Spørsmålene fra Utenrikskomiteens leder:

• 1. Ot.prp. nr. 10 viser til at EU innen den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk kan vedta tiltak av flere slag, og proposisjonen nevner fire: Felles holdninger, felles aksjoner, felles strategier og internasjonale avtaler. Fullmakten i prgr. 1 er uten avgrensning når det gjelder hvilke av disse fire former for tiltak som kan brukes. Kan departementet bekrefte at lovforslaget - om det blir vedtatt - vil gi regjeringen fullmakt til å fastsette tiltak gjennom forskrifter innen alle disse fire tiltaksformer?

• 2. Har Regjeringen til hensikt å benytte fullmakten innen alle fire tiltaksformer.

• 3. Det er i proposisjonen ikke redegjort for hvilke grenser Grunnloven setter for hvilken myndighet Kongen, dvs. Regjeringen, har til å treffe beslutninger og iverksette tiltak av nevnte slag.

  • a) Hvorfor er ikke dette omtalt i proposisjonen?

  • b) Hvilke konstitusjonelle og juridiske begrensninger gjelder for den fullmaktslov det her legges opp til for hver enkelt av de fire aktuelle tiltaksformer?

• 4. I proposisjonen er det gitt en kort orientering om tre av de fire tiltaksformer som ligger under EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, nemlig felles holdninger, aksjoner og strategier.

  • a) Hvorfor er det ikke gitt noen utdypende beskrivelse av den fjerde form for tiltak - internasjonale avtaler?

  • b) Kan departementet gi en redegjørelse for hva slags internasjonale avtaler dette kan dreie seg om? Kan det gis eksempler på slike avtaler slik det delvis er gjort for de tre andre former for tiltak?

• 5. I utgangspunktet må en anta at fullmakten til å iverksette norsk gjennomføring av tiltak EU beslutter seg for, ikke er tenkt å gjelde aksjoner av militær art.

  • a) Hvorfor er ikke en slik avgrensning gitt i fullmaktsloven?

  • b) Kan departementet bekrefte at aksjoner som innbefatter bruk av militære virkemidler eller har militære komponenter, dvs. bruk av forsvarets ressurser, ikke ligger innen fullmakten? I så fall, hvorfor er ikke denne avgrensning gjort i lovproposisjonen?

• 6. Det vises i proposisjonen bare til en lignende fullmaktslov til å iverksette tiltak etter vedtak i internasjonale organisasjoner, nemlig loven av 7. juni 1968, nr. 4, om gjennomføring av bindende vedtak i FNs Sikkerhetsråd. I det tilfellet gjaldt spørsmålet gjennomføring av forpliktende vedtak som Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre, noe som ikke ga Regjeringen et politisk handlingsrom for valg av alternativ politikk. I det nye lovforslaget foreslås en vid fullmakt til å treffe tiltak om norsk gjennomføring av EU-vedtak som Norge ikke er folkerettslig forpliktet til å følge opp, og hvor det følgelig finnes et betydelig politisk handlingsrom. Den nye fullmaktsloven må følgelig bety en kvalitativt annen politisk myndighetsdelegasjon fra Stortinget til Regjeringen.

  • a) Hvorfor er ikke denne betydningsfulle prinsipielle forskjell drøftet i proposisjonen?

  • b) Er departementet enig i at den nye fullmaktsloven, i større grad enn fullmaktsloven om gjennomføring av FN-vedtak som Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre, innebærer en forskyvning av reell politisk beslutningskompetanse fra Stortinget til Regjeringen?

• 7. Proposisjonen er begrunnet med behovet for å vise handlekraft raskt, dvs. sikre hurtighet i norsk vedtaksprosess og norsk gjennomføring av tiltak. Hvorfor har ikke Regjeringen foreslått en fullmakt som gir Norge mulighet til å treffe tiltak også før EU har gjort sine vedtak og i tilfeller hvor EU ikke blir enige om å vedta adekvate tiltak.

• 8. I proposisjonen vises det til at Norge de siste 20 årene bare har vedtatt fire lover om økonomiske sanksjoner mot andre stater, uten at det forelå bindende vedtak i Sikkerhetsrådet.

Disse krevde derfor egen lov:

• Tiltak mot Iran, med hjemmel i lov av 6. juni 1980 nr. 18.

• Tiltak mot Argentina, med hjemmel i lov av 7. mai 1982.

