Jeg viser til brev 6. oktober 1999 fra Stortingets justiskomité,
der Dok. nr. 8:66 (1998-99) er oversendt med anmodning om departementets
uttalelse til forslaget.
Ved forslaget foreslås en endring i lov om vederlag
ved oreigning av fast eigedom § 5 tredje ledd,
som etter forslaget skal lyde slik (den foreslåtte endring
er kursivert):
«Det skal ikkje takast omsyn til verdiendringar som
kjem av oreigningstiltaket eller den reguleringsplan
eller annan offentleg plan det vert oreigna etter, eller av
gjennomførde eller planlagde investeringar eller verksemd
som har direkte samanheng med oreigningstiltaket.»
Et tilsvarende forslag var et av flere som ble fremmet i 1996
ved Dok. nr. 8:87 (1995-96) - Forslag fra stortingsrepresentantene
Arild Hiim, Jorunn Ringstad, Anita Apeltun Sæle, Jan Simonsen
og Lars Sponheim om endringer i lov av 6. april 1984 nr.
17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom og endring i lov av
21. juni 1963 nr. 23 veglov. I Innst. O. nr. 65 (1996-97)
gikk flertallet ikke inn for forslaget, og Stortinget vedtok det
ikke.
Forslaget griper fatt i en sentral og sammensatt problemstilling;
spørsmålet om hvilken betydning reguleringsplaner
skal ha når det skal fastsettes skadebot for oreigning.
Jeg er av den oppfatning at forslaget reiser spørsmål
som må vurderes nøye, at det er nødvendig
med en gjennomgang av rettspraksis, og at det i loven bør
bli gitt nærmere regler om problemstillingen. Rettstilstanden
i dag er ikke på alle måter tilfredsstillende.
Jeg vil likevel klart frarå at det nå fremsatte
forslaget blir vedtatt som lov. Forslaget er etter ordlyden for
vidtgående, og vil reise vanskelige tolkningsspørsmål.
Jeg kommer tilbake til dette nedenfor. I tillegg til Justisdepartementets
merknader, følger vedlagt en oversikt over nyere sentral
høyesterettspraksis med relevans for saken, utarbeidet
ved Regjeringsadvokatembetet.
Utgangspunktet etter gjeldende rett er at skadeboten skal dekke
eierens tap, og hans tap er avhengig av eiendommens fremtidige utnyttingsmuligheter. Dette
gjelder enten skadeboten baseres på eiendommens salgsverdi
eller bruksverdi. Bare lovlige utnyttingsmuligheter skal tas i betraktning.
Dette gjør at samfunnets sentralt og lokalt gitte lover
og regler får sentral betydning for fastsettingen av skadebot. Dermed
får også plan- og bygningsloven og vedtak med
hjemmel i den betydning for fastsettingen av skadebot ved oreigning.
Denne loven bygger på en oppfatning om at det er en sentral
offentlig oppgave å ha styring med arealbruken i landet.
Bindende arealdisponeringsplaner begrenser alltid de lovlige
utnyttingsmuligheter på den ene eller den annen måte.
Men slike planer kan også åpne for en økonomisk
sett særlig gunstig utnytting av eiendommen, f.eks. boligbygging,
industriutvikling, oppføring av kraftverksanlegg etc. Da
gir dette eieren en økonomisk sett fordelaktig situasjon
sammenliknet med andre grunneiere som f.eks. får sine arealer
disponert for landbruksformål o.a. Og som C. A. Fleischer,
Norsk ekspropriasjonsrett, 1978 s. 356 uttaler: «Etterspørselen
etter grunn hos A kan meget vel være en følge
av at det er forbudt å føre opp hus hos naboen B.» Alle
bindende offentlige arealdisponeringsplaner i områder som
kan utnyttes økonomisk på den ene eller den annen
måte, vil på direkte og indirekte vis få konkrete
følger for individuelle grunneieres økonomiske
stilling. Grunneiendomsverdiene i landet blir på denne
måten fordelt ulikt mellom grunneierne innbyrdes, selv
når det gjelder eiendommer med like naturgitte og beliggenhetsmessige
kvaliteter. Innenfor et avgrenset geografisk område bøter
lovgivningen til dels på dette ved at det under gitte omstendigheter
kan bli gjennomført en økonomisk fordeling mellom eierne,
se plan- og bygningsloven § 32 nr. 2. I bestemte
situasjoner kan en grunneier også kreve erstatning fra
kommunen for tap ved reguleringsplan og bebyggelsesplan, se plan-
og bygningsloven § 32 nr. 1. Men som hovedregel
bygger lovgivningen på at grunneierne uten skadebot og
uten muligheter for innbyrdes utjevning, må akseptere de økonomiske
konsekvenser av at det offentlige betrakter arealdisponering som
en sentral offentlig oppgave. Ved arealdisponeringen legges samfunnsmessige
hensyn til grunn, det er ikke et siktemål å ta
hensyn til hvem som eier de ulike grunnarealene. Offentlige vedtak om
arealdisponering er utøvelse av delegert lovgivningsmyndighet
på det lokale plan, og setter i likhet med all annen lovgivning
de rammevilkår som private etter vårt samfunnssystem
må innrette seg etter og ta de økonomiske følgene
av.
