Forslaget til endringer i merverdiavgiftsloven medfører
at flere næringsdrivende blir avgiftspliktige. Dette har
gjort det nødvendig å vurdere også andre områder
i merverdiavgiftssystemet enn de som er omtalt på bakgrunn
av konkrete lovendringer. Enkelte av disse områdene vil
som en konsekvens av reformen også kreve en nærmere
oppfølging. Dette gjelder eksempelvis spørsmålet
om den avgiftsmessige behandlingen av tjenester over landegrensene,
jf. kap. 8.2 i proposisjonen.
Komiteen viser til merknader i det
følgende.
Som det fremgår i proposisjonen avsnitt 8.2.2 vil mange
tjenester som leveres fra en næringsdrivende i et EU-land
til kunder i Norge, ikke bli avgiftsberegnet i det land hvor tjenesteyter
er etablert. Etter departementets mening bør det være
en målsetting at det i Norge etableres regler som sikrer
at det i slike tilfeller skal beregnes merverdiavgift i Norge. En
tilsvarende målsetting bør være at hvis
det ved omsetning fra utlandet foreligger avgiftsplikt i det land
tjenesteyteren er bosatt, så skal det ikke foreligge avgiftsplikt
til Norge. Dette sikrer at samme tjeneste ikke avgiftsbelegges i
to land, men samtidig at tjenester over landegrensene ikke blir
avgiftsfrie både i Norge og i det land tjenesteyteren er
hjemmehørende.
Problemet med å fastslå når tjenester
omsatt over landegrensene skal avgiftsbelegges i Norge har tidligere
ikke vært ansett for å være særlig
stort, idet de fleste tjenester som er avgiftspliktige i Norge har
vært lite egnet for levering over landegrensene. Det er f.eks.
lite tvilsomt at arbeid på fast eiendom i Norge skal avgiftsbelegges
her dersom tjenesten utføres på fast eiendom i
Norge, uavhengig av om tjenesteyteren eller kjøperen er
norsk eller utenlandsk. På samme måte skal en
frisørtjeneste eller en bilreparasjon som utføres
i Norge være avgiftspliktige her selv om kunden er utenlandsk.
Liberaliseringen av telekommunikasjonsmarkedet har imidlertid aktualisert
problemstillingen, idet utenlandske teleleverandører kan
tilby tjenester til norske kunder i konkurranse med norske leverandører.
Dette var bl.a. bakgrunnen for endringen i merverdiavgiftsloven § 65
a som innebar at departementet fikk en utvidet hjemmel til å pålegge
betalingsplikt ved innførsel av tjenester fra utlandet,
jf. Ot.prp. nr. 32 (1997-1998). Den samme problemstillingen oppstår
i forhold til eksempelvis reklametjenester. Departementet vil understreke
at det samme spørsmålet oppstår når
det er norske tjenesteytere som omsetter slike tjenester til kunder
i utlandet.
Behovet for klare regler på dette området forsterkes
ytterligere når omsetning av langt flere tjenester nå foreslås
gjort avgiftspliktig, særlig fordi en rekke tjenester i
dag også er egnet for levering over landegrensene, f.eks.
elektronisk. Som eksempel på slike «nye» tjenester
som er egnet for levering over landegrensene kan nevnes administrativ
og organisatorisk rådgivning, tjenester fra advokater og
revisorer, informasjonstjenester og ulike IT-tjenester. For slike
tjenester, hvor det ikke nødvendigvis foreligger et konstaterbart
leveringssted, er det innenfor gjeldende regelverk som knytter avgiftsplikten
til innenlands omsetning, uklart om tjenestene dekkes av avgiftsplikten.
Dette hjemmelsproblemet er imidlertid, gjennom ovennevnte endring
av merverdiavgiftsloven § 65 a, forsøkt
løst ved å gi departementet hjemmel til, i forskrifts
form, å pålegge betalingsplikt også ved innførsel
av tjenester. Slike forskrifter er imidlertid enda ikke gitt.
I forbindelse med endringen av merverdiavgiftsloven § 65
a hadde flere høringsinstanser kritiske bemerkninger til
at avgiftsplikten for internasjonale tjenester skulle knyttes til
begrepet «innførsel av tjenester». Det
ble påpekt at begrepet var uegnet som diskusjonsgrunnlag
ved vurderingen av en eventuell avgiftsplikt, idet det ikke er naturlig å si
at det innføres tjenester. Det ble videre reist spørsmål
om ikke tjenester levert til norsk oppdragsgiver fra utlandet allerede var
avgiftspliktig etter gjeldende regler for innenlands omsetning.