• Tiltak mot Sør-Afrika, med hjemmel i to lover fra 1986 og 1987.

• Tiltak mot Jugoslavia (FRJ), med hjemmel i lov av 25. juni 1999 nr. 43.

Lovvedtak om slike økonomiske sanksjoner er meget viktige og alvorlige utenrikspolitiske beslutninger, og har altså forekommet så sjelden som fire ganger på vel 20 år. Vil det ikke på denne bakgrunn være riktigere å legge opp til at den prinsipielle beslutning om at Regjeringen får myndighet til å iverksette sanksjoner mot konkrete land fortsatt må gis av Stortinget gjennom lov i hvert tilfelle, mens Regjeringen i slike tilfeller gis fullmakt til å bestemme den mer detaljerte utforming av sanksjonene og innfasing og avvikling av dem i samråd med andre land?

• 9. Gjelder fullmakten som foreslås ikke bare økonomiske sanksjoner, men også forskriftsendringer for økonomiske stimuleringstiltak/støttetiltak, så lenge de kan dekkes innen rammene av vedtatt budsjett?

• 10. Mot loven kan det anføres to argumenter som begge gjelder demokratihensyn:

  • a) Det kan med den prosedyre som fullmaktsloven gir adgang til bli mindre mulighet til å belyse saken gjennom en offentlig debatt før vedtak fattes.

  • b) Stortinget avgir ved dette lovforslaget makt til Regjeringen gjennom en vid, og i dette tilfelle, meget uklart avgrenset fullmaktslov. Hvorfor er ikke lovens forhold til slike demokratihensyn drøftet i proposisjonen, og kan departementet se at det faktisk kan være et visst grunnlag for slike motargumenter?

Besvarelse:

De spørsmål som er stilt av Utenrikskomitéens leder vil bli besvart nedenfor. Jeg takker i denne forbindelse for anledningen til å utdype enkelte problemstillinger ut over det som er gjort i Ot.prp. nr. 10 (2000-2001). Innledningsvis vil jeg for oversiktens skyld fremheve noen hovedsynspunkter av betydning for regjeringens fremleggelse av denne proposisjonen.

Lovforslaget omfatter kun ikke-militære tiltak. Disse kan innebære avbrytelse av økonomisk eller annet samkvem med stater eller bevegelser. De vil selvsagt være forbeholdt meget alvorlige situasjoner der sistnevnte har satt seg ut over det internasjonale samfunnets krav, svært ofte ved å bryte klare pålegg av FNs sikkerhetsråd.

Lovforslaget innebærer ingen endring i Regjeringens forutsetning om at eventuelle sanksjoner baseres på bindende vedtak av FNs sikkerhetsråd, og gjennomføres på grunnlag av lov 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak i FNs sikkerhetsråd. Tiltak som omfattes av lovforslaget kan ha et tilsvarende innhold som FN-sanksjoner, men bygger på et annet grunnlag. Slike tiltak kan for eksempel være aktuelle i situasjoner der det foreligger en trussel mot eller et brudd på den internasjonale fred og sikkerhet, men hvor bindende vedtak i FNs Sikkerhetsråd ikke har vært mulig som en følge av vetoretten. Det vil også kunne være aktuelt å reagere med denne type tiltak i situasjoner som ikke utgjør en trussel mot eller brudd på den internasjonale fred og sikkerhet. I begge tilfeller vil det kunne være aktuelt for EU å reagere innen rammen av Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. I slike sammenhenger vil EUs tiltak kunne være uttrykk for synet til en bredere alleuropeisk krets enn EU-landenes. Bakgrunnen for dette er den mulighet som er gitt for tilslutning til slike tiltak for en rekke assosierte land, herunder Norge. I denne sammenheng kan også påpekes at en kan påregne tiltak av liknende karakter fra stater og regionale organisasjoner også utenfor en europeisk kontekst. Et annet vesentlig utviklingstrekk er knyttet til de muligheter som Amsterdamtraktaten gir for innenfor rammen av den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk raskt å vedta økonomiske tiltak mot tredjeland med bindende virkning for medlemslandene, jf. Amsterdamtraktatens artikkel 15 og EF-traktatens artikler 301 og 60 (tidligere artik­lene 228 A og 73 G). Norge har på sin side manglet lovhjemmel for å gjennomføre slike raske tiltak med utgangspunkt i slike felles holdninger. Dette var også bakgrunnen for lovforslaget i Ot.prp. nr. 81 (1998-1999), som munnet ut i lov 25. juni 1999 nr. 43 om særlige tiltak mot Den føderale republikken Jugoslavia.