Bindende arealdisponeringsplaner har derfor en sentral betydning
for hva som reelt er en eiendoms salgs- eller bruksverdi. Utgangspunktet
ved utmåling av skadebot for oreigning er og har vært
at arealdisponeringsplaner får avgjørende betydning
for skadeboten ved oreigning. Dette gjelder
også hvor disse er grunnlaget for den aktuelle ekspropriasjonen.
Dette gjelder både etter någjeldende lov, den
før det gjeldende lov av 1973, og for tiden før
1973 da rettspraksis hadde utviklet nærmere regler direkte
bygget på Grunnloven § 105 om at det
skal svares «fuld Erstatning» ved oreigning. At
dette er det rettslige utgangspunkt har sammenheng med at det offentlige
- oftest i denne sammenheng kommunene - opptrer i to ulike roller;
både som lovgiver (ved planfastsettelsen) og som oreigner
eller part. Dette må sammenliknes med andre situasjoner
der det offentlige opptrer både som lovgiver og i samme
rolle som en privat part kan ha. Staten kan f.eks. gi lovregler
for kontraktsforhold, som også gjelder for statens egne
inngåtte kontrakter.
Dette er altså det klare utgangspunktet. I rettspraksis
er reglene nyansert nærmere, slik at gjeldende arealdisponeringsplan
ikke under alle omstendigheter vil bli ubetinget avgjørende
ved fastsettelsen av skadebot ved oreigning. Dette kommer jeg tilbake til
nedenfor.
I denne forbindelse er det nødvendig å tilføye
at det i enkelte sammenhenger i lovforarbeider og i rettspraksis
har vært avgitt uttalelser som trekker i en annen retning
enn det som er sagt her. Det foreligger uttalelser som skulle indikere
at man ved fastsetting av skadebot tidligere - ved oreigning til
gjennomføring av en regulering som fastlegger eiendomsutnyttingen
- helt generelt skulle fastsette skadeboten på grunnlag
av eiendommens påregnelige utnyttingsmuligheter uten hensyn
til reguleringen. Denne oppfatning hviler på knappe uttalelser
i Innstilling om skjønnsordningen og om erstatningsutmåling
ved ekspropriasjon, 1969 (Husaaskomiteens innstilling) s. 134 v.
sp. øverst og NOU 1981:5 «Prisregulering og ekspropriasjonserstatning.
Fast eiendom» s. 243 v. sp., sml. også s. 249
v. sp. Også i Rt. 1976.1 på s. 18 finnes en kortfattet
uttalelse som synes å bygge på denne oppfatning
i relasjon til 1973-lovens § 5 nr. 3 og eldre
rett, jf. tilsvarende Rt. 1976.464 på s. 468 som imidlertid
presiserer at dette gjelder der det oreignes etter en «ny
reguleringsplan», og plenumssaken i Rt. 1996.521 der flertallet
på s. 532 - 533 uttaler seg om oreigning «til
offentlig vei på grunnlag av reguleringsplan eller veiplan».
Fleischer s.o. (som over) s. 360-361 viser også til at
man i eldre teori i mindre tilspisset form enn i Husaaskomiteens
innstilling finner dette synspunktet uttrykt.
Ser man nærmere på grunnlaget for den rettsoppfatning
som det synes å være gitt uttrykk for i Husaaskomiteens
innstilling, NOU 1981:5, Rt. 1976.1 og Rt. 1976.464, jf. Rt. 1996.521,
må etter departementets skjønn det som der er
sagt om tidligere rett ytterligere nyanseres. Husaaskomiteens innstilling
viser til bl.a. Rt. 1949.408 om oreigning til gateanlegg som grunnlag
for sin uttalelse. I dommen ble det bl.a. gitt tilslutning til mindretallets
votum i Rt. 1915.497 om gjennomføring av en 40 år
gammel gateregulering, som på s. 499 fastslår
at det er forholdene på ekspropriasjonstiden og ikke på reguleringstiden
som skal legges til grunn for erstatningens fastsettelse, men likevel
slik at «grunden trods det av reguleringen flytende forbud
mot bebyggelse skal erstattes som bebyggelig». Vilkåret
for dette måtte i overensstemmelse med Rt. 1897.730 om
oreigning til anlegg av byallmenning på s.
