Skatter og avgifter finansierer offentlig forbruk og overføringer.
Skattesystemet skal bidra til at ressursene i samfunnet brukes på en
mest mulig effektiv måte og bidra til en rettferdig inntektsfordeling.
Det gjeldende skattesystemet bygger i hovedsak på prinsippene
fra skattereformen 1992. Utgangspunktet er at all kapitalavkastning
bør beskattes med en felles og relativt lav skattesats.
Det bør i prinsippet gjelde uavhengig av om kapitalavkastningen
kommer i form av kontant betaling, verdistigning eller tjenester
fra kapitalen. Bolig er en del av det samlede skatte- og avgiftsgrunnlaget.
Utformingen av boligbeskatningen bør derfor i størst
mulig grad baseres på de overordnede prinsippene for skattesystemet.
Norge har valgt å basere skattleggingen på relativt brede skattegrunnlag og lave satser. Dette
har begrenset de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattleggingen
og gjort det mulig å opprettholde et noe høyere
skatte- og avgiftsnivå i Norge enn i land med smalere skattegrunnlag
og omfattende fradragsregler.
Økt skattemessig likebehandling mellom
ulike næringer, investeringer og spareformer er et retningsgivende
prinsipp for det norske skattesystemet. Prinsippet om skattemessig
likebehandling tilsier isolert sett at bolig og fritidseiendom må verdsettes
og skattlegges i tråd med annen kapital.
Økt internasjonal integrasjon har gjort skattegrunnlagene mer
mobile over landegrensene. Det begrenser beskatningsmulighetene
mer enn før. Skal en kunne opprettholde velferdsnivået
i Norge, må skattleggingen derfor omfatte også formue
og inntekt av egen bolig og fritidseiendom.
Regjeringen har veid disse hensynene opp mot hensynet til at
bolig er et grunnleggende gode som bør skattlegges mer
lempelig enn annen kapital. Regjeringen legger etter en samlet vurdering
derfor opp til at skattleggingen av bolig fortsatt
skal være moderat og at de nye takseringsreglene
skal gi en lettelse i den samlede boligbeskatningen i forhold til
gjeldende regler.
Dette synet ga finanskomiteens flertall klart uttrykk for ved
Stortingets behandling av St.meld. nr. 45 (1995-1996). Samtidig
la flertallet til grunn at boligeiendom representerer et formuesgode
og derfor prinsipielt ikke kan unntas fra beskatning fullt ut. Flertallet vektla
at fordelingshensyn taler imot opphevelse av boligskatten.
Det legges i tråd med dette til grunn at en moderat boligbeskatning
skal videreføres.
Boligen har en sentral plass i husholdningenes økonomi.
Hoveddelen av husholdningenes kapital består av bolig,
og bolig utgjør den dominerende formueskomponenten for
de fleste personer.
Ifølge formuesregnskapet for 1998 fra Statistisk sentralbyrå utgjorde
fast eiendom, anlegg og skog mv. om lag 75 pst. av den totale realkapitalen
for personer over 16 år, målt ved ligningsverdien.
Ifølge selvangivelsesstatistikken for 1999 var ligningsverdien
av egen bolig i overkant av 230 mrd. kroner, med en gjennomsnittlig
ligningsverdi på 186 029 kroner. Ligningsverdien
av hytter utgjorde om lag 26 mrd. kroner, med en gjennomsnittlig
ligningsverdi på 69 800 kroner. Tall fra selvangivelsesstatistikken
vil imidlertid sterkt undervurdere formuesverdien i forhold til
markedsverdien. Grovt sett utgjør ligningsverdien av boliger
anslagsvis om lag 25 pst. av markedsverdien.
Boliginvesteringer utgjør også en viktig del
av de samlede investeringene i Norge. I underkant av 50 mrd. kroner
pr. år gikk til boliginvesteringer (i eksisterende
og nye boliger) i perioden 1985-1999. Dette utgjorde om lag 32 pst.
av de samlede bruttoinvesteringene i Fastlands-Norge, eksklusive
offentlig forvaltning.