Det er grunn til å presisere at den type tiltak som lovforslaget tar sikte på å hjemle, dvs. en rask reaksjon mot et tredjeland i form av avbrytelse av økonomisk eller annet samkvem i EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk kun kan iverksettes på grunnlag av felles holdninger eller felles aksjoner. I praksis har dette skjedd etter vedtakelse av felles holdninger. De fleste felles holdninger har nettopp gått ut på denne type tiltak, og er blitt vedtatt og gjennomført på meget kort varsel. I praksis har EFTA/EØS stater, herunder Norge, i de fleste tilfeller på prinsipielt grunnlag også sluttet seg til slike felles holdninger. Samtidig må det understrekes at EUs felles holdninger med slikt innhold har vært forbeholdt alvorlige internasjonale situasjoner, gjerne i tilknytning til og til utfylling av bindende vedtak fra FNs sikkerhetsråd.

Det er videre grunn til å presisere at lovforslaget også i fremtiden forutsetter selvstendig norsk stillingtagen til ønskeligheten og hensiktsmessigheten av innføring av slike tiltak, samt til behovet for eventuelle norske tilpasninger. Slike tiltak vil kun bli innført der dette anses ønskelig etter en samlet vurdering og etter konsultasjoner med Stortingets organer. Det sentrale poeng med lovforslaget er å skaffe til veie et hjemmelsgrunnlag som vil gjøre det mulig å gjennomføre tiltakene uten betydelig forsinkelse i forhold til en rekke andre stater det er naturlig å sammenlikne seg med.

En nødvendig, om enn ikke tilstrekkelig forutsetning for nevnte type tiltaks effektivitet, er at disse ikke iverksettes ensidig. Tiltakenes effektivitet og troverdighet er avhengig av så bred multilateral oppslutning som mulig, og at de iverksettes så samordnet som mulig. Ut fra utenrikspolitiske- og rettslige tradisjoner og lovteknikk, vil det som oftest være naturlig å velge en tilnærming mest mulig lik EUs felles holdninger. Disse representerer allerede en brytning mellom ulike nærstående staters synspunkter og vil kunne gjenspeile andre nordiske lands holdninger.

Jeg er enig med Utenrikskomiteens formann i at en hjemmelslov av denne karakter potensielt kan reise prinsipielle spørsmål om grensene for adgangen til og ønskeligheten av å delegere lovgivningsmyndighet. Vurderingene som her må foretas, må imidlertid ta utgangspunkt i det særlige hasteaspekt som gjør seg gjeldende i de aktuelle unntakssituasjoner, som normalt vil berøre vesentlige hensyn i tilknytning til fred og sikkerhet og humanitære forhold. Sterke praktiske behov må her veies opp mot demokratihensyn. Både iverksetting og oppheving av denne type tiltak må for å være troverdige kunne iverksettes uten unødig opphold. Ideelt sett vil de også være så kortvarige som mulig.

Regjeringen forutsetter samtidig, som det fremgår av proposisjonen, at konsultasjonsprosessen med Stortingets organer i slike sammenhenger vil bli tillagt avgjørende vekt.

I det følgende går jeg nærmere inn på de enkelte spørsmål som er stilt av Utenrikskomitéens leder.

1) Odelstingsproposisjon nr. 10 beskriver de ulike instrumenter eller virkemidler som står til rådighet for EU i medhold av de særlige bestemmelser i Amsterdamtraktatens del V om Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Enkelte av disse instrumentene relaterer seg til de generelle prinsipper og retningslinjer for den felles utenrikspolitikken. Dette gjelder blant annet de felles strategier. Disse gjennomføres ved felles holdninger og felles aksjoner. Dette fremgår av artiklene 12 og 13 i Amsterdamtraktaten. Det er de felles holdninger og aksjoner Norge rutinemessig inviteres til å slutte seg til på lik linje med de øvrige EFTA/EØS-stater, som følge av brevvekslingen fra mars 1995 mellom daværende handelsminister Grete Knudsen i egenskap av formann for EFTA og det franske EU-formannskapet ved daværende utenriksminister Juppé,. Det er bare felles holdninger og felles aksjoner, dvs. uttrykk for EUs syn på den politikk som føres i enkelte tredjestater og konkrete vedtak med operativt innhold, som kan resultere i internasjonale tiltak mot de aktuelle tredjestater. Det vil her kunne dreie seg om ikke-militære tvangstiltak av økonomisk karakter, f.eks. investerings- og overføringsforbud, regulære eksport- og importforbud, samt begrensninger i innførsels- og utførselsadgangen for visse typer varer. Det vil videre kunne omfatte andre typer tiltak som reiserestriksjoner og forbud mot flyvninger, samt frysing av private bankkonti, o.l.

