1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

I proposisjonen legg departementet fram forslag om endringar i lotteriloven som vart fremma i Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) og som justiskomiteen slutta seg til i Innst. O. nr. 33 (1999-2000), men som ikkje vart vedtekne fordi proposisjonen vart sendt attende til Regjeringa. Det gjeld lovgrunnlaget for Lotteritilsynet og Lotterinemnda, sanksjonsreglane, rekneskaps- og revisjonsplikt, krav om skilje mellom organisasjonane sine føremål og anna verksemd, 18-årsgrense for spel på gevinstautomatar og heimel for å fastsetje aldersgrense for deltaking i andre typar lotteri, samt at det vert opna for alkoholhaldige drikkevarer som gevinst i private smålotteri.

I proposisjonen vert det dessutan gjort greie for den vidare oppfølginga av Innst. O. nr. 33 (1999-2000), for vedtaka om å leggje Lotteritilsynet til Førde i Sogn og Fjordane og om å overføre ansvaret for lotteriområdet frå Justisdepartementet til Kulturdepartementet.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Under handsaminga av Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) fann justiskomiteen at ei rekkje tilhøve burde vurderast nærare før det vart gitt ein ny lotterilov, jf. Innst. O. nr. 33 (1999-2000), og 16. desember 1999 vedtok Odelstinget derfor å sende proposisjonen attende til Regjeringa. Stortinget støtta likevel forslaget om at det skulle opprettast eit lotteritilsyn og ei lotterinemnd.

På bakgrunn av Stortinget sitt vedtak sende Justisdepartementet på høyring eit forslag om lovreglar om finansieringa av Lotteritilsynet og Lotterinemnda, og om kontrollen med aktørane på lotterimarknaden. Det vart dessutan foreslått nokre andre endringar i lotteriloven i tråd med justiskomiteen si innstilling.

1.3 Vidare oppfølging av justiskomiteen si innstilling

Gjennomgang av føresegnene om typegodkjenning av gevinstautomat

Føresegn om typegodkjenning av gevinstautomatar seier at automatar typegodkjent før 1. april 1997 må tilpassast føresegna innan 1. april 2001. Organisasjonar og entreprenørar i lotterimarknaden har hevda at føresegna medfører ein fare for vesentlege inntektsreduksjonar, og i Innst. O. nr. 33 (1999-2000) ba justiskomiteen derfor departementet om å gjennomgå føresenga.

I høyringsbrevet vart det føreslått å at fristen som var sett til 1. april 2001 vart endra til 1. januar 2002. Høyringa viste at det er ein revisjon av føresegna og ikkje ein lengre overgangsperiode som er vesentleg. Departementet tok sikte på at forslag til ny typegodkjenningsføresegn skulle sendast på høyring før sommaren, og at ny føresegn deretter vert vedteke så raskt som mogleg.

Overføring av lotteriområdet frå Justisdepartementet til Kulturdepartementet

Regjeringa Bondevik vedtok at ansvaret for lotteriloven og administreringa av dei private lotteria skal overførast til Kulturdepartementet frå 1. januar 2001. Regjeringa har ikkje funne grunn til å endre denne avgjerda. Ansvaret for Norsk Rikstoto vert framleis liggjande i Landbruksdepartementet.

I høyringsbrevet vart det orientert om overføringa. Ingen av høyringsinstansane sette fram vesentlege innvendingar.

Samla gjennomgang av statlege og private spel og lotteri

I Innst. O. nr. 33 (1999-2000) ba justiskomiteen departementet om å gjere ein samla gjennomgang av statlege og private spel og lotteri.

Departementet opplyser at ein vil gå gjennom rammevilkåra for dei statlege spela og private lotteria, og m.a. vurdere nærare kva for føremål som skal sjåast som lotteriverdige, om det er trong for ei deling av spele- og lotterimarknaden mellom de ulike aktørane, og om det er trong for felles reglar for marknadsføring og aldersgrense. TV-lotteri, spel på ferjer og spørsmålet om å opne for kasino m.v. vil bli utgreidd, saman med spørsmålet om nye retningsliner for kontroll og godkjenning av skrapelodd.