732 være at grunnen «i og for sig er skikket til
Bebyggelse». Men: Flertallet i 1915 bygget den konkrete
avgjørelsen på annet grunnlag, som ikke var fordelaktig
for grunneiersiden. I Rt. 1970.1028 (dissens 4-1) ble en branntomt
oreignet for å gjennomføre en reguleringsplan
til gate og parkeringsplass. Her ble
følgende klart nok lagt til grunn som gjeldende rett: «Når
eiendommen eksproprieres i henhold til planen er det stillingen
slik den da foreligger som må legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen,
og det er ikke adgang til å se bort fra planen. Det er
således verdien av den brannherjede eiendom som skal danne
grunnlaget for erstatningsfastsettelsen og ikke tilstanden før
brannen eller forholdene slik de kunne blitt ved nybygg.» Det
ble ut fra dette lagt til grunn at det spesielle tap som fulgte
av at det ikke var adgang til å bygge på tomten,
var «et tap som følger av reguleringsplanen og
som ikke kan kreves erstattet ved ekspropriasjonen». Det
ble for øvrig pekt på at forholdene i Rt. 1949.408
skilte seg fra forholdet i den aktuelle sak på flere måter.
Grunneieren fikk imidlertid tomteverdien erstattet, men fikk ikke
medhold i sitt krav på den større erstatning som
ville fulgt av at man så bort fra reguleringsplanen. At
grunneieren fikk tomteverdien bygget på den særlige
domsskapte regel hvoretter man skulle «verdsette grunnen
som bebyggelig selv om den er gjort ubebyggelig ved at den er regulert
til gate m.v.», jf. Rt. 1897.730, Rt. 1900.273 og Rt. 1949.408.
Alle disse rettsavgjørelsene er kortfattet begrunnet. Avgjørende for
denne særregelen for gater, plasser o.l. i områder som
ellers skal være bebygde, synes å ha vært ønsket om å unngå for
stor økonomisk ulikhet i forhold til andre grunneiere langs
gaten og innenfor samme byggeområde, som får byggetomter,
jf. Fleischer s.o.s. 364-367.
Det kan altså ikke legges til grunn at det etter eldre rett
gjaldt en avklaret og ubetinget regel om at man ved oreigning til
gjennomføring av en regulering som fastlegger eiendomsutnyttingen
skulle fastsette skadeboten på grunnlag av eiendommens
påregnelige utnyttingsmuligheter uten hensyn til reguleringen.
Derimot inneholdt eldre rett spesielle unntak i denne retning. Dette
er i tilfelle sammenliknbart med situasjonen etter gjeldende rett,
som ikke i enhver situasjon gjør gjeldende reguleringsplan
av gjørende for skadebotspørsmålet til
grunneierens ugunst. Den nærmere grensedragning etter gjeldende
rett skiller seg imidlertid noe fra grensedragningen etter eldre
rett, fordi rettsutviklingen til dels har gitt grunnlag for presiseringer
og nyanseringer, se under (1) like nedenfor. Fra 1996 har domstolspraksis
dessuten utviklet seg i en ny retning som på en grunnleggende
måte og til gunst for grunneiersiden, synes å bryte
med eldre retts prinsipielle grunnsyn, se under (4) like nedenfor.
Någjeldende domstolsutviklet rett stiller sammenfatningsvis
opp følgende spesielle unntak fra den klare hovedregelen
om at gjeldende reguleringsplan er avgjørende for skadebotspørsmålet:
(1) Etter det såkalte prinsippet om at «strøkpris» erstattes
(«parkprinsippet»), bygger man i og for seg skadeboten
på gjeldende regulering for det utbyggingsområdet
som saken dreier seg om. Men man foretar en økonomisk utjevning
mellom alle relevante arealer i et bestemt område som etter
gjeldende regulering er åpnet for bebyggelse, uavhengig
av eksakt hvor bygningene skal bli satt opp, og eksakt hvor det
etter bindende regulering skal være fellesområder
(grøntarealer, områdeinterne veier etc.) Samme
type verdsetting av slike arealer ligger det nær å tenke
at kan skje også ved frivillig salg der alle arealer i
området i og for seg er like nødvendige eller ønskede
for utbyggingsformålet. Eieren av den tomtegrunnen som
skal bli veier, grøntanlegg etc. får altså arealet
verdsatt som byggeareal ved oreigningen.