Fullmaktsloven relaterer seg utelukkende til disse situasjoner og vil ikke gi Regjeringen fullmakt til å vedta egne internasjonale tiltak der Norge ikke har sluttet seg til en felles holdning eller aksjon. Her forutsettes det at Norge i likhet med andre nærstående land innenfor EFTA/EØS-samarbeidet er invitert til å slutte seg til den konkrete felles handling eller aksjon. Det forutsettes videre at denne har et innhold som tilsier interne rettslige oppfølgningsskritt. Denne begrensning fremgår av ordet «nødvendig» i fullmaktslovens § 1.

Fullmaktsloven er derfor heller ikke relevant i forhold til internasjonale avtaler som instrument for Den felles utenriks og sikkerhetspolitikk. Eventuelle forhandlinger med EU om en slik avtale på området for Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken, må skje med utgangspunkt i Grunnlovens alminnelige regler om traktatinngåelser, herunder sistnevntes § 26, og berøres ikke her.

2) Det fremgår av besvarelsen under punkt 1), at fullmaktsloven ikke kommer til anvendelse i andre tilfeller enn der det foreligger en felles holdning eller aksjon fra EUs side som Norge har sluttet seg til. Videre må denne ha et innhold som både i EU og i Norge medfører behov for internrettslige gjennomføringsskritt. Det vises her også til besvarelsen av spørsmål 4.

3 a) og b) Grunnlovens grenser for Kongens (Regjeringens) myndighet til å inngå traktater eller til å beslutte deltakelse i militære operasjoner berøres ikke av lovforslaget. Sistnevnte gjelder alene for gjennomføring av ikke-militære tiltak mot tredjestater eller bevegelser, og dette vil også i fremtiden bygge på en selvstendig norsk beslutning i hvert enkelt tilfelle, basert på en helhetsvurdering og etter konsultasjon med Stortingets organer. Lovforslaget berører heller ikke Grunnlovens skranke om at «Sager af Vigtighed» skal behandles i statsråd (§ 28). Vedtak om iverksetting av nevnte tiltak, i motsetning til endringer, suspensjon eller opphevelse, anses å være av slik viktighet at de ikke skal kunne delegeres videre til et departement. De må behandles i statsråd.

For øvrig bemerkes at en alminnelig konstitusjonell begrensning for Kongens myndighet ligger i vår forfatnings legalitetsprinsipp. Bestemmelser som innebærer inngrep i private individers rettslige situasjon ved å pålegge dem nye byrder eller forpliktelser eller ved å begrense deres rettigheter, må ha hjemmel i en formell lov vedtatt av Stortinget, eventuelt i form av en fullmaktslov som foreslått i proposisjonen.

Betydningen av denne begrensning av Kongens myndighet er behandlet på side 2 og side 3 i proposisjonen. På side 2, spalte 1, er det pekt på at det er den omtalte konstitusjonelle begrensning som er bakgrunnen for lovforslaget: «Siktemålet med lova er å gje det naudsynte internrettslege heimelsgrunnlaget for å kunne gjennomføre eigne tiltak i Noreg i samband med EUs vedtak, der dette er ønskeleg etter ei samla vurdering og etter konsultasjonar med organa i Stortinget». På side 3, spalte 1, gjør proposisjonen rede for de muligheter som allerede eksisterende lovgivning om fullmakter til Kongen vil kunne gi til å vedta tiltak. Det fremgår av drøftelsen at disse eksisterende lovhjemler ikke vil gi tilstrekkelig hjemmel i alle tilfeller.