Enkelte høringsinstanser pekte også på at skatte-
og avgiftsspørsmål i forhold til internasjonale tjenester,
som f.eks. telekommunikasjonstjenester, ikke bare burde løses
nasjonalt, men også internasjonalt.
Departementet vil vise til at det nå foregår
et omfattende internasjonalt samarbeid i regi av OECD knyttet til
merverdiavgift og elektronisk handel. OECDs arbeid bygger på rammevilkår
utarbeidet i OECDs ministerkonferanse i Ottawa i 1998. Her er det
enighet om at landene i forhold til merverdiavgift skal skattlegge
internasjonale tjenester i det land hvor forbruket skjer, med det
formål å unngå dobbeltbeskatning eller
ikke tilsiktet nullbeskatning. I dette arbeidet står det
meget sentralt å utarbeide felles retningslinjer for hvor
tjenester som kan omsettes elektronisk skal anses forbrukt. I tillegg
vurderes hvilke oppkrevingsmekanismer som bør gjelde for å sikre
at tjenesten faktisk beskattes der den forbrukes. Det er samtidig
en målsetning at reglene gjøres enklest mulig for
de næringsdrivende. Særlig vil det bli vurdert
etablert retningslinjer om at det i tilfeller hvor den internasjonale
tjenesteomsetningen skjer mellom næringsdrivende, så skal
kjøperen kunne innbetale avgiften, såkalt «reverse
charge». Ved omsetning av slike tjenester fra en utenlandsk
næringsdrivende direkte til en forbruker, vurderes etablert
retningslinjer for når den utenlandske næringsdrivende
må registrere seg i landet forbrukeren er hjemhørende.
I dette arbeidet er eksempelvis USA, Japan, Canada og Australia
aktive ved siden av de europeiske land.
Departementet vil også gjøre oppmerksom på at EU-kommisjonen
7. juni 2000 fremsatte et forslag til et nytt direktiv
om merverdiavgiftsbehandlingen av elektronisk leverte tjenesteytelser,
jf. COM (2000) 349. Dette forslaget går i korthet ut på at
slike tjenester som er levert til forbruk innen EU skal avgiftsbelegges
i EU. Tilsvarende foreslås det at slike tjenester som leveres
fra en næringsdrivende i EU til en kunde utenfor EU, skal
fritas for merverdiavgift i EU. Forslaget har som siktemål å modernisere
det eksisterende merverdiavgiftssystemet innen EU, som i liten grad
er utformet med siktemål å lage regler for tjenester
som leveres elektronisk. I forslaget er det også utarbeidet
en rekke forenklingstiltak med sikte på å minske
kostnadene næringslivet har på grunn av reglene.
For næringsdrivende utenfor EU foreslås bl.a.
at de bare trenger å registrere seg i ett EU land. Det
foreligger ikke plikt til registrering hvor det er omsetning mellom
næringsdrivende, fordi kunden da selv skal betale avgiften
(«reverse charge»). Omsettes det direkte til forbrukere
innen EU foreligger det imidlertid en plikt til å registrere
seg hvor omsetningen overskrider en grense på 100 000
ecu. Forslaget innebærer videre at næringsdrivende
kan velge hvilket land de registrerer seg i. Det skal i så fall
beregnes merverdiavgift med den sats som gjelder i det land de velger å registrere
seg i. Direktivforslaget er ikke vedtatt.
Gjennomgangen over viser at gjeldende norsk regelverk, som bygger
på import/eksport-betraktninger, bør
moderniseres. I lys av det arbeidet som nå pågår internasjonalt
og fordi gjeldende regelverk i mange tilfeller gir mulighet for
avgiftsbelegging også av internasjonale tjenesteytelser,
vil departementet ikke foreslå endringer i gjeldende regelverk
på dette området som ledd i forslaget om å innføre
generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Dette
bl.a. fordi departementet har hjemmel til å fastsette egne
forskrifter om betalingsplikt på internasjonale tjenester
etter merverdiavgiftsloven § 65 a, som eksempelvis
kan benyttes dersom gjeldende regelverk fører til at norske
næringsdrivende får en konkurranseulempe i forhold
til tjenesteytere i andre land. Departementet vil imidlertid, særlig
i lys av arbeidet innen OECD, foreta en ny gjennomgang av avgiftsreglene
når det gjelder internasjonale tjenester. Departementet
vil derfor arbeide videre med regelverket på dette området.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, tar til etterretning at departementet vil arbeide videre
med regelverket for tjenester over landegrensene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending
av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er
unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil
understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig
adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt
skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er
av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene
og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Ved innføring av generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester er det nødvendig å se på i
hvilken utstrekning det er behov for å videreføre
fritak som følger av merverdiavgiftsloven §§ 16
og 17. Fritakene har sine særskilte begrunnelser, slik
at det er nødvendig å foreta en konkret vurdering
av hvert enkelt av dem. Som en følge av at det nå foreslås
avgiftsplikt på en rekke nye tjenesteområder,
bør uansett regelverket som knytter seg til eksportbetraktninger moderniseres.