(2) Man vil ved fastsettingen av skadebot ved oreigning se bort
fra en regulering som påregnes endret eller som det påregnes
gitt dispensasjon fra. Når det i slike tilfeller ses bort
fra gjeldende regulering, skyldes det at gjeldende regulering konkret
ikke er avgjørende for påregnelig utnytting av
eiendommen, og dermed heller ikke for hva som bl.a. er eiendommens
normale salgsverdi. «Unntaket» følger
altså her av lovens regel om at den reelle normale salgsverdi
eller bruksverdi skal erstattes; grunneieren skal ha skadebot for
de fremtidige utnyttingsmuligheter som han virkelig taper ved oreigningen.
(3) Hvis en kommune før oreigningen regulerer et areal
av taktiske grunner, for å spare penger ved oreigning,
må man anta at retten må se bort fra reguleringen,
jf. Bjørn Stordrange, Ekspropriasjonserstatningsloven -
kommentarutgave, 2. utgave 1991 s. 58. Heller ikke dette blir noe
egentlig unntak fra hovedregelen om at man skal forholde seg til
gjeldende regulering ved fastsetting av skadebot ved oreigning.
(4) Nyere rettspraksis, jf. Rt. 1996.521 (offentlig vei), Rt.
1996.547 (offentlig vei), Rt. 1996.1188 (offentlig vei), Rt. 1996.1190
(offenlig vei), Rt. 1996.1410 (offentlig vei og jernbanetrasé)
og Rt. 1997.1914 (grav- og urnelund), har sett bort fra rene tilegnelsesreguleringer
ved fastsettelsen av skadeboten ved oreigning. D.v.s. at rettspraksis
har sett bort fra arealdisponeringsplanen der tilegnelse av arealet må skje
for å realisere et offentlig anlegg som er reguleringens
formål (typisk veianlegg, gravlund etc.). Dette unntaket
gjelder likevel ikke dersom reguleringen mer generelt har som formål å skille
mellom områder som skal åpnes for bebyggelse og
områder som ikke skal bebygges, og det aktuelle arealet
faller i siste kategori (typisk friområder som ikke inngår
i et utbyggingsområde). Flertallets premisser i plenumsdommen
Rt. 1996.521 legger til grunn at det her er tale om en videreføring
av eldre rett. Premissene lest i detalj gir imidlertid ikke et inntrykk
av at dommen bare innebærer en videreføring av
en på forhånd avklaret eldre rettstilstand. Klart
nok må dette være tilfelle for så vidt
det er tale om andre oreigningsformål enn veiutbygging.
Jeg vil ikke uten videre ta avstand fra denne rettsutviklingen,
men jeg ser at den reiser lovgivningspolitiske spørsmål
som det kan være grunn til å drøfte.
Den går lengre enn til å motvirke forskjellsbehandling
mellom grunneierne innenfor et strøk som generelt er åpnet
for utbygging, slik man så etter eldre retts særregel
for «gate m.v.», jf. foran, og etter det nettopp
nevnte «parkprinsippet». Det kan hevdes at den
nyere rettsutviklingen i realiteten innebærer at skillet
mellom på den ene siden det offentlige som lovgiver og
på den andre siden det offentlige som aktør og
part ved oreigning ikke lenger er så skarpt opprettholdt.
Ved dette skapes en forskjellsbehandling mellom ulike grunneiere
- kanskje i det samme planområdet - som alle har det til
felles at deres grunn blir utlagt til et formål som hindrer
privatøkononisk utnyttelse av arealets ellers mulige utbyggingsverdi.
Derfor gir den nye rettsutviklingen et grunnlag for kritikk fra
grunneiersiden. Resultatet av den nye rettspraksis blir at den som
får utlagt sin grunn til f.eks. motorvei eller gravlund,
ved en oreigning skal få arealet verdsatt som om reguleringen
til motorvei eller gravlund ikke forelå. Samtidig vil den
som får sin eiendom utlagt til friareal (uten eller med
en viss tilrettelegging) eller f.eks. campingplass eller fortsatt
landbruk, måtte innrette seg deretter økonomisk.
enten det oreignes eller ikke.
I det første tilfelle skal grunnarealet verdsettes ut fra
hva den uten reguleringsplanen alternative påregnelige
fremtidige utnytting ville vært. Særlig i tilfeller der
en utbygging av samme område på eierens hånd ville
vært realistisk, bl.a. hensett til plansituasjonen for øvrig,
vil dette gi eieren en mererstatning. Høyesteretts grunngiving
for særregelen er nettopp at den offentlige utbyggingen
da er en alternativ, konkurrerende utbygging i forhold til den utbyggingen
som eieren uten den såkalte tilegnelsesreguleringen kunne foretatt.
