2.1 Sammendrag

2.1.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Forarbeidene til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold

Regjeringen fremmet forslag til lov om innskuddspensjon i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) Om lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven). Etter lovforslaget § 3-3 skulle pensjonskapitalen, som er den kapitalen som gir grunnlag for alderspensjon, kunne forvaltes etter tre alternative modeller: (1) felles forvaltning i samsvar med de reg­ler som gjelder for den institusjon der ordningen er opprettet (dvs. helt ordinær fellesportefølje), (2) felles forvaltning som én investeringsportefølje med kollektivt investeringsvalg for foretaket, eller (3) som en ordning hvor den enkelte arbeidstaker hadde investeringsvalget for egen pensjonskonto i den institusjonen ordningen er opprettet.

I ordninger med individuelt investeringsvalg ble det foreslått at medlemmet skulle bære all risiko knyttet til investeringsvalget, men med en mulighet for å kjøpe en avkastningsgaranti i institusjonen. I ordninger med kollektivt investeringsvalg ble det foreslått at medlemmene skulle garanteres mot at pensjonskapitalen ble redusert, også kalt 0-garanti.

Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) valgte Stortinget å utelate bestemmelsene om forvaltning med kollektivt investeringsvalg. Et flertall i finanskomiteen, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, uttalte i denne sammenheng at de hadde merket seg at flere høringsinstanser hadde uttalt at modellen med kollektivt investeringsvalg, slik den ble foreslått i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000), ikke ville være attraktiv. Dette flertallet uttalte bl.a. følgende om forslaget, jf. Innst. O. nr. 2 (2000-2001) side 22:

«Flertallet vil påpeke at sparing til pensjonsalderen i arbeidsforhold er langsiktig sparing. Det er følgelig avkastning over hele spareperioden og ikke avkastning i det enkelte år som er mest relevant for nivået på arbeidstakers alderspensjon. Lav risikoprofil på langsiktig pensjonssparing vil normalt gi forventet lav avkastning på sikt slik at arbeidstakernes alderspensjon reduseres. Flertallet mener at et krav om årlig 0-prosentgaranti utgjør en uheldig fokusering på eventuell kortsiktig verdireduksjon i arbeidstakernes pensjonskapital, og går inn for at dette årlige kravet bortfaller og ber Regjeringen komme tilbake med forslag i tråd med dette.»

Flertallet uttalte videre:

«Flertallet merker seg at det har kommet frem under høringen at slike betingelser som departementet foreslår ikke er implementert i andre land med innskuddspensjon. Flertallet vil bemerke at det grunnleggende prinsippet ved innskuddsordninger er at arbeidsgivers ansvar er begrenset til å betale årets innskudd. Flertallet vil likevel påpeke at verdireduksjon mot slutten av den yrkesaktive perioden kan gi uheldig utslag på årlig alderspensjon. Det har fremkommet under flertallets høring at det i andre land som har innskuddsbasert tjenestepensjon er praksis at arbeidstakere med få år igjen til pensjonsalder flyttes over til investeringsporteføljer med lavere risikoprofil. Slike løsninger praktiseres blant annet i England slik det fremkommer i Kredittilsynets høringsuttalelse. Flertallet mener på denne bakgrunn at det bør gis anledning til å velge investeringsporteføljer med lavere risikoprofil for arbeidstakere med få år igjen til pensjonsalderen, for eksempel 5-7 år. Flertallet går imot Regjeringens forslag til § 3-3.»

Ved behandlingen av lovforslaget 3. november 2000 fattet Stortinget følgende beslutning, jf. Innst. O. nr. 2 (2000-2001) side 81:

«Stortinget ber Regjeringen så raskt som mulig om å komme tilbake til spørsmålet om investeringsvalg i foretakspensjon og tilhørende endringer i virksomhetsreglene, slik at endringer i tråd med konkurranseflateutvalgets tilrådinger knyttet til virksomhetsregler i livsforsikring kan implementeres.»

Forarbeidene til lov om endringer i lov om foretakspensjon mv.

På bakgrunn av merknadene fra finanskomiteen i Innst. O. nr. 2 (2000-2001), fremmet departementet ikke forslag om regler om kollektivt investeringsvalg for pensjonsordninger med engangsbetalt foretakspensjon i Ot.prp. nr. 20 (2000-2001) Om lov om endringer i lov om foretakspensjon mv. Departementet varslet imidlertid at en ville komme tilbake med en vurdering av slike regler samtidig som en vurderte reg­lene om kollektivt investeringsvalg i innskuddsordninger, slik Stortinget hadde bedt om i Innst. O. nr. 2 (2000-2001). Departementet mente at det ville være en fordel å kunne se reglene for disse to typer av ordninger i sammenheng.

Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 20 (2000-2001) Om lov om endringer i lov om foretakspensjon mv. uttalte et flertall i finanskomiteen at den antok at det lot seg gjøre å implementere en modell med kollektivt investeringsvalg i tråd med finanskomiteens merknader raskt, jf. Innst. O. nr. 39 (2000-2001). Flertallet ga uttrykk for at det la stor vekt på at modellen trer i kraft samtidig for lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven, og så tidlig som mulig i 2001. I tråd med finanskomiteens tilråding i Innst. O. nr. 39 (2000-2001), fattet Stortinget 19. desember 2000 følgende beslutning:

«Stortinget ber Regjeringen innen utgangen av februar 2001 fremme forslag som åpner for kollektivt investeringsvalg for engangsbetalt foretakspensjon, samt med kollektivt investeringsvalg i innskuddspensjon, basert på Kredittilsynets forslag, samt finanskomiteens føringer i Innst. O. nr. 2 (2000-2001) om lov om innskuddspensjon.»

Kredittilsynets høringsuttalelser

Departementet legger i proposisjonen til grunn at det i Stortingets vedtak siktes til Kredittilsynets høringsuttalelse til NOU 1999:32 Utkast til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold vedrørende forvaltning av pensjonskapitalen ved kollektivt investeringsvalg for foretaket. Tilsvarende uttalelse fra Kredittilsynet ble også gitt ved høringen av NOU 2000:13 Årlig kjøp av ferdig betalt alderspensjon. Kredittilsynet hadde følgende synspunkter:

• foretakets plikter bør være begrenset til å betale fastsatte innskudd og den skal ikke ha noe ansvar for å dekke tap på investeringsporteføljen,

• institusjonen kan følgelig heller ikke ha noe subsidiært ansvar for å dekke tap på investeringsporteføljen for det tilfellet at foretaket ikke gjør det, og

• pensjonskapital knyttet til arbeidstakere som nærmer seg pensjonsalder (f.eks. har 5-7 år igjen) bør kunne flyttes over til en egen investeringsportefølje med lavere risikoprofil.

Lovforslaget i proposisjonen er angitt å være i samsvar med disse prinsippene.

2.1.2 Departementets vurderinger

2.1.2.1 Innledning

Reglene om kapitalforvaltning er en meget viktig del av lovreguleringen av de kollektive pensjonsordningene. Reglene vil avgjøre hvordan den avkastning som oppnås ved kapitalforvaltningen skal fordeles mellom arbeidstakerne og foretaket, samt hvordan risikoen for tap skal fordeles mellom disse to partene og institusjonen.

For å følge opp Stortingets vedtak ved behandlingen av forslag til innskuddspensjonsloven og forslag til lov om endringer i lov om foretakspensjon foreslås det i proposisjonen lovregler om kollektivt investeringsvalg for pensjonskapitalen i ordninger opprettet etter innskuddspensjonsloven som ikke pålegger foretaket og institusjonen noen plikt til å sikre arbeidstakerne mot at kapitalforvaltningen gir negativt resultat. Departementet foreslår tilsvarende regler også for premiereserven for alderspensjon i pensjonsordning med engangsbetalt foretakspensjon.

Lovforslaget i proposisjonen åpner for at den del av pensjonskapitalen som tilhører medlemmer som nærmer seg pensjonsalderen skal kunne overføres til en egen investeringsportefølje med mindre risiko enn hva som gjelder for medlemmer som ikke er i den senere del av yrkesaktiv periode.

Departementets lovforslag er ikke til hinder for at ordninger med kollektivt investeringsvalg forvalter pensjonskapitalen/premiereserven for alderspensjon som én investeringsportefølje, eller at det tegnes avkastningsgarantier til investeringsportefølje tilknyttet pensjonskapital/premiereserve for alderspensjon. Når det ikke er obligatorisk å ha slik avkastningsgaranti, kommer spørsmålene om fordeling av avkastningen og om myndigheten til å foreta investeringsvalget i en annen stilling enn i de forslag som ble fremmet i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000).