Dette behovet forsterkes ytterligere av det internasjonale arbeidet
som nå pågår, særlig i forhold
til elektronisk handel. Det vises til omtalen i kap. 8.2 i proposisjonen.
I proposisjonen avsnitt 8.3.2 gis det en omtale av de ulike fritak
på dette området.
Komiteen tar dette til orientering.
Ut fra målsetningen om et konsekvent og nøytralt avgiftssystem
mener departementet som et prinsipielt utgangspunkt at alt innenlands
forbruk av varer og tjenester bør avgiftsbelegges. Dette
er også en av hovedbegrunnelsene for forslaget om å innføre
generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester.
Det er i den forbindelse understreket at unntak fra den generelle
avgiftsplikten krever en særskilt begrunnelse. Det samme
må i utgangspunktet også gjelde en opprettholdelse
av eksisterende merverdiavgiftsfritak (nullsatser).
Departementet har på bakgrunn av ovennevnte foretatt
en vurdering av de fritakene som er fastsatt i merverdiavgiftsloven §§ 16
og 17. Etter departementets oppfatning kreves det en langt sterkere
og mer kvalifisert begrunnelse for å opprettholde disse
fritakene når det nå foreslås generell
avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Fritak fra avgiftsplikten
er en meget gunstig ordning, og bør etter departementets
vurdering bare gis i de tilfeller hvor det følger direkte
av de prinsipper som er lagt til grunn for avgiftssystemet eller
i andre helt særskilte tilfeller. Som et prinsipielt utgangspunkt
bør det være slik at virksomheter med omsetning
av varer og tjenester enten omfattes av merverdiavgiftssystemet
og må beregne utgående merverdiavgift samtidig
som de har fradragsrett for inngående merverdiavgift, eller
at virksomheten holdes helt utenfor.
Når det gjelder fritakene i merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 1-3 om leveranser til eksport og eksportlignende
omsetningstilfeller, kommer ikke begrunnelsen for disse fritakene
i noen annen stilling som følge av forslaget om å innføre
generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester.
Det vil imidlertid i fremtiden være nødvendig å foreta
en gjennomgang av dette regelverket på bakgrunn av det
internasjonale arbeidet som nå pågår
i regi av OECD på merverdiavgiftsområdet og som
knytter seg til handel over landegrensene, jf. kap. 8.2.
Når det gjelder fritakene som er gitt i merverdiavgiftsloven § 17,
kan det hevdes at en utvidelse av avgiftsplikten til også å gjelde
persontransport ikke lenger gjør det nødvendig å opprettholde
fritaket eksempelvis for utleie og reparasjonstjenester i forbindelse med
varelevering. Ved avgiftsplikt på persontransport vil det
foreligge fradragsrett for inngående merverdiavgift på slike
anskaffelser til bruk i virksomheten. På den annen side
gjelder fritaket etter gjeldende rett også for næringsdrivende
som har fradragsrett (varetransport), og en eventuell opphevelse
må derfor gis virkning for alle registrerte virksomheter
innen denne sektoren. Lignende fritaksordninger praktiseres dessuten
innen EU, selv om persontransport som hovedregel er merverdiavgiftspliktig.
På denne bakgrunn finner departementet i denne omgang ikke
grunnlag for å foreslå endringer i merverdiavgiftsloven § 17.
Når det gjelder fritaket som er gitt for direkte transport
til eller fra utlandet, jf. merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 4, vises det til omtalen i kap. 6.2.2.5
i proposisjonen. Som det fremgår av denne omtalen, er det
foreslått endringer slik at fritaket utvides til også å gjelde
innenlands persontransport som ledd i direkte transport til eller
fra utlandet.
