning foreslås at stønadstilfellet kan gjenopptas etter avbrudd i inntil 12 uker.

       Videre foreslår departementet at en må ha avbrudd i dagpengeperioden pga. arbeid i minst 12 uker før en kan kreve å få beregnet dagpengegrunnlaget.

       Departementet foreslår å oppheve særreglene om dagpenger til sjømenn i utlandet. I tillegg til forenklingshensyn, mener departementet at dagens kommunikasjonsforhold tilsier at det ikke lenger er behov for særregler for denne gruppen.

       Det foreslås også innført ett-trinns administrativ klagebehandling i alle saker om dagpenger etter folketrygdloven kap. 4. Det samme gjelder for de individuelle tilskuddsordningene som er hjemlet i dette kapitlet. Departementet anfører at det med den foreslåtte endringen vil bli de samme prinsipper for klagebehandling i trygdesaker både i arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten. Det blir administrativt enklere for arbeidsmarkedsetaten å ha samme klagebehandlingsprosedyre for alle saker som administreres av arbeidsmarkedsetaten. Ordningen innebærer at fylkesarbeidskontorets vedtak i en klagesak ikke skal kunne klages videre til Arbeidsdirektoratet. Det er fortsatt adgang til å bringe en klagesak inn for Trygderetten. Forslaget om å forenkle klageordningen har stort sett fått tilslutning i høringsinstansene. Men enkelte mener at forslaget kan svekke dagpengesøkers rettssikkerhet.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

       I proposisjonen gis det en oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser av endringsforslagene. Departementet viser til at endringene samlet vil bidra til at dagpengeordningen i større grad støtter opp om overgang til arbeid. Dette vil bidra til å redusere arbeidsledigheten og bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte.

       Forslagene innebærer at de som mottar dagpenger over lengre tid, ca 25.000 etter 1993-tall, får en forbedret kompensasjon. Ca. 6.000 delvis ledige vil få dagpenger mellom uke 80 og 93 i ledighetsperioden som en følge av at opphørsperioden fjernes. Heving av kvalifikasjonskravet til 1,25 G siste kalenderår eller 1 G i gjennomsnitt siste tre år, vil redusere antall dagpengemottakere med ca 11.000.

       Regjeringen vil videreføre den aktive arbeidsmarkedspolitikken. Det legges opp til å forsterke innsatsen overfor arbeidsledige med lange ledighetsperioder og vedvarende problemer med å finne arbeid, eksempelvis eldre og arbeidsledige med lite utdanning. Dette vil, sammen med bedringen på arbeidsmarkedet, redusere behovet for lange dagpengeperioder. I gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken vil det legges til grunn at de som er i ferd med å gå ut en 3-års dagpengeperiode uten å ha kommet i arbeid, og som vil stå uten rett til dagpenger, skal tilbys tiltak.

       Forslagene vil alt i alt gi noe reduserte utgifter til dagpenger. Innsparingene vil kunne motsvares av økte utgifter som følge av satsingen på aktive tiltak.

       Forenkling av regelverket vil frigjøre administrative ressurser for forvaltningsmessig dagpengearbeid til formidlings- og annet oppfølgingsarbeid. Arbeidsmarkedsetatens innsats overfor arbeidsgivere og arbeidssøkere kan derved forbedres.

1.9 Ikrafttredelse

       Departementet viser til at dersom endringene vedtas i løpet av vårsesjonen 1996, vil de kunne tre i kraft 1. januar 1997.

       Søknader om dagpenger som fremmes etter at endringene har trådt i kraft, vil bli behandlet etter de nye reglene. Det legges opp til liberale overgangsregler. Dagpengemottakere med lavt kvalifikasjonsgrunnlag vil ikke bli fratatt retten til dagpenger i den løpende dagpengeperioden som følge av heving av kravet til minsteinntekt (kvalifikasjonskravet). Disse vil kunne fullføre påbegynt stønadsperiode innenfor overgangsperioden.

1.10 Lovendringer

       Departements lovforslag til nytt kap. 4 i folketrygdloven er nærmere utdypet i proposisjonenes kap. 10. Det samme gjelder forslagene til mindre endringer i andre lover; sysselsettingsloven, lov om anke til Trygderetten og skatteloven.