Etter departementets oppfatning er det behov for nærmere
kompetanse- og saksbehandlingsregler i fjerningsutgiftsloven, blant
annet fordi en i stor grad mangler regulering på dette
punkt, samt at forholdet mellom de ulike myndigheter ikke er tilstrekkelig avklart.
For det første er det nødvendig å ha
klare regler om hvilket organ som skal ha endelig kompetanse til å fastsette
hva som skal anses som en fjerningsutgift etter fjerningsutgiftsloven.
I dag kan henholdsvis ligningsmyndighetene og Olje- og energidepartementet
i prinsippet komme til motstridende resultat på dette punkt
i medhold av petroleumsskatteloven og fjerningsutgiftsloven. Departementet
antar at det i utgangspunktet er mest hensiktsmessig å ha
klare regler om at ett organ skal ha kompetanse til å avgjøre spørsmålet,
og at avgjørelsen skal legges til grunn både i
forhold til fjerningsutgiftsloven og petroleumsskatteloven § 3
g.
Departementet har vurdert hvilket organ som bør ha denne
kompetansen. Det antas at det ikke er aktuelt å opprette
en ny instans for dette formål, men at kompetansen bør
legges til et eksisterende forvaltningsorgan, f.eks. Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet
eller Finansdepartementet/Oljeskattekontoret (Oljeskattenemnda).
Problemstillingen blir dermed om Olje- og energidepartementets avgjørelse i
henhold til fjerningsutgiftsloven, dvs. tilskuddsmyndighetens avgjørelse
om utbetaling, skal binde ligningsmyndighetene, eller om ligningsmyndighetenes avgjørelse
ved ligningen, jf. petroleumsskatteloven § 3 g,
skal være avgjørende i forhold til tilskuddsmyndigheten.
Spørsmålet om hva som skal anses som en fjerningsutgift
kan i prinsippet oppstå på alle stadier i en fjerningssak,
herunder i forbindelse med at fjerningsvedtak treffes, ved utbetaling
av statens andel av fjerningsutgiftene og under ligningsbehandlingen.
Et argument som taler for å legge kompetansen til Oljeskattekontoret/Oljeskattenemnda
er at oljeskattemyndighetene har erfaring med å kontrollere
utgifter. Selskapene kan ha incentiver til å medta eller
unnta kostnader fra fjerningsutgiftsloven, avhengig av selskapets
tilskuddsandel i forhold til verdien av fradrag ved ligningen. Oljeskattekontoret
kan sammenholde fjerningsutgiftene med selskapenes øvrige
kostnader, og har gode forutsetninger for å kontrollere
slike forhold. Det vises også til at tilskuddsordningen
har nær sammenheng med spørsmålet om
fradrag ved ligningen. Oljeskattekontoret vil også ha fordel
av å kunne sammenholde behandlingen når det gjelder
fjerningsutgifter for ulike selskaper.
En ulempe er imidlertid at ligningsbehandlingen først
skjer etterskuddsvis, og at det dermed kan gå lang tid
fra utgiftene pådras til en får tatt endelig stilling
til avgrensningen av fjerningsutgiftene.
Dessuten vil det uansett være nødvendig å ta fortløpende
stilling til hva som skal anses som en fjerningsutgift, f.eks. når
staten skal dekke sin andel etter hvert som utgiftene påløper.
For Oljeskattekontoret/Oljeskattenemnda vil det være
administrativt krevende å ta stilling til hva som skal
omfattes av fjerningsutgiftsloven på et tidlig tidspunkt.
På et slikt stadium måtte det i tilfelle innhentes
opplysninger spesielt for dette formål, og en ville ikke
ha fordelen av å sammenholde påståtte
fjerningsutgifter med øvrige selskapsopplysninger, som
først innkommer i selvangivelsen for det aktuelle pådragelsesår.
Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet er ansvarlig
for spørsmålet om avslutning av produksjon/disponering
av innretninger, og må på et tidlig tidspunkt
vurdere et eventuelt fjerningsalternativ, jf. behandlingen av avslutningsplan
i henhold til petroleumsloven. Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet
har videre erfaring bl.a. når det gjelder de tekniske sider
ved fjerningen, og må i forbindelse med fremleggelsen av
en konkret fjerningssak for Stortinget ta stilling til de ulike
kostnader som må antas å påløpe.
Spørsmålet om hvilke utgifter som etter sin art skal
anses som fjerningsutgifter ligger nær opp til beslutningen
om fjerning. Nevnte momenter kan etter departementets oppfatning
tale for å la Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet
ha en kompetanse til å avgjøre hvilke kostnader
som etter sin art skal anses som fjerningsutgifter. På den
annen side har ikke nevnte organer særlige forutsetninger
for å gå detaljert inn og ta nærmere
stilling til om en konkret utgift i det enkelte tilfelle skal anses
som en fjerningsutgift eller ikke. For å kunne vurdere
slike forhold, måtte Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet
for det første innhente ytterligere opplysninger fra selskapene,
og dessuten opparbeide en egen faglig kompetanse på dette
punkt.
