Etter verdipapirhandelloven § 3-1 skal primærinnsidere
gi børsen melding om kjøp, salg eller tegning
av aksjer utstedt av selskapet eller av selskaper i samme konsern.
Det samme gjelder for selskapets handel med egne aksjer. Videre
må foretak som er eier av børsnoterte aksjer i
et annet foretak og som på grunn av eierskapet er representert
i vedkommende foretaks styre, gi melding ved handel i slike aksjer. Meldeplikten
gjelder også lån, kjøp eller salg av
tegningsretter, opsjoner og tilsvarende rettigheter, jf. annet ledd.
Etter tredje ledd gjelder meldeplikten også der slik handel
foretas av vedkommendes nærstående.
Kravet til meldingens innhold fremgår av verdipapirhandelloven § 3-3
første ledd.
Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer meldepliktsreglene
i § 3-1 kan straffes med bøter eller
fengsel inntil 1 år, jf. verdipapirhandelloven § 14-3
annet ledd nr. 1. Overtredelse av verdipapirhandelloven § 3-2
straffes med bøter, jf. § 14-3 tredje
ledd.
Kredittilsynet foreslår at det innføres en
adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse
av verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3
første ledd.
Bakgrunnen er blant annet at Kredittilsynet har registrert en økning
i antall overtredelser av meldepliktsreglene. Kredittilsynet uttaler
blant annet:
«I 1999 har Kredittilsynet behandlet over
30 saker som gjelder brudd på meldeplikten. Flertallet
av overtredelsene gjelder imidlertid transaksjoner av til dels ubetydelig
omfang, eller hvor meldefristen i bare liten grad er oversittet,
og hvor det ikke foreligger mistanke om at den for sent fremsatte
meldingen var ment å dekke over annet straffbart eller
klanderverdig forhold. Mange overtredelser antas å skyldes
forglemmelser og/eller manglende kjennskap til de rutiner som
må følges. Praksis fra Kredittilsynets side har imidlertid
vært å anmelde det alt overveiende antall saker
til ØKOKRIM. Strafferammen for forsettlig eller uaktsom
overtredelse av § 3-1 er i henhold til § 14-3
bøter eller fengsel inntil 1 år. Reaksjonene fra ØKOKRIM
har normalt vært forelegg på bøter i
størrelsesorden 20.000 - 40.000 kroner for privatpersoner.
Flertallet
av de saker som behandles av Kredittilsynet er oversendt fra Oslo
Børs. Dette innebærer at hver sak utredes av både
Oslo Børs og Kredittilsynet før sakene blir oversendt
til ØKOKRIM for ytterligere etterforskning. Etter Kredittilsynets
syn legger de aktuelle saker beslag på mer ressurser enn
det som er rimelig ut fra en vurdering av alvorsgraden.»
Kredittilsynet er i tvil om bruk av strafferettslige sanksjoner
er hensiktsmessig i de tilfeller hvor den for sent fremsatte meldingen
ikke var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig
forhold. Kredittilsynet viser også til at dagens reaksjonssystem
kan slå uheldig ut for de børsnoterte foretak,
idet sentrale personer i foretakene, selv ved mindre overtredelser
av reglene om meldeplikt kan se seg nødt til å fratre
sine stillinger eller verv etter ileggelse av bøter. Kredittilsynet
uttaler videre:
«På denne bakgrunn, samt av nevnte prosessøkonomiske
hensyn, er det Kredittilsynets oppfatning at man for transaksjoner
som fremstår som lite kursrelevant, og hvor overtredelsen
fremstår som lite vesentlig i forhold til de hensyn regelsen
er ment å ivareta og hvilke brudd på transaksjonslovgivningen
som bør prioriteres for å opprettholde tilliten
i verdipapirmarkedet, bør innføre adgang til å anvende
administrative sanksjoner i form av gebyrer ved overtredelsene av meldeplikten.
Det vises her til børsloven § 6-3 om overtredelsesgebyrer
som kan ilegges av børsen ved f.eks. brudd på informasjonsplikten,
som for øvrig er en straffesanksjonert plikt.»
Kredittilsynet understreker at grove eller gjentatte overtredelser
av § 3-1 fortsatt bør sanksjoneres etter dagens
straffebestemmelse.
Etter Kredittilsynets syn bør størrelsen på gebyret ved
overtredelse av meldeplikten fastsettes etter objektive kriterier
som f.eks. transaksjonsbeløpets størrelse og forsinkelsens
omfang. Kredittilsynet foreslår at de nærmere
prosedyrer for gjennomføring av den administrative gebyrordningen,
herunder størrelsen på gebyret, ileggelse og inndrivning,
betalings- og klagefrist, bør fastsettes i forskrift.