1.4 Lotteritilsynet og lotterinemnda

I Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) vart det føreslått å opprette eit lotteritilsyn som sentral styresmakt overfor private lotteri og tilsynsorgan overfor både private og statlege lotteri, samt ei lotterinemnd som klageinstans for vedtak som vert trefte av Lotteritilsynet. Justiskomiteen slutta seg i Innst. O. nr. 33 (1999-2000) i hovudsak til desse forslaga, og på bakgrunn av Stortinget sitt vedtak, har departementet arbeidd med sikte på at Lotteritilsynet og Lotterinemnda skal vere oppretta til 1. januar 2001. Tilsynet og nemnda skal leggjast til Førde i Sogn og Fjordane.

Tilsynet vil saman med politiet m.a. ha ansvar for føring av opplysningar i lotteriregisteret. Registeret skal innehalde oversikt over alle godkjende organisasjonar og autoriserte entreprenørar og lokalinnehavarar, samt oversikt over dei største lovlege lotteria og alle oppstilte gevinst- og underhaldningsautomatar.

Lotteritilsynet skal leiast av ein direktør som vert oppnemnd av Kongen.

Lotterinemnda skal ha 3 medlemer oppnemnde av Kongen for fire år. Nemnda kan ikkje instruerast av departementet i einskildsaker.

Statskontrollen ved Norsk Tipping AS, Statens kontrollkomité ved Norsk Rikstoto og statens inspektører ved baner som kjører løp med totalisator skal integrerast som delar av Lotteritilsynet. Statskontrollen held fram som ei eiga avdeling av Lotteritilsynet på Hamar.

Nesten alle høyringsinstansar har uttalt seg positivt til at det vert etablert eit eige statleg lotteritilsyn. Fleire instansar uttalar at medlemene av Lotterinemnda må representere miljø som er uavhengige av lotteristyresmaktene, og meiner forslaget ikkje følgjer opp merknadene i Innst. O. nr. 33 (1999-2000) om den overordna styringa av lotteriverksemda. Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet (SUNHA) og Norsk Lotteridrift ASA meiner det bør opprettast eit styre for Lotteritilsynet.

På bakgrunn av at Lotteritilsynet i det vesentlege skal fungere som eit forvaltnings- og kontrollorgan, vil det etter departementet si meining vere best i samsvar med praksis elles at tilsynet vert leia av ein direktør utan eit styre.

Politiet vil framleis ha kontrollansvar i samband med autorisering av lokalinnehavarar og handsaming av løyve til lokale lotteri, bingoarrangement og oppstilling av speleautomatar. Politiet vert pålagt bistandsplikt overfor Lotteritilsynet. Overføringa av oppgåver frå politiet til Lotteritilsynet vil måtte skje noko gradvis. På sikt bør ein vurdere om fleire oppgåver bør overførast frå politiet til tilsynet.

Departementet meiner moglege ulemper for einskilde aktørar ved at Lotteritilsynet vert plassert i Førde, vil verte dempa av at Lotteritilsynet skal ha eit informasjons- og sakshandsamingssystem basert på internett-teknologi, IT-basert kontroll av omsetnaden i gevinstautomatar og høve for å halde fjernmøter.

Godkjenning av organisasjonar og lag som søkjer om lotteriløyve kan berre gjevast til organisasjonar som ivaretek «humanitære eller samfunnsnyttige føremål». Inntil dette kriteriet blir nærare avklart i samband med gjennomgangen av statlege og private spel og lotteri, eller det blir trekt opp nye retningsliner, vil reglane i lotterilova om godkjenning av organisasjonar og vilkår for lotteriløyve bli praktisert i samsvar med justiskomiteen sine merknader i Innst. O. nr. 33 (1999-2000).

Unntaket frå kravet om lotteriløyve for smålotteri med ein omsetnadsramme på 100 000 kroner tek departementet sikte på å fastsetje i føresegner samstundes som det vert fastsett meldeplikt for slike lotteri.

1.5 Andre forslag

1.5.1 Krav om skilje mellom føremål og anna verksemd

I utkastet til ny lotterilov i Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) var det teke inn ein regel som gav organisasjonar som i tillegg opptrer som lokalinnehavar eller entreprenør, pålegg om å halde verksemdene klårt skilde frå kvarandre, og som gav aktørar på lotterimarknaden pålegg om å melde krysseigarskap til Lotteritilsynet. Justiskomiteen støtta forslaget i Innst. O. nr. 33 (1999-2000).