Hvis lovforslaget vedtas, vil Grunnloven likevel innebære skranker for hvilke tiltak som kan settes i verk. En kan for eksempel ikke utelukke at det i enkelte tilfeller kan bli reist spørsmål knyttet til Grunnlovens § 97 og § 105, som også behandles i proposisjonen (side 4, spalte 1). I hvilken grad tiltakene vil medføre inngrep i eldre kontrakter og i eiendom, og i hvilken grad dette vil kunne være erstatningsbetingende, må imidlertid vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Det er vanskelig å si noe generelt om dette på forhånd. Det vil både kunne avhenge av de fremtidige situasjoner som vil være aktuelle, og av innholdet i de tiltak som eventuelt blir vedtatt.

En stor del av det Norge eventuelt vil velge å medvirke til i tilslutning til vedtak innenfor EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk vil være av en slik art at det ikke griper inn i borgernes rettsstilling. Det kan f.eks. være deltakelse i rent politiske protester mot, eller undersøkelser og vurderinger av brudd på menneskerettighetene i en annen stat. Her vil Kongens myndighet som leder av utenriksforvaltningen etter Grunnlovens § 26, eller generelt som innehaver av den utøvende makt etter § 3, være tilstrekkelig. Situasjonen kan som nevnt ovenfor bli en annen dersom EU vedtar tiltak som griper inn i borgernes rettigheter og Norge velger å delta i disse tiltakene. I så fall kan lovhjemmel være nødvendig. Det går fram av proposisjonen at lovforslaget tar sikte på å fange opp de tilfeller der de andre konstitusjonelle hjemler for Kongens myndighet ikke vil være tilstrekkelige. Det har i proposisjonen ikke vært naturlig å gå nærmere inn på en vurdering og avgrensning av de lovhjemler som allerede vil kunne foreligge i det eksisterende lovverk, herunder i lovgivningen om utlendingskontroll eller eksportkontroll.

4 a), b) og c). Artikkel 24 i Amsterdamtraktaten gjelder adgangen til å inngå internasjonale avtaler med en eller flere tredjestater eller internasjonale organisasjoner som ledd i gjennomføringen av Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken. Artikkelen har såvidt vites ikke vært benyttet. En eventuell bruk vil forutsette en nærmere avklaring av kompetansefordelingen mellom medlemsstatene i EU og Fellesskapet vedrørende inngåelse av avtaler under artikkel 24. Dette er et vanskelig juridisk spørsmål som ennå ikke er endelig løst innen EU og som det derfor ikke er grunn til å gå nærmere inn på her. Som nevnt under pkt. 1 ovenfor, anses inngåelse av internasjonale avtaler heller ikke relevant i forhold til lovforslaget.

5) Som nevnt ovenfor, tar ikke loven sikte på militære operasjoner. Selv om dette ikke sies i lovens ordlyd, fremgår dette forutsetningsvis av odelstingsproposisjonen. Proposisjonens begrunnelse for lovforslaget og valgte eksempler, viser at militæraksjoner ikke er blant de tiltak loven tar sikte på å skaffe et hjemmelsgrunnlag for.

En eventuell norsk deltakelse i EU-ledede militære operasjoner berøres ikke av denne loven, og for øvrig heller ikke av den type lovspørsmål det her er tale om. Deltakelse i slike operasjoner vil normalt ikke kreve lovhjemmel.

6 a) Som påpekt i brevet fra Utenrikskomiteens leder er det en betydningsfull prinsipiell forskjell mellom på den ene side bindende vedtak av FNs Sikkerhetsråd (som omfattes av loven av 7. juni 1968) og på den annen side tiltak som vedtas av EU og som Norge måtte velge å slutte seg til etter en vurdering i hvert enkelt tilfelle. Denne prinsipielle forskjell danner utgangspunktet for drøftelsene i proposisjonen. Det fremgår at Norge legger til grunn at eventuelle sanksjoner prinsipielt skal vedtas av FNs Sikkerhetsråd. Når norsk medvirkning til tiltak overhodet anses aktuelt i andre tilfeller, og når dette lovforslaget derfor er fremsatt, skyldes det erfaringer som viser at dette ikke alltid vil kunne gjelde. Behovet for lovforslaget i dagens situasjon, og med sikte på de situasjoner vi kan stå overfor i fremtiden, vil her kort bli utdypet i forhold til de innledende bemerkninger i svaret:

For det første kan vetoretten i Sikkerhetsrådet hindre at Rådet opptrer tilstrekkelig effektivt, i unntakssituasjoner som likevel gjør krav på snarlige og samordnede multilaterale tiltak. Videre må det erkjennes at Europa i større grad enn tidligere forutsettes å forestå krisehåndtering i egne «nærområder», som i konfliktene på Balkan, samtidig som EU har tatt mål av seg til å opptre aktivt og effektivt til vern om vesentlige verdier, særlig når det gjelder vernet av menneskerettigheter og fred. Selv om vi ikke er medlem av EU, vil norsk medvirkning her i gitte situasjoner kunne være ønskelig, eventuelt samtidig med eller umiddelbart etter EUs vedtak. Lovforslaget tar sikte på å gi oss mulighetene for en slik rask og effektiv medvirkning. Uten en slik fullmaktslov, vil forsinkelser som følge av behovet for en egen lovforberedelse i det enkelte tilfellet lett kunne bidra til at de tiltak vi kunne tenke oss å støtte sammen med en rekke nærstående stater, ikke blir like effektive. Norge ville heller ikke være i stand til å følge opp uttalte utenrikspolitiske målsetninger like raskt som forventet.

6 b) Jeg er enig med Utenrikskomiteens leder i at den foreslåtte lov vil innebære en større reell beslutningskompetanse enn det som foreligger ved Sikkerhetsrådsvedtak som faller innenfor loven av 7. juni 1968. Disse er Norge forpliktet til å gjennomføre. Det blir ikke plass for noen vurdering av om det er «ønskeleg» som ved medvirkning til tiltak vedtatt av EU. Når den sistnevnte reelle politiske beslutningskompetanse foreslås lagt til Regjeringen, er det som nevnt for å sikre en best mulig oppfølgning fra norsk side ved ivaretakelse av viktige hensyn som «internasjonal fred og tryggleik» eller til fremme av «demokrati, rettsstatsprinsippet og vern av grunnleggjande fridomer», jfr. proposisjonens side 1, 2. spalte. Samtidig forutsettes det i proposisjonen at de norske gjennomføringstiltakene skal vedtas av Regjeringen «etter konsultasjoner med organa i Stortinget», jfr. proposisjonens side 2, spalte 1.

7) Regjeringen legger til grunn at tvangstiltak overfor tredjestater bare må skje der det er bred internasjonal oppslutning om slike tiltak, enten i FN eller i andre internasjonale organisasjoner der Norge er medlem eller som Norge har et særlig nært utenrikspolitisk samarbeide med. Det kan her vises til det som står i proposisjonen og som er omtalt ovenfor, om at Regjeringen legger til grunn at sanksjoner må baseres på vedtak gjort av FNs Sikkerhetsråd og at nevnte tiltak innen EU bare vil være aktuelt i unntakssituasjoner der et slikt virkemiddel blir regnet som nødvendig for å ivareta overordnede interesser. Lovforslaget er for øvrig ment å legge forholdene til rette for en økt reaksjonsevne på norsk side, som kan bidra til norske myndigheters troverdighet som europeisk partner på det utenrikspolitiske området. Det anses formålstjenlig å unngå å være blant stater som ikke har rask og fleksibel reaksjonsevne i alvorlige situasjoner av denne karakter.

I proposisjonen legges det til grunn at det likevel kan bli aktuelt med enkelte tilpasninger i reaksjonsformen fra norsk side. En slik tilpasning bør imidlertid ikke strekke seg utover forutsetningene i fullmaktsloven om samsvar med EU-tiltakene.

8) Etter departementets vurdering er behovet for en fullmaktslov en helt annen i dag enn på 1980-tallet, i lys av EUs nye virkemidler innenfor den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, samt vilje til å utnytte disse. Tilsvarende gjelder for det store antall stater som slutter seg til slike vedtak, og derved bidrar til å gi uttrykk for en «alleuropeisk» holdning i visse saker. I samtlige av de tilfeller der enkeltlover tidligere er vedtatt skyldtes imidlertid dette at et vedtak fra Sikkerhetsrådet av ulike grunner ikke var mulig å oppnå. Slike situasjoner vil som nevnt ovenfor kunne oppstå igjen. Det vil forsinke den norske reaksjonsevnen betydelig dersom man i hvert av disse tilfellene skulle gjennomføre en full lovgivningsprosess.