Siden boliger utgjør en så stor andel av husholdningenes
samlede formue og landets investeringer, vil forholdet mellom skattleggingen
av bolig og annen kapital bety mye for sammensetningen av husholdningenes
sparing. En svært lempelig beskatning av bolig i forhold
til annen kapital vil vri sparingen i for stor grad mot boliginvesteringer
og kan dermed bidra til lavere avkastning på sparingen
enn med mer lik beskatning.
Bolig og fritidshus inngår i den generelle kapitalbeskatningen.
Formuesverdien av bolig inngår i grunnlaget for formuesskatt.
Avkastningen på boligen skattlegges i hovedsak gjennom
inntektsbeskatningen og i noen grad gjennom gevinstbeskatningen.
Tilsvarende er gjelden og renteutgiftene fradragsberettiget. Det
kan også legges kommunal eiendomsskatt på bolig.
I kapittel 3 i proposisjonen er det gitt en nærmere oversikt
over gjeldende regler for boligbeskatning.
I tabell 3.1 i proposisjonen gis en oversikt over proveny fra
boligbeskatningen.
Boligkapital produserer tjenester som i økonomisk forstand
er avkastning på samme måte som andre former for
kapitalavkastning. Avkastningen kan være i form av kontantinntekt
for eieren. Normalt er imidlertid avkastningen i form av at den
dekker eierens eget boligbehov, og avkastningen utgjør
da det boligeieren måtte ha betalt for å leie
en tilsvarende bolig. Skal en unngå for sterke vridninger
mellom ulike former for investeringer, er det nødvendig
at skattleggingen ikke avhenger av om avkastningen gir kontantinntekter
eller ikke.
Inntektsbeskatning av vanlig forbrukskapital er begrenset til
egen bolig og fritidseiendom ut fra den særstilling og
det omfanget disse skatteobjektene har hatt i forhold til andre
typer forbrukskapital. Blant annet kan bolig anses som mer varig
kapital med lav verdiforringelse i forhold til annen forbrukskapital.
En stor del av utleiemarkedet består av hybler, leiligheter
mv. som er en del av prosentlignede boliger. Leieinntektene skattlegges
indirekte ved at utleiedelen av en bolig inngår i den netto
prosentinntekten som fastsettes. Uten inntektsbeskatning på bolig,
ville grunnlaget for å unnta utleieinntekter fra direkte
skattlegging falle bort. En direkte skattlegging av hybelutleie
mv. kan føre til at færre velger å leie
ut og dessuten gi økte motiver for skatteunndragelse.
I Innst. S. nr. 143 (1996-1997) forutsatte flertallet i finanskomiteen
at en ikke skulle endre reglene for skattlegging av utleieinntekter
for prosentliknede og regnskapsliknede boliger og fritidseiendommer.
Inntektsbeskatning av egen bolig må også ses
i sammenheng med at det i Norge er ubegrenset adgang til å kreve
fradrag for private gjeldsrenter. Bakgrunnen er at avkastningen
på all kapital, herunder boligkapitalen, blir skattlagt
som inntekt. Dessuten ville det være både administrativt
og praktisk lite hensiktsmessig å skille mellom boliglånsrenter
og renter av andre forbrukslån. Hvis inntektsbeskatningen
av bolig skulle avvikles, ville det vært mest logisk å fjerne
den skattemessige fradragsretten for renter som ikke er knyttet
til skattepliktige kapitalavkastninger.
I de fleste OECD-land der en ikke har inntektsskatt på egen
bolig, er fradragsretten for private gjeldsrenter avskaffet eller
betydelig begrenset. Beregninger viser at et bortfall av inntektsbeskatningen av
egen bolig kombinert med et forholdsmessig bortfall av fradrag for
gjeldsrenter ville innebære en markert skatteskjerpelse.
Skattemessig likebehandling av kapitalinntekter og kapitalutgifter
tilsier at det generelle rentefradraget videreføres kombinert
med at inntektsbeskatning av bruksfordelen av egen bolig opprettholdes.
Departementet vil ikke gå inn for regelendringer som svekker grunnlaget
for det generelle gjeldsrentefradraget.