Kredittilsynet har utarbeidet to alternative utkast til regler
for behandlingsmåte dersom ilagt gebyr ikke vedtas.
Etter det første alternativet kan Kredittilsynet oversende
saken til Økokrim for strafferettslig vurdering dersom
tilsynet ikke finner grunn til å endre det påklagede
vedtak. Dersom ilagt overtredelsesgebyr ikke vedtas vil Kredittilsynet
kunne endre eller omgjøre vedtaket etter de vanlige forvaltningsrettslige regler.
Kredittilsynet har også vurdert om det skal være
klageadgang til Finansdepartementet, men har ikke funnet dette hensiktsmessig.
Etter det andre alternativet kan ilagt overtredelsesgebyr innklages
for forhørsretten. Kredittilsynet uttaler:
«I slike tilfeller vil klage måtte fremsettes
skriftlig overfor Kredittilsynet som forbereder klagebehandlingen.
Dersom Kredittilsynet ikke finner grunn til å endre det
påklagede vedtak, sendes så saken til den kompetente
forhørsrett og føres etter straffeprosessens regler
så langt de passer. I så fall fastsettes de nærmere
prosedyrer i forskrift.»
Departementet er enig med Kredittilsynet i at det bør
innføres en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved
brudd på reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 3-1
og § 3-3, og slutter seg til den begrunnelse som
er gitt av Kredittilsynet i høringsnotatet. Det vises også til
at ingen av høringsinstansene går i mot at det
innføres en slik administrativ sanksjonsmulighet.
Når det gjelder klagebehandlingen vises det til at Justisdepartementet
har tatt opp spørsmålet om hvorvidt overtredelse
av meldepliktsreglene bør avkriminaliseres, slik at gebyrene
i sin helhet behandles administrativt. Finansdepartementet er enig
med Justisdepartementet i at lite grove overtredelser bør
kunne avkriminaliseres. Imidlertid mener departementet at grove
overtredelser fortsatt bør være straffesanksjonert.
Departementet foreslår derfor et to-sporet system som medfører
at Kredittilsynet kan ilegge gebyr ved overtredelse av meldeplikten
ved mindre grove overtredelser. Vedtak om gebyr vil være
enkeltvedtak etter forvaltningsloven, som vil kunne påklages
til Finansdepartementet. Det foreslås videre at straffeansvar
videreføres for grove og gjentatte overtredelser.
Kredittilsynet har foreslått at de nærmere
regler om gebyrets størrelse, ileggelse, klage etc. fastsettes
i forskrift. Departementet slutter seg til Kredittilsynets vurdering,
og foreslår at kompetansen til å gi slike regler
legges til departementet. Den foreslåtte hjemmelen gir
etter departementets syn rom for å gi regler som tar hensyn
til individuelle økonomiske forhold, jf. Justisdepartementets
merknad om dette.
Departementet viser ellers til at grensen mellom overtredelsene
som skal medføre gebyr og overtredelser der det skal ilegges
straff nødvendigvis vil måtte bli skjønnsmessig,
og det enkelte tilfelle vil måtte avgjøres konkret.
Departementet antar imidlertid at relevante momenter i vurderingen
blant annet vil kunne være omfanget av den meldepliktige
transaksjonen, hvor lenge meldefristen er oversittet og årsaken
til at melding ikke er gitt. Det vises til forslag til ny § 14-2 om
overtredelsesgebyr og til forslag til endringer i straffebestemmelsen
i ny § 14-4.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at departementet
foreslår at overtredelse av meldeplikten i § 3-1
ikke lenger skal være straffbart, unntatt ved gjentatte
eller grove overtredelser. Departementet foreslår at det
i stedet for straff innføres en ordning der Kredittilsynet
skal ilegge «overtredelsesgebyr».
Ileggelse av overtredelsesgebyr regnes etter forslaget ikke som
straff. Dette innebærer at de strafferettslige grunnprinsipper
om for eksempel utvist skyld og om at man ikke kan dømmes
for overtredelse dersom det finnes rimelig tvil, ikke vil gjelde.