I Rt. 1996.521 på s. 540 ble det sagt at man «kan
se det slik at utbyggingsverdien som arealet har, overføres
fra den private eier til det offentlige. Jeg anser det da vel begrunnet,
og også best stemmende med budet i Grunnlovens § 105
om full erstatning ved tvungen avståelse, at det sees bort
fra den plan som det eksproprieres på grunnlag av ...».
I det siste tilfellet må grunneieren finne seg i rådighetsbegrensningen
uten erstatning. Og i tilfelle oreigning skulle bli aktuelt til
f.eks. friareal vil rådighetsbegrensningen bli avgjørende
for verdsettingen.
Betraktet i forhold til gjeldende retts grunnprinsipper er altså den åpning
for mererstatning som Rt. 1996.521 ga diskutabel. Unntakets rettspolitiske
og allmennpolitiske holdbarhet må likevel også vurderes ut
fra den realitetsbegrunnelse Høyesterett ga i Rt. 1996.521.
Da det i disse tilfeller nettopp er tale om «at utbyggingsverdien
som arealet har, overføres fra den private eier til det
offentlige», kan unntaket hevdes å være
rimelig godt begrunnet. En slik overføring av en utbyggingsinteresse
forelå ikke i Rt. 1998.1140 (friområde), Rt. 1998.1824
(campingplass) og Rt. 1999.213 (friområde). Hvis man ikke
finner denne begrunnelsen og den innebygde avgrensningen mot andre
tilfeller politisk sterk nok til at den forsvarer den forskjellsbehandlingen
som unntaket skaper - i forhold til grunneiere som ved dette ikke
kan få mererstatning - bør denne unntaksregelen
i sin helhet eller dens nærmere avgrensning vurderes av
lovgiver.
Dok. nr. 8:66 (1998-99) viser imidlertid ikke bare at det er
delte meninger om hvilke unntak som bør gjelde og om hvor
velgrunnet de skillelinjer som rettspraksis har utviklet, nå er.
Dok. nr. 8:66 (1998-99) synes også å stille spørsmål
ved rimeligheten av selve hovedregelen om at bindende arealdisponeringsplaner
er utgangspunktet for skadebotfastsettingen, uavhengig av om planene
er grunnlaget for oreigningen eller ikke.
Problemstillingen angående en generell regel av den
art som er foreslått ved Dok. nr. 8:66 (1998-99), ble tatt
opp i forarbeidene til någjeldende lov av 1984. I Ot.prp.
nr. 50 (1982-83) s. 53 om lov om erstatning ved ekspropriasjon av
fast eiendom bemerket Justisdepartementet til uttalelsen i NOU 1981:5
s. 243 om disse spørsmål, at det var usikkert
hva som var ment var oreigning «direkte til gjennomføring
av» en ren grunnutnyttingsplan. Departementet uttalte at
det ikke kunne «stilles opp som generell regel at det ved
ekspropriasjon til gjennomføring av en arealplan
skal ses bort fra planen ved verdsettingen, jfr. Rt. 1978 s. 190».
Det ble på s. 54 uttalt at «det er departementets forutsetning
at § 5 tredje ledd i proposisjonens lovutkast
(som svarer til 1984-lovens § 5 tredje ledd) ikke får
anvendelse på «rene grunnutnyttingsplaner».
Det gjelder også hvor disse er grunnlaget for den aktuelle ekspropriasjon».
Lovgivers forutsetning ved vedtakelsen av 1984-loven har klart
nok vært at de bindende grunnutnyttingsplanene på oreigningstidspunktet
får sentral betydning ved skadebotfastsettingen, uavhengig av om planene er grunnlaget for oreigningen
eller ikke. Samtidig fastholdt man at det gamle prinsippet
om strøkpriserstatning skulle videreføres. Helt
spesielt viste departementet på s. 54 til at det ikke var «ment å gjøre
noen endring i gjeldende rett på dette området slik
den blant annet er kommet til uttrykk i Rt. 1977 s. 24 (Østensjøsaken)
og Rt. 1978 s. 190 (Tessemsaken)».
I to relasjoner reiser forslaget tolkningsspørsmål; på både
vilkårs- og virkningssiden. Når det gjelder virkningen av at forslaget anvendes, er
det ikke sagt noe om den alternative verdsettingsmåte som
skal anvendes. Jeg ser likevel ikke dette som problematisk. Forslagets
forutsetning må være at det skal foretas en alternativ
verdsettingsvurdering av den type domstolene må foreta
der prinsippet fra Rt. 1996.521 legges til grunn. Når det
gjelder vilkåret for at regelen
skal anvendes, reiser forslaget derimot - trass en språklig klar
ordlyd - tolkningsproblemer. Disse oppstår når ordlyden
og begrunnelsen i Dok. 8:66 (1998-99) blir satt inn i sin kontekst;
den ellers gjeldende rett som forutsettes opprettholdt. Det vil
kunne argumenteres godt både for en innskrenkende og utvidende
fortolkning av regelen. Trolig vil for domstolene argumentene for
innskrenkende fortolkning vinne frem, men dette kan det ikke sies
noe sikkert om. Det kan også tenkes at forslaget i visse
relasjoner kan bli fortolket innskrenkende, i andre utvidende. En
del av problemet er at det nødvendigvis må bli
reist et grunnlovsspørsmål som får betydning
for regelens virkning. Uklarheten på vilkårssiden
er en vesentlig innvending mot lovforslagets utforming.