Fleire høyringsinstansar uttaler at entreprenørar ikkje bør vere lokalinnehavar, og ønskjer å oppretthalde ei tredeling mellom aktørane: lotteriverdig organisasjon, entreprenør og lokalinnehavar.

Etter departementet si meining bør forslaget gjennomførast, jf. lovutkastet § 4 e. Om det er behov for nærare lovregulering av tilhøvet mellom organisasjon, entreprenør og lokalinnehavar, bør ein vente med å vurdere til Lotteritilsynet har vunne erfaring med regelen som vert føreslått.

1.5.2 Rekneskap og revisjon

I utkastet til ny lotterilov i Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) var det teke inn ein regel om utvida rekneskaps- og revisjonsplikt for godkjende organisasjonar m.v. og for autoriserte entreprenørar og lokalinnehavarar. Justiskomiteen støtta forslaget i Innst. O. nr. 33 (1999-2000). Forslaget er teke inn i lovutkastet § 4 første leddet bokstav f .

Forslag til nærare føresegner om kven som skal ha rekneskapsplikt, vil bli sendt på høyring.

1.5.3 Aldersgrense for spel på automatar og deltaking i andre lotteri

I Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) vart det føreslått å innføre ei 18-års aldersgrense for spel på gevinstautomatar, og rett til å fastsetje aldersgrenser for deltaking i andre lotteri ved føresegn. Justiskomiteen sitt fleirtal støtta forslaget og ba samstundes «Regjeringa i samband med seinare sak til Stortinget vurdere trongen for aldersgrense i den totale spelemarknaden både for statlege og private pengespel», jf. Innst. O. nr. 33 (1999-2000).

Fleire høyringsinstansar sluttar seg til forslaget om at det vert fastsett ei aldersgrense for spel på gevinstautomatar, men føresetnaden er m.a. at ein innfører eventuelle aldersgrenser for statlege spel. Norsk Lokalradioforbund uttaler at forbundet ikkje kan godta at det vert innført aldersgrense for pengespel i radio.

Etter departementet si meining bør forslaget gjennomførast, jf. lovutkastet § 17. Spørsmålet om å innføre aldersgrense for deltaking i statlege spel som ligg utanfor lotteriloven sitt verkeområde, vil bli vurdert i samband med den samla gjennomgangen av statlege og private spel og lotteri.

Handheving av aldersgrense vil i stor grad bli basert på oppfølging av lokalinnehavar, med stikkprøvekontroll frå Lotteritilsynet og politiet. Departementet vil elles leggje til grunn justiskomiteen si uttale i Innst. O. nr. 33 (1999-2000) side 20 om oppstilling av speleautomatar.

1.5.4 Alkoholhaldige drikkevarer som gevinst

I Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) vart det føreslått å opne for alkoholhaldige drikkevarer som gevinst i smålotteri, slik at det vert samsvar mellom lotteriloven og alkoholloven § 8-6. Justiskomiteen støtta forslaget i Innst. O. nr. 33 (1999-2000), og det vert følgt opp i proposisjonen jf. lovutkastet § 9.

1.5.5 Tilbakekall, administrative reaksjonar og straff

I utkastet til ny lotterilov i Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) var det m.a. teke inn reglar om tilbakekall, administrative reaksjonar og straff. Justiskomiteen slutta seg til dette forslaget i Innst. O. nr. 33 (1999-2000).

I høyringsbrevet vart forslaga tekne opp igjen. Det vart dessutan føreslått at gebyr og avgifter etter lotteriloven skulle vere tvangsgrunnlag for utlegg, at Statens Innkrevjingssentral skulle ha avgrensa særnamsmakt for gebyr og tvangsmulkt etter loven, og at departementet får heimel til å gje føresegner om framgangsmåten ved bruk av pålegg, førelegg og tvangsmulkt.

Ingen av høyringsinstansane hadde innvendingar til dette, og departementet følgjer opp forslaga, jf. nye §§ 14 til 14 d samt § 3 ny bokstav j i lovutkastet.