Når det gjelder fritaket for transporttjenester som består
i ferging av kjøretøy, jf. merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 10, er fritaket begrunnet med å minske
kostnadene for transport i distriktene. Som en følge av
at det nå foreslås avgiftsplikt på omsetning
av persontransporttjenester, jf. kap. 6.2.2 i proposisjonen, synes
det etter departementets mening ikke lenger utfra systemmessige
betraktninger å være grunnlag for å opprettholde
dette fritaket. På denne bakgrunn foreslår departementet
at fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd nr. 10 for transporttjenester som består i ferging
av kjøretøyer oppheves. En opphevelse av denne
bestemmelsen medfører at det skal betales merverdiavgift
av vederlaget for slike tjenester etter hovedregelen om generell
avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Tjenesten foreslås imidlertid
avgiftsbelagt med en redusert merverdiavgiftssats på 12
pst. Departementets forslag om redusert avgiftssats er fremmet i
St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Det er
også fremmet forslag om at fergevirksomheten blir kompensert
for merkostnadene, jf. kap. 6.2.2.6 og 10.3 i proposisjonen. Når
det gjelder økonomiske konsekvenser ved å fjerne
nullsatsen på ferging av kjøretøyer,
vises det til omtalen av persontransport i kap. 6.2.2.6 i proposisjonen.
Når det gjelder fritaket i merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 12 om tjenester for regning av utenlandsk
oppdragsgiver, kommer heller ikke begrunnelsen for dette etter departementets
mening i noen annen stilling enn tidligere. Departementet kan heller
ikke se at det på nåværende tidspunkt
er grunnlag for revurdere fritaket for vegsektoren, jf. merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 13.
Fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd nr. 7 og 8 for omsetning av aviser, bøker og visse
tidsskrift, byr på avgrensningsproblemer som gjør
bestemmelsen vanskelig å praktisere. Bestemmelsen gir bl.a.
opphav til konkurransevridninger ved at omsetning av aviser er fritatt
mens omsetning av ukeblader er avgiftspliktig. Det samme gjelder
forholdet mellom trykte publikasjoner og publikasjoner som publiseres på annen
måte enn i trykt form. Eksempelvis regnes omsetning av
publikasjoner på CD-rom som avgiftspliktig omsetning av
vare. Det vil ved innføringen av generell avgiftsplikt
på omsetning av tjenester kunne oppstå ytterligere
konkurransevridning ved at også omsetning av digitalt overførte
publikasjoner blir avgiftspliktig. Departementet vil imidlertid
ikke i denne proposisjonen fremme forslag om endringer på dette området.
Det vises også til at Dagspresseutvalgets utredning (NOU
2000:15 Pressepolitikk ved et tusenårsskifte) fortsatt
er på høring. Høringsfristen utløper 15. oktober
2000.
Fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd nr. 9 om elektrisk kraft til husholdningsbruk i Nord-Norge,
er begrunnet i et ønske om å redusere utgiftene til
elektrisk kraft for private husholdninger i denne landsdelen. Departementet
finner ikke grunnlag for å foreslå endringer på dette
området.
Fritaket for omsetning av brukte kjøretøy i
merverdiavgiftsloven § 16 første ledd
nr. 11 kommer etter departementets oppfatning ikke i noen annen
stilling enn tidligere. Begrunnelsen om at omregistreringsavgiften
i slike tilfeller er mer konkurransenøytralt enn merverdiavgiften,
bør etter departementets oppfatning føre til at
fritaket opprettholdes.
Det vises for øvrig til at det foreslås avgiftsplikt
på persontransport med redusert merverdiavgiftssats på 12
pst., men slik at det innføres en særordning med nullsats
for personbefordring med luftfartøy. Bestemmelsen om nullsats
for luftfarten er foreslått tatt inn i merverdiavgiftsloven § 16.
Det vises til kapittel 6.2.2 i proposisjonen.
Departementet foreslår at gjeldende fritaksordninger
hjemlet i merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd opprettholdes, med unntak av fritaket for transporttjenester
som består i ferging av kjøretøy, jf. § 16
første ledd nr. 10, som foreslås opphevet. Gjeldende
avgiftsfritak for varetransport direkte til eller fra utlandet i § 16
første ledd nr. 4 foreslås også utvidet
til å gjelde persontransport.