I det følgende kommenteres ikke utformingen, men lovforslagets mulige
realitetsvirkninger. Her oppstår de politiske spørsmålene:
Merknadene videre tar utgangspunkt i forslagets ordlyd på vilkårssiden
og de prinsipielle spørsmål forslaget reiser,
uten å gå inn på tolkningsspørsmål som
vil oppstå.
Som sagt under punkt 3 dreier forslaget seg i realiteten om man
skal opprettholde selve hovedregelen om at bindende arealdisponeringsplaner
er utgangspunktet for skadebotfastsettingen, uavhengig av om planene
er grunnlaget for oreigningen eller ikke. Forslaget innebærer
en vidtrekkende utvidelse av den linje rettsutviklingen kom inn
på ved Rt. 1996.521. Høyesterett har ut fra en
konkret grunngivning og med tanke på avgrensede tilfeller
der grunneiersiden er funnet å burde stilles bedre, bare
fremarbeidet et begrenset unntak fra gjeldende retts grunnleggende grunnprinsipper.
Forslaget ved Dok. nr. 8:66 (1998-99) bryter på en markert
måte sammenhengen i gjeldende ekspropriasjonserstatningsrett.
Dette skyldes at en vid utvidelse av den linje Høyesterett
ved Rt. 1996.521 har lagt seg på, stiller de som får
oreignet sin eiendom, eller kan kreve den innløst i en
vanskelig forklarlig særstilling sammenliknet med alle
dem som uten oreigning og skadebot fremdeles kan og skal forholde
seg til gjeldende og bindende arealplaner. Det blir også meget
vanskelig å forklare den forskjellsbehandling som oppstår
i forhold til den gruppen som ved oreigning fortsatt må forholde
seg til den gjeldende og bindende arealdisponering. Etter lovforslagets
ordlyd faller all oreigning med hjemmel i plan- og bygningsloven
(«etter» «plan») inn under særregelen. Kommunal
oreigning skjer formodentlig i det vesentlige med denne hjemmel.
All oreigning med hjemmel i oreigningsloven, (trolig de fleste av
statens saker) faller derimot utenfor forslagets ordlyd, iallfall dersom
det ikke foreligger noen offentlig arealplan som dekker formålet
med ekspropriasjonen. Til dels kan det offentlige oreigne til samme
formål med hjemmel i begge lover. Det offentlige kan altså ha
et valg som blir problematisk slik lovforslaget er formulert, jf.
de foregående merknader om at lovforslaget stiller domstolene
overfor vanskelige tolkningsproblemer.
Forslaget vil innenfor sitt virkeområde
1) dels frata grunneierne retten til
full erstatning i form av erstatning for eiendommens normale salgsverdi,
men
2) dels også innføre et nytt erstatningsrettslig
vern for faktiske forventninger.
Det første betyr at et veloverveiet grunnprinsipp i ekspropriasjonserstatningsretten
svekkes vesentlig. Det første kan også være
grunnlovstridig og i strid med bilaterale investeringsavtaler med
en del land, jf. nærmere punkt 4.4. Det vises i denne sammenheng
til merknaden i Dok. nr. 8:66 (1998-99) s. 2 om at det hverken skal «tas
hensyn til verdireduksjoner eller verdistigninger som følger
av planen alene». Det innebærer formodentlig at
intensjonen er å se bort også fra en offentlig
plan det blir oreignet etter, når det aktuelle området
ved denne planen åpnes for bebyggelse. F.eks. slik man
ser der en kommune på grunnlag av reguleringsplan for å gjennomføre
større boligutbyggingsprosjekter oreigner arealer, som
deretter avhendes videre til f.eks. et boligbyggelag. I slike tilfeller
ser man i dag ikke bort fra reguleringsplanen ved fastsettingen
av skadeboten for oreigningen. Siden dette ikke er omtvistet i slike
saker, kommer slike saker sjeldnere til Høyesterett enn
andre typer saker.