Et annet forhold som innebærer andre utenrikspolitiske rammebetingelser enn på 1980-tallet er at kravene til og mulighetene for det internasjonale samfunns normdanning og felles opptreden i forhold til krise- og konfliktsituasjoner, har utviklet seg sterkt etter den kalde krigens opphør. Ved siden av FN har regionale internasjonale organisasjoner som OSSE, som ikke har mulighet for å anvende tvangstiltak, og EU, som har slik evne, fremstått som viktige utenrikspolitiske aktører på det europeiske kontinent. Særlig på 90-tallet har utviklingen gått raskt, noe som også stiller nye krav til hurtighet og effektivitet i interne beslutningsprosedyrer. Tvangstiltak er ment som kortsiktige tiltak for å løse konkrete politiske krisesituasjoner og bør derfor både kunne vedtas og oppheves raskt.

Jeg vil ikke utelukke at det også i fremtiden vil kunne bli aktuelt å fremme egne lovforslag om innføring av særlig omfattende sanksjoner eller tiltak mot tredjestater. Utviklingen kan imidlertid synes å gå i retning av mer selektive, målrettede tiltak som skal kunne vedtas og oppheves med større grad av fleksibilitet. For denne typen mindre inngripende tiltak vil en fullmaktslov være det mest hensiktsmessige og ressursbesparende lovredskap.

9) Fullmaktsloven berører ikke positive virkemidler i form av bistand eller andre former for assistanse eller belønning. Slike tiltak kan for øvrig iverksettes uten lovhjemmel. Det er regjeringens forutsetning at man til enhver tid vurderer mulighetene for å benytte slike positive virkemidler som insentiver for å påvirke sentrale aktører i et land, og for derved å supplere negative tiltak eksempelvis vedrørende avbrytelse av ulike former for samkvem. Til illustrasjon på betydningen av en kombinasjon av virkemidler, vises til de norske støttetiltak overfor utvalgte sivile målgrupper og den politiske opposisjonen i Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ), som ble iverksatt samtidig med de norske særlige tiltak som var rettet mot landet.

10 a) og b) Jeg deler fullt ut de prinsipielle betraktninger som gjøres gjeldende av Utenrikskomitéens leder. Som ved enhver fullmaktslov som delegerer Stortingets myndighet til Regjeringen eller et annet organ, og i særlig grad de fullmaktslover som forutsetter skjønnsmessig vurdering av om og hvordan fullmakten skal brukes, er det risiki forbundet med at man ikke får den samme grundige forberedelse og den offentlige debatt som normalt vil gå forut for vedtakelsen av en særskilt formell lov i Stortinget. Jeg er enig med Utenrikskomiteens leder i at de demokratihensyn, som er knyttet til forberedelsen av og vedtakelsen av de formelle lover i Stortinget, er av vesentlig betydning.

Samtidig peker imidlertid proposisjonen på praktiske begrensninger som demokrati- og saksbehandlingsprinsipper kan støte på i forhold til iverksetting av denne type tiltak som Norge måtte ønske å delta i. Disse er kjennetegnet ved situasjoner der vesentlige hensyn i tilknytning til internasjonal fred og sikkerhet og vesentlige humanitære forhold kan stå på spill.

Ved fremleggelsen av lovforslaget har departementet foretatt en avveining mellom de motstående hensyn, med den konklusjon at det foreslås for Stortinget å vedta en fullmaktslov. En vesentlig forutsetning er samtidig at hensynet til Stortingets kompetanse i realiteten trekkes sentralt inn, jfr. forutsetningen på side 2, spalte 1 om at Regjeringen i tilfelle skal handle «etter konsultasjoner med organa i Stortinget». Jeg vil understreke at de synspunkter som fremheves i Stortingets organer i denne konsultasjonsprosessen selvsagt vil bli tillagt avgjørende vekt. Dette vil eventuelt også gjelde synspunkter som medfører at Norge ikke bør slutte seg til et bestemt EU-vedtak med en gang, men avvente en nærmere redegjørelse og offentlig debatt angående vedkommende tiltak. Muligheten for at enkelte EU-vedtak ikke bør få norsk tilslutning før etter en slik nærmere utredningsprosess og offentlig debatt, samt at de kan være tiltak det ikke er ønskelig å slutte seg til, jfr. proposisjonens side 2, spalte 1, bør imidlertid etter mitt syn ikke forhindre at Regjeringen gis den foreslåtte fullmakt til å handle raskt og effektivt til varetakelse av vesentlige formål i de tilfellene der dette er ønskelig.