Komiteen viser til respektive merknader
andre steder i denne innstilling når det gjelder Regjeringens forslag
til nullsats.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og representanten Steinar Bastesen vil imidlertid
gjøre unntak i forbindelse med behandlingen av momsreformen. Disse
medlemmer vil gå inn for at det innføres en
særordning for personbefordring med fly. Disse medlemmer vil
på denne bakgrunn stemme for bestemmelsen om nullsats for
luftfarten hjemlet i § 16 første ledd
ny nr. 13.
Etter merverdiavgiftsloven § 70 kan Finansdepartementet
helt eller delvis frita fra avgiftsplikt etter merverdiavgiftsloven
når det foreligger særlige forhold. Ved siden
av å være brukt i enkelttilfeller, er bestemmelsen
også brukt som hjemmel for å gi mer generelle
fritak. Det er i proposisjonen avsnitt 8.4 redegjort nærmere
for i hvilke tilfeller fritak etter § 70 er gitt.
Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester vil
medføre at det blir mindre behov for å etablere
særordninger i medhold av merverdiavgiftsloven § 70. Lovforslaget
som legges fram, samt de endringer som har funnet sted etter at
enkelte av fritakene ble gitt, vil også ha betydning for
en del av de gitte fritakene. Noen av fritakene vil f.eks. ikke
lenger ha praktisk betydning. Dette gjelder bl.a. fritaket for begravelsesbyråenes
transport av døde, herunder for pakking og forsendelse
av urner etter bisettelsen. Fritaket vil bli overflødig
som følge av det foreslåtte unntaket for seremonielle
tjenester i forbindelse med begravelser m.v., se kapittel 7.2.11
i proposisjonen. Det samme gjelder fritaket som beskrevet ovenfor
for hotellnæringen. Som følge av at overnattingstjenester
ikke er foreslått unntatt fra avgiftsområdet,
vil hoteller få fradragsrett for inngående merverdiavgift
på anskaffelser til overnattingsvirksomheten. En generell
merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester vil også gjøre fritaket
for busselskapers egenreparasjon overflødig. Siden persontransport
etter forslaget vil omfattes av avgiftsområdet, vil det
ikke foreligge uttak ved egenreparasjoner. Disse fritakene vil bli
opphevet.
For enkelte andre fritak vil den opprinnelige begrunnelsen for
fritakene ikke lenger være til stede etter den foreslåtte
lovendringen. Dette gjelder eksempelvis fritaket som er gitt for
eiere som stiller fast eiendom til disposisjon for reklame. Disse
fritakene vil bli opphevet.
Når det gjelder serveringstjenester, vil avgiftsplikten
følge av hovedregelen om generell merverdiavgiftsplikt
på omsetning av tjenester. Dette innebærer at
all servering mot vederlag i utgangspunktet blir avgiftspliktig
virksomhet uten hensyn til om det serveres til en lukket krets eller
om offentligheten også har adgang. Et unntak gjelder for
serveringstjenester som kan anses som en del av en ellers unntatt
tjeneste, se kapittel 7.2.2 i proposisjonen. En forutsetning for avgiftsplikt,
vil for øvrig være at de generelle vilkårene
for avgiftsplikt foreligger. Det må foreligge en omsetning
på 30 000 kroner i en periode på 12 måneder og
serveringstjenesten må omsettes i næring. Rene
bedriftskantiner som ikke tar vederlag for sin servering, vil således
ikke bli avgiftspliktig. Departementet vil på denne bakgrunn
se nærmere på de fritak som er gitt på dette
området.
På bakgrunn av Stortingets behandling av lovforslagene
i denne proposisjonen, vil departementet foreta en nærmere
gjennomgang av de fritak som er gitt i medhold av merverdiavgiftsloven § 70.
Komiteen tar dette til orientering.
Et av hovedprinsippene bak utformingen av merverdiavgiftssystemet
er at det skal være en nøytral form for forbruksbeskatning.
Likeartede tjenester skal behandles likt, og det er et mål
at merverdiavgiftsregelverket i minst mulig grad skal bidra til
at aktørene velger å innrette seg på en
annen måte enn det de ellers ville valgt.