Ileggelse av overtredelsesgebyr kan bringes inn for domstolene etter
sivilprosessens regler, slik at rettssikkerhetsgarantiene i straffeprosessloven
ikke vil gjelde i en slik sak.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Senterpartiet, Venstre og representanten Karl N. Meløysund viser
til Grunnloven § 96 hvor det følger at
ingen kan straffes uten dom, og i lys av denne bestemmelsen kan
det reises spørsmål om en ordning med overtredelsesgebyr
er i samsvar med dette, siden overtredelsesgebyr i realiteten har
vesentlige likheter med straff, for eksempel i form av bot. Disse
medlemmer merker seg at departementet i sitt brev 15. mai 2001
viser til at ordninger med gebyr finnes i vegtrafikklovgivningen
og i skatte- og avgiftslovgivningen, for eksempel i form av tilleggsskatt. Disse
medlemmer viser til at slike ordninger er uvanlige i Norge,
og at hensyn som kan begrunne slike ordninger på ett rettsområde
ikke uten videre gjør seg gjeldende på andre rettsområder.
Disse medlemmer viser til at departementet ikke
har vurdert forslaget i lys av Grunnloven § 96
og heller ikke har pekt på slike særlige hensyn
som bør ligge til grunn for en ordning som kan være
tvilsom i forhold til Grunnloven. Disse medlemmer viser i
den sammenheng til de vurderinger som ble gjort i NOU 1985:33 av
det utvalget som forberedte børsloven av 1988. Dette utvalget
vurderte blant annet om børsloven skulle inneholde en regel
om ileggelse av bot ved overtredelse av børsreglementet,
men foreslo ikke en slik regel, da dens forhold til Grunnloven § 96 ble
ansett som tvilsomt. Disse medlemmer viser videre
til at departementets omtale av de eksisterende ordninger med overtredelsesgebyr
ikke inneholder de bakenforliggende hensyn som der gjør
seg gjeldende, og som vil være relevante ved vurderingen
av en ordning som den som er foreslått nå.
Disse medlemmer viser videre til opplysningene
i proposisjonen om at de bøter som hittil er ilagt, er
i størrelsesorden 20-40 000 kroner for privatpersoner.
Etter disse medlemmers oppfatning innebærer
overtredelsesgebyrordningen et reelt rettssikkerhetshinder, idet
det sjelden vil være verdt den økonomiske risikoen
ved å engasjere advokat ved klagebehandling eller sivilt
søksmål.
Disse medlemmer viser til departementets brev
av 15. mai 2001 der det blant annet heter:
«De tilfeller som det vil kunne være
aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr for vil, etter departementets syn,
ikke være så graverende at straff som virkemiddel
bør anvendes.»
Etter disse medlemmers mening bør uønsket
adferd blant borgerne i første rekke straffebelegges og
bare tungtveiende og nøye avveide hensyn kan begrunne sanksjonsformer
som i realiteten kan omfattes av Grunnloven § 96.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti legger
videre til grunn at ved utarbeidelse av reglene for meldepliktsbestemmelsen,
er det viktig å sikre den nødvendige rettssikkerhet. Disse medlemmer synes
samtidig at diskusjonen rundt delvis avkriminalisering av brudd
på meldepliktreglene og departementets forslag om et tosporet
reaksjonssystem ikke uten videre kan avvises, men størrelsen
på overtredelsesgebyrene representerer i seg selv prinsipielle
forandringer som disse medlemmer ikke kan støtte.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er av den oppfatning
at det er vesentlig at meldepliktsbestemmelsen overholdes og at
sanksjonsbestemmelsen virker preventivt og at overtredelse medfører
reaksjon som harmonerer med lovbruddets karakter. Men flertallet er
like fullt opptatt av at rettssikkerheten ivaretas og vil på denne
bakgrunn anbefale at spørsmål om å innføre
overtredelsesgebyr ikke behandles nå, men tilbakesendes
departementet for ytterligere utredning.
Flertallet foreslår på denne
bakgrunn at gjeldende regel om straffesanksjon ved brudd på meldeplikt
blir stående, slik at det ikke innføres ny § 14-2
i loven. Straffesanksjonen vil fremgå av § 14-3
annet ledd nr. 1.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«I lov av 19. juni 1997 nr. 79
om verdipapirhandel gjøres følgende endringer:
§ 14-3 skal lyde:
§ 14-3 Straff
Med bøter eller fengsel inntil seks år,
straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 2-1
første ledd eller § 2-6 første
eller annet ledd.