En gjennomføring av det andre vil trolig få merkbare
negative konsekvenser for det offentliges muligheter til å styre
arealbruken i landet, med følger for norske landskap, naturverdier
og muligheten til å utøve allemannsretten
m.m. I praksis vil arealdisponering få en prislapp som
vil gjøre at kommunene i stor grad kan komme til å måtte
sette slike tiltak opp mot bevilgninger og innsats på andre
kommunale ansvarsområder. Lovforslaget vil derfor også redusere
kommunenes muligheter til å sette inn midler på andre
kommunale ansvarsområder. Forslaget vil også ha
uheldige økonomiske konsekvenser for statsfinansene, men
trolig mindre merkbart enn for kommunesektoren.
Forslaget innebærer at man langt på vei forkaster gjeldende
lovs grunnprinsipp om at eiendommens fremtidige
utnyttingsmuligheter blir lagt til grunn for verdsettingen,
slik disse gir seg utslag i en bruks- eller salgsverdi for
eiendommen.
En premiss bak forslaget er at praksis har ført til
at grunneierens erstatningsrettslige stilling er blitt svakere enn
Stortinget forutsatte da loven ble vedtatt i 1984. Denne premissen
er det vanskelig å gi en uforbeholden tilslutning. Stortinget
utarbeidet i 1984 en lov som ga erstatningsrettslig
vern for tapte rettigheter i faste eiendommer, og et sterkere
vern enn etter 1973-loven. Etter 1973-loven var det eiendommens aktuelle
bruk som skulle være utgangspunktet for verdsettingen.
Dette innebar at grunneiersiden ikke i så stor grad som
etter 1984-loven kunne påberope seg den gjeldende og bindende
reguleringsplan som grunnlag for en høyere skadebot enn
det verdsetting ut fra den aktuelle bruk tilsa. Det var i 1984 ikke
meningen å realisere økonomisk eierens faktiske forventninger om hva han kunne
tjent ut fra en eldre plansituasjon enn den som virkelig foreligger
ved ekspropriasjonen, eller fortjeneste som eieren kunne
fått hvis han hadde bygget da planene tillot det
på et tidligere tidspunkt. Disse spørsmål
var viktige i den omfattende både offentlige, faglig-juridiske
og politiske debatt, utredningsprosess og lovforberedelse som pågikk
i flere tiår forut for lovvedtaket i 1984.
Grunnen til at bindende arealdisponeringsplaner får
betydning ved verdsettingen av en eiendom, er at spørsmålet
om hvordan en eiendom lovlig kan brukes, alltid er avgjørende
for hvilken normal salgsverdi eller bruksverdi den har. Det frie
marked virker slik. Forslaget nå går altså nokså langt
i å gjøre unntak fra rettsregelen som oppstiller
den normale frie salgsverdien som et utgangspunkt for erstatningsutmålingen.
I Dok. nr. 8:66 (1998-99) blir det foreslåtte unntaket
plassert i lovens § 5 tredje ledd. Gjeldende tredje ledd
gjør ikke noe unntak fra prinsippet om at en normal salgsverdi
legges til grunn. Den presiserer bare at eventuelle verdiendringer
som spesielt skyldes det helt konkrete fysiske oreigningsstiltaket
m.v. ikke blir tatt i betraktning ved erstatningsutmålingen.
Unntakene fra salgsverdiprinsippet finnes derimot i fjerde ledd.
Her setter Grunnloven § 105 visse grenser for hvilke
unntak som kan stilles opp. Det er grunn til å vurdere
nærmere om en vedtatt lov i tråd med Dok. nr. 8:66
(1998-99) kan stride mot grunnloven. Det er p.g.a. muligheten for
tilsidesettelse av et slikt lovvedtak for så vidt det rammer
grunneierne, mulig at forslaget kan føre til utgiftsøkninger
for det offentlige, uten motsvarende utgiftsreduksjoner. For så vidt forslaget
til ugunst for eieren fører til at verdsetting skal skje
ut fra plansituasjonen for ekspropriasjonstidspunktet, kan det også være
i strid med bilaterale investeringsavtaler med Madagaskar, Malaysia,
Kina, Sri Lanka, Polen, Ungarn, Tsjekkia og Slovakia, Indonesia,
Estland, Litauen, Peru, Russland, og muligens også med
Romania og Chile, slik at unntak må bli gjort for investorer
som er vernet av disse avtalene. Dette må i tilfelle vurderes
nærmere.
Rettstilstanden når det gjelder reguleringsplaners betydning
ved fastsetting av skadebot ved oreigning er kompleks og bygger
på et omfattende domsmateriale. Jeg vil peke på at
skadeboten ved oreigning fastsettes av skjønnsretter. Legmannselementet
spiller der en viktig rolle. En for lite tilgjengelig rettstilstand
kan i seg selv føre til ulik behandling av like tilfeller.