Flertallet i finanskomiteen la i Innst. S. nr. 143 (1996-1997)
til grunn at det før iverksettelsen av det nye skattesystemet
for bolig må vurderes tiltak for å jevne ut forskjeller
mellom de som leier og de som eier bolig. Dette skyldes at med det
nye systemet vil boligeiere i større grad bli skattemessig
favorisert i forhold til leietakere.
De som eier egen bolig har en klar skattemessig fordel i forhold
til de som leier bolig fordi det gis fradrag for gjeldsrenter, men
ikke for leiekostnader.
Uten inntektsbeskatningen av bolig, ville den skattemessige forskjellen
mellom å eie og leie bolig forsterkes. En økt
grad av forskjellsbehandling mellom leie og eie kan blant annet
gi uheldige fordelingsvirkninger.
Innføring av et eventuelt særskilt fradrag
for husleie kan ses på som et forsøk på å motvirke
den vridningen som lempelig fordelsbeskatning av egen bolig skaper
mellom eie og leie av bolig. Det kan reises flere innvendinger mot å innføre
et fradrag for leiekostnader.
Fradrag for leieutgifter ville være et brudd med det
grunnleggende prinsippet i norsk skatterett om fradragsrett for
utgifter til inntekts ervervelse eller vedlikehold fordi det ved
utleie ikke kan identifiseres noen tilsvarende inntekt på leietakers
hånd. Når utleier prosentliknes, vil leieforholdet
heller ikke skape noen tilsvarende skattepliktig inntekt på utleiers
hånd. Et slikt system ville åpne for skatteunndragelser
ved at det ville være i både leietakers og utleiers
interesse å rapportere en kunstig høy leie til
ligningsmyndighetene.
I dagens situasjon med knapphet på leieboliger i mange
sentrale områder vil trolig innføring av et eventuelt
husleiefradrag også virke prisdrivende på husleien.
Dette innebærer at den isolerte skattefordelen av husleiefradraget
kan bli oppveid av økt husleie og dermed få begrenset
innvirkning på leietakernes reelle bokostnader.
I tillegg må det påpekes at et husleiefradrag
kun vil komme personer som er i skatteposisjon til gode. Dette innebærer
for eksempel at en minstepensjonist eller student, som er leietaker
og som ikke er i skatteposisjon, vil komme dårligere ut
fordi han ikke får nytte av fradraget og fordi husleieprisene
generelt kan komme til å stige.
Det vil også være vanskelig å praktisere
og kontrollere et system med husleiefradrag. Blant annet kan et
slikt fradrag føre til at skattytere i samme husholdning
(for eksempel myndige barn som leier en del av foreldreboligen)
fører opp fiktiv husleie for å kunne kreve husleiefradrag.
Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå å innføre
et særskilt husleiefradrag.
Formuesskatten er en skatt på beholdning og kommer i
tillegg til skatt på avkastningen av formuen. Personlig
eid finans- og realkapital både i og utenfor næring
er skattepliktig. Grunnlaget for formuesskatten er nettoformuen,
dvs. summen av alle skattepliktige formuesposter fratrukket all
gjeld. Boliger har en formuesverdi som inngår i grunnlaget
for formuesskatten i likhet med annen realkapital. Boliger er likevel
skjermet som skatteobjekt gjennom lave ligningsverdier.
En begrunnelse for formuesskatt er at den er et supplement til
inntektsskatten. Hensynet til et effektivt skattesystem tilsier
at det er bedre å ha relativt lave skattesatser fordelt
på flere skattegrunnlag fremfor å ha høye
satser på få grunnlag. Et annet viktig formål
med formuesskatten er at den skal bidra til jevnere fordeling, bl.a.
ved at formuesskattesatsene er progressive. Formuesskatten har i
likhet med andre skatter også en fiskal begrunnelse, dvs.
at den bidrar til å finansiere offentlig sektor.
Grunnlaget for formuesskatten er i utgangspunktet omsetningsverdien.