Med bøter eller fengsel inntil 1 år,
straffes den som forsettlig eller uaktsomt:
1. overtrer § 2-2, §§ 2a-1
til 2a-7, § 2-6 tredje ledd, § 3-1, § 5-1, § 5-7, § 5-8, § 6-1
første ledd, § 6-5, § 7-11, §§ 8-2
til 8-2, § 9-3 til 9-8, § 11-3
eller § 12-2,
2. overtrer § 2-3 dersom det foreligger
innsideopplysninger i foretaket,
3. gir villedende eller uriktige opplysninger i prospekt,
annonser m.v. som nevnt i § 5-5,
4. overtrer plikten i § 9-1 første
ledd nr. 3 til å oppbevare finansielle instrumenter og
midler som tilhører investoren atskilt fra foretakets,
5. overtrer pålegg gitt med hjemmel i § 12-4
eller
6. grovt eller gjentatte ganger overtrer §§ 2-5
eller 9-2.
Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt
overtrer §§ 3-2 eller 3-3.
Medvirkning straffes på samme måte. Overtredelse
av annet og tredje ledd er forseelse uten hensyn til straffens størrelse.
Påtale finner sted bare når allmenne hensyn
krever det.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og
Sosialistisk Venstreparti er enige med Regjeringen om at
det innføres adgang til å ilegge overtredelsesgebyr
ved overtredelse av verdipapirhandelloven § 3-1
og § 3-3 første ledd. Bakgrunnen for
dette er at den økningen i antall overtredelser av meldepliktreglene
som har skjedd gjelder transaksjoner av til dels ubetydelig omfang,
eller at meldefristen i bare liten grad er oversittet. Det foreligger heller
ikke i disse sakene mistanke om at den sent fremsatte meldingen
var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig
forhold. Disse medlemmer er opptatt av at grove eller
gjentatte overtredelser av § 3-1 fortsatt bør
sanksjoneres etter dagens straffebestemmelser. En viser også til
at ingen av høringsinstansene går imot at det
innføres en slik administrativ sanksjonsmulighet. Disse
medlemmer støtter derfor det foreslåtte
tosporede system som medfører at Kredittilsynet kan ilegge
gebyr ved overtredelse av meldeplikten ved mindre grove overtredelser.
Vedtak om gebyr vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven,
og det vil derfor kunne påklages til Finansdepartementet.
Relevante momenter i vurderingen vil være omfanget av den
meldepliktige transaksjonen, hvor lenge meldefristen er oversittet
og årsaken til at meldingen ikke er gitt.
Disse medlemmer støtter derfor reglene
om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3,
og slutter seg til den begrunnelsen som er gitt i Kredittilsynet
i høringsnotatet.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«I lov om verdipapirhandel 19. juni
1997 nr. 79 om verdipapirhandel gjøres følgende
endringer:
Ny § 14-2 skal lyde:
§ 14-2 Overtredelsesgebyr
Kredittilsynet kan ved overtredelse av lovens § 3-1
og § 3-3 første ledd ilegge overtredelsesgebyr
til staten.
Vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.
Departementet kan gi nærmere regler om gjennomføringen
av reglene i denne paragraf, herunder om gebyrets størrelse
og beregning, inndrivelse, betalingsfrist og klagefrist.
§ 14-2 blir ny § 14-3
§ 14-3 blir ny § 14-4
og skal lyde:
§ 14-4 Straff
Med bøter eller fengsel inntil seks år,
straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 2-1
første ledd eller § 2-6 første
eller annet ledd.
Med bøter eller fengsel inntil 1 år,
straffes den som forsettlig eller uaktsomt:
1. overtrer § 2-2, §§ 2a-1
til 2a-7, § 2-6 tredje ledd, § 5-1, § 5-7, § 5-8, § 6-1
første ledd, § 6-5, § 7-1, § 7-11, §§ 8-2
til 8-8, § 9-3 til 9-8, § 11-3
eller § 12-2,
2. overtrer § 2-3 dersom det foreligger
innsideopplysninger i foretaket,
3. gir villedende eller uriktige opplysninger i prospekt,
annonser mv. som nevnt i § 5-5,
4. overtrer plikten i § 9-1 første
ledd nr. 3 til å oppbevare finansielle instrumenter og
midler som tilhører investorer atskilt fra foretakets,
5. overtrer pålegg gitt med hjemmel i § 12-4
eller
6. grovt eller gjentatte ganger overtrer §§ 2-5,
3-1 eller 9-2.
Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt
overtrer § 3-2 eller grovt eller gjentatte ganger overtrer § 3-3.
Medvirkning straffes på samme måte. Overtredelse
av annet og tredje ledd er forseelse uten hensyn til straffens størrelse.
Påtale finner sted bare når allmenne
hensyn krever det.»