Noen generelle vurderinger om risiko i ordninger med kollektivt investeringsvalg

Investeringsvalg innebærer at den aktuelle kapitalen knyttes til spesifiserte eiendeler, kalt investeringsporteføljen, og at verdien av kapitalen til enhver tid avhenger av markedsverdien på disse eiendelene. Uten særskilte garantier innebærer altså investeringsvalg at den eller de som eier kapitalen blir direkte eksponert for markedsrisikoen på investeringsporteføljen.

Markedsrisikoen i ordninger med investeringsvalg kan reduseres enten gjennom kjøp av en avkastningsgaranti i institusjonen, eller ved at porteføljen settes sammen slik at markedsrisikoen reduseres. Ut over dette kan en i kollektive ordninger fastsette reg­ler som fordeler risikoen mellom foretaket og medlemmene. Forslaget om garantert avkastning i ordninger med kollektivt investeringsvalg i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) skulle ivareta arbeidstakernes behov for trygghet knyttet til framtidig pensjon i ordninger hvor medlemmet selv hadde beskjeden innflytelse over markedsrisikoen. Når det i proposisjonen, for å følge opp Stortingets vedtak, ikke stilles krav om at arbeidstakerne i slike tilfeller skal være garantert mot tap, er det naturlig å vurdere andre bestemmelser som kan redusere risikoen for den enkelte arbeidstaker. Departementet har vurdert om det i ordninger med kollektivt investeringsvalg bør fastsettes eksplisitte krav om kunnskap og erfaring i investeringsspørsmål hos den som foretar investeringsvalget, eller ytterligere krav til diversifisering av investeringsporteføljen. Departementet legger til grunn at slike krav eventuelt kan fastsettes med hjemmel i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven, begge § 1-3. Etter en samlet vurdering legger departementet til grunn at en foreløpig ikke bør fastsette slike forskrifter, men at dette bør vurderes nærmere dersom en eventuelt bringer i erfaring at det er behov for dette.

2.1.2.2 Fordeling av avkastning i ordning med kollektivt investeringsvalg

I Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) ble det åpnet for at det i regelverket for pensjonsordninger med kollektivt investeringsvalg kunne fastsettes at en del av avkastningen ved kapitalforvaltningen skulle tilfalle foretaket. Bakgrunnen var at foretaket etter forslaget hadde risiko for avkastningsresultatet.

Departementet viser til at foretakets eventuelle rett til andel av avkastningen medfører at foretaket og medlemmer får en felles interesse av at pensjonskapitalen forvaltes med høy forventet avkastning. På den annen side vil eventuell rett til andel av avkastningen, uten noe garantiansvar, også bety at foretaket får økonomisk interesse av å foreta investeringer med høy risiko.

Etter departementets syn bør reglene om kollektivt investeringsvalg ikke gi rom for interessekonflikter mellom foretaket og medlemmene når det gjelder forvaltningen av pensjonskapitalen. Videre er det også rimelig at arbeidstakerne, når disse skal ta risikoen, også får rett til avkastningen. Departementet foreslår at avkastningen på investeringsporteføljen i ordninger med kollektivt investeringsvalg i sin helhet skal tilfalle medlemmene, jf. forslag til innskuddspensjonsloven § 3-2 a annet ledd. For ordninger med kollektivt investeringsvalg opprettet etter lov om foretakspensjon foreslås det samme løsning, jf. lovforslaget § 11-1 a annet ledd.

På bakgrunn av finanskomiteens merknader i Innst. O. nr. 2 (2000-2001) har departementet valgt å ikke fremme forslag om at foretakene, som et valgfritt alternativ skulle kunne ha rett til andel av avkastningen mot at arbeidstakerne ble garantert mot de tap som kan oppstå.

2.1.2.3 Medlemmenes innflytelse i ordninger med kollektivt investeringsvalg

Etter innskuddspensjonsloven og lov om foretakspensjon er det foretaket som fastsetter regelverket for pensjonsordningen, og foretar valg av forvaltningsmodell. Når det åpnes for ordninger med kollektivt investeringsvalg, kan investeringsvalget i slike ordninger tenkes lagt til foretaket, institusjonen, de ansatte, representanter for de ansatte eller en gruppe hvor flere av disse partene er representert.