For avgiftspliktige næringsdrivende er prinsippet om
nøytralitet godt ivaretatt i merverdiavgiftsregelverket
gjennom fradragsretten som gjelder ved kjøp av avgiftspliktige
varer og tjenester til bruk i virksomheten. Dersom en næringsdrivende
velger å utføre tjenester i egenregi med egne
ansatte, skjer det ingen omsetning, og det skal ikke beregnes merverdiavgift. Et
eksempel på dette er en bedrift som ansetter egne folk
til å vaske bedriftens lokaler. Hvis den næringsdrivende
i stedet velger å kjøpe tjenesten fra en ekstern
tjenesteyter, eksempelvis et rengjøringsbyrå, skal
dette firma beregne merverdiavgift på vederlaget av tjenesten.
Kjøperen av tjenesten har imidlertid i dette tilfellet
full fradragsrett slik at merverdiavgiften ikke blir endelig belastet.
For avgiftspliktige næringsdrivende er det således
ingen konkurransevridning som følge av merverdiavgiftssystemet
om tjenesten utføres med egne ansatte eller om den kjøpes
fra eksterne tjenesteytere. Det kan imidlertid oppstå konkurransevridning
i forhold til enkelte tjenester som ved kjøp fra ekstern
tjenesteyter, i motsetning til om tjenesten utføres i egenregi,
vil utløse plikt til å beregne investeringsavgift.
Dette gjelder eksempelvis arbeid med reparasjon, vedlikehold og
rengjøring av driftsmidler, jf. investeringsavgiftsloven § 4
første ledd nr. 2.
For ikke avgiftspliktig virksomhet kan det imidlertid oppstå en
konkurransevridning som følge av merverdiavgiftsregelverket.
Slike virksomheter har ingen fradragsrett for anskaffelser av avgiftspliktige varer
og tjenester. Dersom en slik virksomhet velger å utføre
tjenesten i egenregi med egne ansatte skal det ikke beregnes merverdiavgift
av denne tjenesten. Et eksempel på dette er en bank som
velger å ansette egne edb-spesialister. Den tjenesten disse
ansatte utfører for egen bedrift skal det ikke svares merverdiavgift
av. Hvis banken i stedet kjøper en edb-tjeneste fra andre
næringsdrivende skal tjenesteyteren beregne merverdiavgift
på vanlig måte. Fordi kjøperen er en ikke
avgiftspliktig virksomhet og mangler fradragsrett ved anskaffelsen,
oppstår konkurransevridning i forhold til merverdiavgift.
Virksomheter som er unntatt sparer med andre ord merverdiavgift
ved å utføre tjenester i egenregi.
Den effekten som her er beskrevet og som oppstår i forholdet
mellom egenregi og kjøp av tjenester fra andre næringsdrivende,
er en følge av at merverdiavgiftssystemet er en generell
omsetningsavgift og følger dermed av de prinsipper systemet
bygger på. Dette gjør seg særlig sterkt
gjeldende i forhold til offentlig sektor fordi den er stor og fordi
det innen sektoren i liten grad kan sies å foreligge omsetning.
Fordi merverdiavgiften her kan føre til at eksempelvis
kommunen velger å utføre tjenester med egne ansatte
i stedet for å kjøpe tjenesten av andre, ble det
fra 1. mai 1995 iverksatt en kompensasjonsordning for kommuner
og fylkeskommuners kjøp av visse tjenester. Denne loven
innebærer at kommunal virksomhet som kjøper tjenester
som gjelder bygg og anlegg og vask og rens av tekstiler får
kompensert merverdiavgiften gjennom en særskilt fastsatt
bevilgning på statsbudsjettets utgiftsside.
Forslaget til merverdiavgiftsreform vil medføre at
flere næringsdrivende tjenesteytere blir avgiftspliktig.
For disse næringsdrivende, eksempelvis advokater, konsulentvirksomhet
og reiselivsvirksomhet, vil forskjellen i merverdiavgiftsbelastning
mellom egenregi og kjøp av eksterne tjenester som eksisterer
etter dagens regelverk forsvinne.
For virksomhet som foreslås fortsatt unntatt, eksempelvis
kommunal virksomhet og finansiell sektor, kan imidlertid konkurransevridning
mellom egenregi og kjøp av tjenester kunne øke
noe som følge av forslaget om at flere tjenester skal bli
avgiftspliktige. Et eksempel på dette er en bank som velger å kjøpe
administrative tjenester eller konsulenttjenester, herunder advokattjenester,
fra andre. Etter forslaget i denne proposisjonen vil disse tjenestene
bli avgiftspliktige, og banken vil bli belastet merverdiavgift ved kjøpet.