1.6 Finansiering av Lotteritilsynet og Lotterinemnda

I Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) var det lagt opp til at den nye tilsynsordninga for lotteri skulle finansierast gjennom gebyr og avgifter. Justiskomiteen slutta seg til dette, og ba om at storleiken på gebyra vart lagt fram for Stortinget.

Oppretting av Lotteritilsynet og Lotterinemnda vil auke det offentlege sine samla utgifter på dette feltet. Dei årlege inntektene bør liggje på om lag 62 mill. kroner, mot 17 mill. kroner i dag. I tillegg kjem dei første åra dekning av etableringskostnader på ca. 15 mill. kroner.

Inntektene bør baserast på gebyr og avgifter knytt til alle typar lotteri. Satsane for avgift og gebyr bør så langt som mogleg spegle det offentlege sine reelle kostnader ved lotteriet. Verksemda i dei ideelle organisasjonane bør så langt som mogleg skjermast, slik at det er driftsleddet i marknaden som i størst mogleg grad bidrar til kostnadsdekninga.

Forslaga til gebyr i høyringsbrevet var:

• Gebyr for godkjenning av organisasjonar blir 600 kroner, for autorisasjon av entreprenør 12 000 kroner, og for lokalinnehavar 1 200 kroner. Det vil vere naudsynt med ny godkjenning av alle organisasjonar, også dei som i dag er godkjende. Samla vil desse gebyra gje eingongsinntekter på ca. 12 mill. kroner.

• Gebyr for registrering i lotteriregisteret av organisasjon, entreprenør, lokalinnehavar eller automat blir 300 kroner. For endringsmelding vert det betalt 150 kroner. Registrering av dagens aktørar og automatar vil gje ca. 11,6–12,6 mill. kroner i inntekt. Til dette kjem inntekter frå registrering av nye automatar pr. år på ca. 1,5 mill. kroner.

• Gebyr for oppstilling av gevinstautomat (unnateke lotteriautomat, dvs. gevinstautomat der gevinsten vert utbetalt ved verdikupongar) eller underhaldningsautomat blir 1 500 kroner pr. år. Gebyr for oppstilling av lotteriautomat vert 25 kroner pr. dag, som no. For bingo vart det føreslått å auke gebyret frå 25 kroner i dag til 50 kroner pr. arrangement. Gebyra vil samla sett gje inntekter på 55-62 mill. kroner pr. år.

  Departementet viser til at underhaldningsautomatar ikkje vert rekna som lotteri, og kan drivast som privat næringsverksemd. Same kontrollomsyn gjer seg likevel gjeldande for underhaldningsautomatar, og det bør difor innførast avgifter i same storleik som for gevinstautomatane.

• For løyve til å halde lotteri vert gebyret 1 pst. av gevinstverdien, men maksimum 3 000 kroner. For trekning av lotteri skal organisasjonen betale trekningsavgift tilsvarande 1 pst. av gevinstverdien, men minimum 300 kroner og maksimum 3 000 kroner.

  Løyveavgiften er òg i dag ca. 1 pst. av gevinstverdi, men minimumsavgifta er 10 kroner, medan høgaste avgift er 1 000 kroner. Denne satsen vart fastsett i 1988. Minimumsavgifta for trekning av lotteri er i dag 25 kroner, medan høgaste avgift er 500 kroner. Inntektene frå dei nemnde gebyra vil venteleg samla sett liggje rundt 5 mill. kroner.

• For handsaming av søknader om typegodkjenning av gevinstautomatar skal produsent eller importør betale 3 000 kroner. Utgiftene til førehandskontrollen vert i dag dekte av produsenten.

• Søkjaren dekkjer etter gjeldande reglar utgiftene med å få skrapelodd eller gevinstautomatar godkjent. Lotteritilsynet skal føre kontroll med at alle automatar som vert oppstilte i landet er i samsvar med typegodkjenninga, og dette vert dekt over tilsynet sitt budsjett. Dersom kontrollørar vert tilkalte for å godkjenne endringar eller kontrollere utstyr, bør tilsynet kunne krevje refusjon av utgiftene frå innehavaren av lokalet eller utstyret.

• Norsk Tipping AS og Norsk Rikstoto skal betale årsgebyr for dei tenestene kontrollorgana gjer, tilsvarande dei utgiftene ein får.