Når det i henhold til Stortingets vedtak skal legges opp til at arbeidstakerne selv bærer risikoen for tap, er det etter departementets vurdering behov for å sikre arbeidstakerne en viss innflytelse over investeringsbeslutningene. Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at kompetansen til å foreta investeringsvalget bør tilligge foretaket, jf. forslag til lov om foretakspensjon § 11-1 a første ledd og innskuddspensjonsloven § 3-2 a. På denne måten vil en bl.a. sikre at kompetansen til å fatte de ulike beslutninger vedrørende ordningen er lagt til samme myndighet, noe som trolig vil bidra til enkelhet og oversiktlighet. Med denne løsning får en ikke ivaretatt prinsippet om at risiko og beslutning skal tilligge samme part, men en har valgt en praktisk og enkel løsning.

Arbeidstakernes behov for innflytelse foreslås ivaretatt ved at styringsgruppen skal gis anledning til å uttale seg før foretaket inngår avtale med institusjonen om hvordan investeringsporteføljen skal settes sammen og hvilken adgang foretaket skal ha til å endre sammensetningen av investeringsporteføljen, jf. forslag til lov om foretakspensjon § 3-2 a første ledd og forslag til innskuddspensjonsloven § 11-1 a første ledd. Det foreslås videre at det i pensjonsordninger med kollektivt investeringsvalg skal opprettes en styringsgruppe, jf. forslag til lov om foretakspensjon § 2-4 første ledd og forslag til innskuddspensjonsloven § 2-6 første ledd. Dette endringsforslaget innebærer at plikten for å opprette styringsgruppe i ordninger med kollektivt investeringsvalg ikke avhenger av om det er 15 eller flere medlemmer, slik kravet ellers er utformet.

2.1.2.4 Egen investeringsportefølje for eldre arbeidstakere

Når pensjonsordninger med kollektivt investeringsvalg kan opprettes med flere investeringsporteføljer, er det behov for å klargjøre hvem som skal ha kompetansen til å bestemme om ordningen skal opprettes med én eller flere investeringsporteføljer, samt fastsette kriteriene for tilordning av medlemmer til ulike investeringsporteføljer. Det er her naturlig å velge samme løsning som en valgte i spørsmålet om hvem som skulle ha investeringsvalget. Det foreslås derfor at kompetansen legges til foretaket, jf. forslag til endring i lov om foretakspensjon § 11-1 a tredje ledd og forslag til endring i innskuddspensjonsloven § 3-2 a tredje ledd.

Hensikten bak å opprette ulike investeringsporteføljer skal være at en på denne måten oppnår en særlig betryggende kapitalforvaltning for eldre medlemmer, og uten at dette får følger for øvrige arbeidstakere. Ut fra finanskomiteens merknader i Innst. O. nr. 2 (2000-2001) er det i denne sammenheng mest nærliggende å legge til grunn at medlemmets alder, eller det antall år medlemmet har igjen til pensjonsalder skal kunne benyttes som kriterier for utskilling, og lovforslaget åpner for at foretaket kan velge mellom disse to kriteriene. Dersom foretaket ikke har fastsatt noe bestemt om dette i regelverket, foreslås det at arbeidstakere som har mindre enn sju år igjen til pensjonsalderen skal skilles ut fra pensjonsordningens øvrige midler og forvaltes som en egen investeringsportefølje.

2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Erik Dalheim, Grethe G. Fossum, Britt Hildeng, Ottar Kaldhol, Torstein Rudihagen og Signe Øye, fra Kristelig Folkeparti, Valgerd Svarstad Haugland, Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn, fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra Fremskrittspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Senterpartiet, Odd Roger Enoksen, fra Venstre, Borghild Tenden, og representanten Steinar Bastesen, tar til etterretning at departementet har fulgt opp Stortingets vedtak om et mer fleksibelt pensjonssystem for kollektive tjenestepensjoner og slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti, Øistein Djupedal, viser til dette partis merknader og forslag i Innst. O. nr. 2 (2000-2001) og Innst. O. nr. 39 (2000-2001). De endringer som her foreslås er en stor prinsipiell endring av risikofordelingen ved tjenestepensjonsordningene. Slik Regjeringen foreslår har ikke lenger arbeidsgiver ansvar for å garantere en trygg pensjon på en viss prosent av lønnsinntekten. Arbeidstaker alene må bære risikoen hvis pengeplasseringene ikke gir nødvendig avkastning. Dette er en individualisering av pensjonssystemet dette medlem sterkt vil fraråde. Dette medlem vil på nytt understreke hvor viktig det er at medlemmene i pensjonsordningen sikres mot verdifall når investeringsporteføljen ikke gir avkastning. Trygghet for pensjon er en av bærebjelkene i et solidarisk pensjonssystem.