Hvis tjenestene derimot organiseres/utføres innen
virksomheten med egne ansatte, vil det ikke utløse merverdiavgiftsplikt.
Departementet vurderer denne effekten, som gjelder ikke avgiftspliktig
virksomhet, som uheldig isolert sett. Imidlertid er dette som nevnt
en direkte følge av merverdiavgiftssystemets krav til omsetning.
Så lenge merverdiavgiftsgrunnlaget ikke gjøres
helt generelt og uavhengig av omsetningskriteriet, vil avgiftsfordelen
ved å utføre tjenester med egne ansatte bestå for næringsdrivende
som driver virksomhet utenfor merverdiavgiftsområdet. Reformen
bidrar til at langt flere næringsdrivende blir avgiftspliktige
slik at disse problemene fjernes for en rekke aktører.
Loven om kompensasjonsordningen som Stortinget vedtok i 1995,
og utvidet fra 2000 for kommuners kjøp av visse tjenester,
foreslås ikke endret. Kompensasjonsordningen har vært
vurdert en rekke ganger av Stortinget i nittiårene. Departementet
kan ikke se at de nye tjenesteområder som det blir foreslått
innført merverdiavgift på vil medføre
sterkere incentiver for kommunene til å utføre
disse tjenestene ved bruk av egne ansatte, enn det som gjelder i
dag for ikke kompensasjonsberettigede tjenester.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, tar til etterretning at Regjeringen ikke foreslår
endringer i lov om kompensasjonsordningen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig
Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til budsjettavtalens
pkt. 6 hvor Regjeringen bes om å komme tilbake i Revidert
nasjonalbudsjett 2001 med en nærmere vurdering av momsreformens
virkning på forholdet mellom tjenester utført
av egne ansatte og kjøp av tjenester.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Som nevnt tidligere er det en forutsetning for avgiftsplikt at
det foreligger omsetning eller innførsel. Omsetningsbegrepet
er nærmere beskrevet i kapittel 3.2.2.2 i proposisjonen.
At merverdiavgiften er transaksjonsrelatert har skapt enkelte
problemer knyttet til offentlige overføringer. Det offentlige
kan både opptre som ordinære kjøpere
av varer og tjenester, og vil i slike situasjoner betale merverdiavgift
på sine anskaffelser. Det offentlig yter imidlertid også ren
støtte til ulike formål.
Avgiftsrettslig kan det imidlertid være flytende overganger
mellom disse situasjonene, hvor det sentrale spørsmålet
blir om det foreligger omsetning mellom det offentlige og den som
mottar den offentlige overføringen. Det kan i slike tilfeller
være uklart om det offentlige mottar en motytelse. Hvorvidt
det foreligger omsetning beror på en helhetsvurdering,
hvor det bl.a. er av vesentlig betydning om det offentlige organet
har krav på en gjenytelse, slik at kravet til gjensidighet
er oppfylt.
Dette spørsmålet blir i mange tilfeller ytterligere forvansket
ved at overføringen fra det offentlige til virksomheter
som driver omsetning benyttes til å redusere prisen på leveranser
av varer og ytelser av tjenester til en tredjemann/kjøper.
I et slikt tilfelle kan det være aktuelt å reise
spørsmålet om det er to kjøpere, både
det offentlige og tredjemann eller om det bare er tredjemann som
anses som kjøper. Etter gjeldende rett er det forholdet
mellom virksomheten og tredjemann som anses som omsetning. Beregningsgrunnlaget
for merverdiavgiften blir således i utgangspunktet den
reduserte prisen. F.eks. vil offentlige tilskudd i form av skyssgodtgjørelse
eller lignende til veterinærer som ytes for at disse skal
kunne tilby sine tjenester til redusert pris i distriktene, ikke
være å anse som vederlag for veterinærtjenester.
Hvis det offentlige i stedet overførte midler direkte til
kjøperen ville beregningsgrunnlaget for avgiften bli den
ordinære prisen, det vil si høyere enn om virksomheten
mottok overføringen.
I EU har man løst dette noe annerledes. Etter EFs sjette
avgiftsdirektiv artikkel 2 skal det faktureres med merverdiavgift
ved levering av varer og tjenesteytelser som foretas mot vederlag.