Og selv om dette ikke skjer, kan de konkrete avgjørelsene bli
vanskelige å forstå for de private partene. Jeg
ser det fremsatte private lovforslaget som et uttrykk for at tiden
er inne for å gripe fatt i denne problematikken. Jeg mener
på denne bakgrunn at rettstilstanden her bør drøftes
helhetlig innenfor et eget lovutvalg med sikte på å komme
frem til en lovregel som på en klarest mulig måte
foretar de nødvendige rettslige grensedragningene.
Skjønns- og høyesterettspraksis etter ekspropriasjonserstatningslovens
vedtakelse i 1984 har ført til at det aktuelle problemkomplekset
i dag er langt bedre belyst enn tilfellet var i 1984. Utgangspunktet
for et lovarbeid i denne materien er langt bedre i dag enn det var
fór 1984-loven ble vedtatt.
Mitt utgangspunkt er at gjeldende lovs hovedprinsipp må opprettholdes:
Utgangspunktet ved fastsetting av skadeboten må fortsatt
være at gjeldende og bindende reguleringsplaner legges
til grunn, også der disse er det formelle rettslige grunnlaget
for oreigningsvedtaket. Et lovarbeid bør ha som siktemål å få trukket
opp grensene for når det unntaksvis skal ses bort fra denne
hovedregelen. Det er da naturligvis ikke gitt at man finner at grensene
på alle måter bør trekkes slik som i
dag. Trolig vil det vise seg at en egen bestemmelse i ekspropriasjonserstatningsloven om
dette vil være hensiktsmessig.
Et lovarbeid i denne materien bør gjennomføres innenfor
en normal tidshorisont for et lovarbeid av denne art. Ved et lovarbeid
på dette feltet er det generelt viktig å vurdere
forslagets konsekvenser inngående.
Noen problemstillinger og konsekvenser som må vurderes
fremgår av de forutgående merknadene. Som sagt
reiser forslaget ved Dok. nr. 8:66 (1998-99) grunnlovsspørsmål
og spørsmål om forholdet til internasjonale investeringsavtaler.
Slik dette regelforslaget er utformet, kan man heller ikke se bort
fra at regelen vil få følger også for
prisfastsetting ved frivillig salg. Dette kan slik forslaget ved
Dok. nr. 8:66 er utformet slå begge veier, jf. merknaden
på s. 2 om at det hverken skal «tas hensyn til
verdireduksjoner eller verdistigninger som følger av planen
alene». Et boligbyggelag som kan påregne oreigning
hvis frivillige forhandlinger strander, vil kanskje ikke gi grunneier full
tomtepris hvis de kan slippe billigere ved oreigning. Det bør
dessuten være en målsetting ved utformingen av
ekspropriasjonserstatningslovgivningen at den ikke skal virke prisdrivende
i forhold til frivillige kjøp og salg av grunnarealer. Økte
priser på nærings- og boligarealer kan virke hemmende
for næringsutvikling og nødvendig boligbygging.
Slik lovforslaget er utformet, vil det dessuten ikke bare få anvendelse for
tilfeller der kommune eller stat oreigner til offentlige formål,
men også der oreigning skjer til fordel for private parter.
Ved et lovarbeid på dette feltet bør man også vurdere
mulige følger for kommunenes økonomi og for det
kommunale selvstyre. I den sammenheng vil jeg peke på at
kommunene av Stortinget er pålagt en rekke plikter etter
plan- og bygningslovgivningen og annen lovgivning. På en
rekke felter plikter kommunene å utøve offentlig
myndighet. Kommunene kan ikke ved politiske beslutninger nødvendigvis
velge seg bort fra de økonomiske følger som en
lovendring kan få.
Videre må konsekvensene for den samlede offentlige arealstyring
og arealplanlegging vurderes. Etter omstendighetene kan det bli
nødvendig eller ønskelig å vurdere forholdet
til reglene om grunneiers rett til å kreve erstatning for
tap ved reguleringsplan og bebyggelsesplan, og til reglene om grunneiers
rett til å kreve arealer innløst av det offentlige
mot ekspropriasjonserstatning.
Videre må man vurdere miljøkonsekvenser i bred forstand.
Bl.a. nevner jeg mulige konsekvenser for norsk landskap og natur
i fremtiden, særlig i sentrale deler av landet og i populære
rekreasjonsområder, slik som langs Oslofjorden og Sørlandskysten.
Lovendringer kan etter forholdene få uheldige følger
for allmennhetens rent praktiske muligheter for å benytte allemannsretten.
Dette bør unngås.
Jeg må på denne bakgrunn frarå at
forslaget i Dok 8:66 (1998-99) blir vedtatt av Stortinget.