Somme høyringsinstansar meiner at dei budsjetterte kostnadene for drifta av Lotteritilsynet er for høge. Det vert vist til at den tilsvarande Lotteriinspektionen i Sverige har 19 tilsette, 80 kontrollørar og eit budsjett på 21 mill. kroner.

Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet (SUNHA) er òg av den oppfatning at eingongsgebyra for godkjenning av føremål og entreprenør er for lave. SUNHA meiner at departementet sine opplysningar om at speleautomatane gjev ein bruttoomsetnad på nærare 10 mrd. kroner i 1999 ikkje er rett, og viser til at desse inntektene var ca. 7 mrd. kroner. SUNHA meiner at nettoinntekten bør vere grunnlaget når kostnadsdekninga for Lotteritilsynet skal fastsetjast. Fråtrekt ein gevinstdel på ca. 80 pst. vil dei reelle inntektstala utgjere ca. 1,4 mrd. kroner.

Oslo politidistrikt meiner det er grunn til å frykte at gebyret for autorisasjon av lokalinnehavar i stor grad vil bli betalt av entreprenøren eller det lotteriverdige laget, og føreslår i staden høgare avgift på utplassering av speleautomatar.

Fleire instansar uttaler at gebyrstrukturen er unødvendig komplisert, og føreslår at ein innfører eitt einskilt gebyr basert på ein prosentvis del av overskotet frå den einskilde automaten. Nokre meiner at gebyret for gevinstautomatar er for høgt, og at det ikkje bør leggjast avgift på underhaldningsautomatar. Det vert vidare peika på at forslaget vil føre til at gebyret pr. bingo-arrangement aukar med 100 pst.

Departementet meiner at dersom gebyra for gevinstautomatane vert knytt opp til omsetaden i den einskilde automaten, vil det føre til eit meir komplisert fakturerings- og innkrevingsarbeid.

Det verkar elles mest naturleg at gebyr på oppstilling av gevinstautomatar vert lagt på entreprenøren som har det praktiske ansvaret for driften. Prinsippet om at gebyra bør knytast opp mot inntekta og mot trongen for kontroll, gjer etter departementet si meining at gebyra bør knytast til den einskilde automat, i staden for å auke gebyra for godkjenning av organisasjonar m.v.

Departementet viser vidare til at ulik handsaming av lotteriautomatar og andre gevinstautomatar har historiske årsaker, men reelle omsyn talar for at alle gevinstautomatar vert gebyrpliktige.

Den harde konkurransen i bingomarknaden har medført at ein stadig større del av omsetnaden går til gevinstar, og departementet føreslår i proposisjonen at bingoavgifta førebels vert halden på dagens nivå med 25 kroner pr. arrangement. Utover dette held ein fast ved forslaget om gebyr og avgifter slik det er utforma i høyringsbrevet.

For å finansiere utgiftene i inneverande år i samband med etableringa av Lotteritilsynet, tek departementet sikte på å fastsetje at årsavgifta for oppstilling av gevinstautomatar vert innført med verknad frå 2000.

Departementet peikar på at så vel talet på automatar som talet på oppstillingsstader er høgare i Noreg enn i Danmark og Sverige. Noreg har i tillegg større geografiske utfordringar i kontrollarbeidet. Det er på denne bakgrunn trong for eit større inspektørkorps i Noreg enn i Sverige.

Reglane om gebyr og avgifter til finansiering av Lotteritilsynet og Lotterinemnda skal gjevast i føresegn med heimel i § 3.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvensar

Det er ein føresetnad at Lotteritilsynet ved full drift vil ha 35 tilsette, samt 150 deltidstilsette inspektørar og eit årsbudsjett på 45 mill. kroner. I tillegg kjem utgifter ved Statskontrollen ved Norsk Tipping AS, Statens kontrollkomité ved Norsk Rikstoto og statens inspektører ved baner som kjører løp med totalisator.

På departementsnivå vil det framleis stå igjen eit omfattande arbeid knytt til opprydding i føresegnene og bemanninga vert difor ikkje vesentleg redusert i samband med at ansvaret for lotteriloven vert overført frå Justisdepartementet til Kulturdepartementet.