Beregningsgrunnlaget for avgiften er i utgangspunktet den samlede
verdi av vederlaget som leverandøren eller tjenesteyteren
mottar eller vil motta av kjøperen, tredjemann m.v., herunder
tilskudd som er direkte forbundet med transaksjonenes pris, jf.
artikkel 11(A)(1)(a). I henhold til Sveriges Offentlige Utredninger
(SOU) 1999:133 kan det i EU være aktuelt å anse
tilskudd fra det offentlige til en privat virksomhet som yter gratis
tjenester til privatpersoner, som et vederlag for de aktuelle tjenestene.
Eksempelvis kan tilskudd som gis til en skole for at denne skal
kunne yte gratis undervisningstjenester til deler av befolkningen
anes som vederlag for undervisningstjenester.
I New Zealand har man innført et system der offentlige
organer omfattes av avgiftsområdet ved all ytelse av tjenester
(med mindre disse etter sin art er særskilt unntatt fra
avgiftsområdet), også når tjenestene
ytes til andre offentlige organer. Bevilgninger fra et offentlig
organ, eller subsidier til en privat virksomhet, anses som vederlag
for en ytelse også når bevilgningene/subsidiene
ikke er knyttet til antall omsatte enheter. Systemet forutsetter
en prising av offentlige tjenester, og har som hensikt å motvirke
konkurransevridning mellom offentlige og private tjenesteytelser.
Innføring av generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester vil ikke innebære noen endring i norsk rett
på det aktuelle området.
Komiteen tar dette til orientering.
De virksomheter som i henhold til Regjeringens forslag vil bli
avgiftspliktige vil også bli omfattet av plikten til å svare
investeringsavgift.
Som det fremgår av redegjørelsen i avsnitt
8.7 i proposisjonen gjelder plikten til å beregne investeringsavgift
i hovedsak ved anskaffelse av varer som skal tjene som driftsmidler
i virksomheten, og i mindre grad ved kjøp av tjenester.
Anskaffelse av tjenester som gjennom Regjeringens forslag foreslås
tatt inn under merverdiavgiftens område, vil derfor som
hovedregel ikke medføre en plikt til å beregne
investeringsavgift. Enkelte rettigheter er etter gjeldende rett definert
som vare, jf. merverdiavgiftsloven § 2 annet ledd.
Som ledd i merverdiavgiftsreformen er disse foreslått fjernet
fra varedefinisjonen og tatt inn i et utvidet tjenestebegrep. Dette
innebærer at anskaffelse av slike rettigheter ikke lenger
utløser plikt til å beregne investeringsavgift.
Departementet tar på bakgrunn av ovennevnte sikte på å følge
opp og se nærmere på virkningene av reformen på investeringsavgiften,
herunder vurdere behovet for eventuelle endringer av systemet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Sosialistisk Venstreparti, foreslår at investeringsavgiftsloven
skal vedtas opphevet samtidig med endringer i merverdiavgiftsloven
med virkning fra 1. januar 2002, med unntak av lovens oppkrevingsbestemmelser
som må gjelde så lenge det er nødvendig for å få innbetaling
av siste termin 2001. Flertallet fremmer følgende
forslag til lov:
«Forslag til lov om opphevelse av lov 19. juni 1969
nr. 67 om avgift på investeringer m.v.
I
Lov 19. juni 1969 nr. 67 om avgift på investeringer
m.v. oppheves.
II
Loven trer i kraft 1. januar 2002, med unntak av §§ 6
og 7 som oppheves fra det tidspunkt Kongen bestemmer.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til
budsjettavtalen pkt. 7 hvor avtalepartene er enige om å fjerne
investeringsavgiften med virkning fra 1. januar 2002.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til forliket mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene der det
foreslås å oppheve investeringsavgiften fra 1. januar
2002.
Dette medlem er prinsipielt for videreføring av
investeringsavgiften. Oppheving av denne medfører en betydelig
avgiftsreduksjon for næringslivet, på bekostning
av det offentlige. Dette vil derfor bety redusert tilbud av offentlige
velferdsstjenester, eller økt avgiftsbelastning for andre
grupper.
Dette medlem understreker at de mange unntakene
fra investeringsavgiften har medført at denne skaper betydelige
tilpasningsproblemer i økonomien. Det bør derfor
foretas en gjennomgang av investeringsavgiften med sikte på en
provenynøytral omlegging der man utvider avgiftsgrunnlaget
og reduserer satsen.
Dette medlem vil fremme følgende forslag:
«Det nedsettes et offentlig utvalg som skal gjennomgå investeringsavgiften
med sikte på en provenynøytral omlegging der man
utvider avgiftsgrunnlaget og reduserer satsen.»