Etter en avveining av ovennevnte hensyn antar departementet at
en hensiktsmessig kompetansefordeling vil være at avgjørelsen
av hva som er en fjerningsutgift ved ligningen, jf. petroleumsskatteloven § 3
g, i utgangspunktet skal være bindende også i
forhold til utbetaling av tilskudd etter fjerningsutgiftsloven.
Det innebærer at Olje- og energidepartementets løpende
utbetaling av fjerningstilskudd i henhold til krav fra operatøren
er foreløpige, og betinget av det endelige resultatet ved
ligningsbehandlingen.
Ettersom en får mer erfaring med konkrete fjerningssaker
kan det imidlertid over tid være behov for å utforme
retningslinjer i forskrifts form. Helt unntaksvis kan det også være
behov for å fatte enkeltvedtak om hvilke grupper av utgifter
som etter sin art er fjerningsutgifter. Når et vedtak om
fjerning treffes, kan det tenkes at en ikke har detaljert oversikt
over alle sider av fjerningsoperasjonen. Det kan derfor være
behov for at Olje- og energidepartementet har kompetanse til senere å presisere
omfanget av fjerningsvedtaket, f.eks. i et tilfelle hvor det treffes
et fjerningsvedtak i kombinasjon med vedtak om gjenbruk. Det understrekes
at en slik kompetanse til å treffe vedtak i enkelttilfelle
bare skal benyttes helt unntaksvis der departementet selv ser særlig
behov for det, og at avgrensingen av hva som skal anses som en fjerningsutgift
i størst mulig grad skal avgjøres i henhold til
en alminnelig fortolkning av de generelle regler. Et eksempel på en
situasjon med behov for å gjøre enkeltvedtak kan
være at Oljeskattekontoret i sin ligningsmessige vurdering
av fjerningsutgifter kommer over prinsipielle spørsmål
som de ønsker at Olje- og energidepartementet tar stilling
til. Når en over tid får mer erfaring med konkrete
fjerningssaker, kan det også fastsettes nærmere
retningslinjer i forskrift med hensyn til hva som skal anses som
en fjerningsutgift etter fjerningsutgiftsloven. Det foreslås
derfor at Olje- og energidepartementet (eventuelt delegert til Oljedirektoratet)
skal ha kompetanse etter fjerningsutgiftsloven til å fastsette
hvilke grupper av utgifter som etter sin art er fjerningsutgifter.
Eventuelle enkeltvedtak eller forskrifter fastsatt av Olje- og
energidepartementet i medhold av fjerningsutgiftsloven, vil måtte
legges til grunn av ligningsmyndighetene ved ligningsbehandlingen
etter alminnelige tolkningsprinsipper.
På grunnlag av ovennevnte foreslår departementet at
Olje- og energidepartementet gis kompetanse til ved enkeltvedtak
eller forskrift å fastsette hva som skal anses som utgifter
ved fjerningen. Videre foreslår departementet at avgjørelse
ved ligningen om hva som er utgifter ved fjerningen, jf. petroleumsskatteloven § 3
g, er bindende for utbetaling av tilskudd etter fjerningsutgiftsloven.
Dersom avgjørelse ved ligningen skal legges til grunn
for utbetaling av tilskudd, kan en tenke seg tilfeller der ligningsmyndighetene
kommer til at utgifter som kreves fradratt ved ligningen, er å betrakte
som fjerningsutgifter. I et slikt tilfelle må operatøren
fremlegge et nytt krav overfor Olje- og energidepartementet. Dersom
ligningsmyndighetene ved å sammenholde fjerningsregnskapet
mot selvangivelsen fastslår at utgifter som er delvis kompensert
gjennom tilskudd er fradragsberettigede, må det skje en
tilbakebetaling av statens tilskudd.
Når det gjelder den nærmere fremgangsmåte
i forbindelse med utbetaling av statens tilskuddsandel, foreslår
departementet at en bygger videre på de saksbehandlingsregler
som er utviklet i praksis på grunnlag av gjeldende regler.
Det foreslås at Olje- og energidepartementet gis kompetanse
til å fastsette nærmere regler til utfylling og
gjennomføring av loven, herunder selve utbetalingsordningen
og spørsmål om renter.
Det foreslås at ovennevnte forslag trer i kraft fra den
tid Kongen bestemmer.
Det vises til forslag til § 1 nytt annet og
tredje ledd og ny § 8 i fjerningsutgiftsloven.
Komiteen er enig i at det er nødvendig å ha klare
regler for hvilket organ som skal ha den endelige kompetanse for
hva som ansees som fjerningsutgifter etter fjerningsutgiftsloven.
Det vil etter komiteens mening ikke være
hensiktsmessig å opprette et nytt organ for dette, og deler
etter en totalvurdering det syn Olje- og energidepartementet skal
tillegges denne myndighet. Komiteen slutter seg til
Regjeringens forslag til § 1 nytt annet og tredje
ledd og ny § 8 i fjerningsutgiftsloven.