Bolig blir imidlertid lavt verdsatt sammenlignet med enkelte andre
kapitalobjekter. Etter gjeldende regler fører dette til
at den som investerer sin formue i fast eiendom, eller som tar opp
lån for å kjøpe fast eiendom, gjerne
får en sterk reduksjon i sin skattepliktige formue. Dagens
verdsettelsesregler gir dermed et sterkt motiv til å investere
mye i boliger. Dette kan begrense den innenlandske kapitaltilgangen til
blant annet næringsvirksomhet som kan ha større samfunnsmessig
avkastning. Den ulike verdsettingen av formuesobjekter bidrar også til å svekke
fordelingsegenskapene til formuesskatten.
På tross av formuesskattens svakheter, bidrar den likevel
til jevnere fordeling ved at personer med de høyeste inntektene
også betaler mest i formuesskatt. Regjeringen mener derfor
at bolig fremdeles bør inngå i grunnlaget for
formuesskatten. Dette er også i tråd med flertallets
merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).
I tråd med flertallets merknader foreslår Regjeringen
egne, høye bunnfradrag for boliger ved beregning av formuesskatten
som vil sikre at formue i egen bolig fremdeles skattlegges mer moderat.
Som utgangspunkt er gevinster ved salg av egen bolig skattepliktig
ved fastsettelse av alminnelig inntekt og eventuelt tap er fradragsberettiget.
Dette er i tråd med skattlegging av gevinst ved realisasjon
av annen realkapital. Gevinsten ved salg av bolig er likevel unntatt
fra beskatning og tapet ikke fradragsberettiget dersom eieren har
bodd i boligen i minst ett av de to siste årene før
realisasjon.
Regjeringen foreslår ikke endringer i reglene for gevinstbeskatning.
Den enkelte kommune kan skrive ut eiendomsskatt på bygg
og grunn, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.4 i proposisjonen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Karl N.
Meløysund, er enig i prinsippene om relativt brede skattegrunnlag
og at lave satser er utgangspunkt for skattlegging, og at bolig
er en del av det samlede skatte- og avgiftsgrunnlaget.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og
Sosialistisk Venstreparti slutter seg til Regjeringens vurderinger
og forslag.
Disse medlemmer viser til at inntektsbeskatning
av egen bolig og fritidseiendom begrunnes med likebehandling i forhold
til leietakere som ikke har sin formue i egen bolig som er lavt
verdsatt for formuesskatteformål.
Disse medlemmer viser også til at vi
i Norge har ubegrenset adgang til fradrag for private gjeldsrenter.
Bakgrunnen for en slik adgang er at avkastning av all kapital, herunder
boligkapitalen, blir skattlagt som inntekt. Disse medlemmer viser
til at de land som har fjernet inntektsbeskatningen av egen bolig
også helt eller delvis har avskaffet muligheten for fradrag
for gjeldsrenter. Disse medlemmer viser til proposisjonen
s. 17 hvor det heter:
«Beregninger viser at et bortfall av inntektsbeskatningen
av egen bolig kombinert med et forholdsmessig bortfall av fradrag
for gjeldsrenter ville innebære en markert skatteskjerpelse.
For 2001 ble provenyet av personlige skattyteres samlede rentefradrag
anslått til om lag 14 mrd. kroner (når en ser
bort fra renteutgifter i næring). En vesentlig del av dette består
av boliglånsrenter. Skatteinntektene fra fordelsbeskatningen
av bolig ble anslått til om lag 2,4 mrd. kroner.»
Disse medlemmer viser til at komiteens flertallet
i Innst. S. nr. 143 (1996-1997) gikk inn for å videreføre
inntektsbeskatningen av egen bolig.
Disse medlemmer viser for øvrig til sine
fellesmerknader under kap. 15.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og representanten Karl N. Meløysund viser til merknad
under kap. 1.1.2, der disse medlemmer går
inn for å avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig, samt
formueskatten.
Disse medlemmer vil peke på at argumentene
som anføres for boligskatten, knyttet til å unngå vridninger
mellom ulike former for investeringer og hensynet til å bruke
immobile skattegrunnlag, ikke gir noen mening med det nivå Regjeringen
foreslår for boligbeskatningen. Dette viser at det foreliggende
forslag kun er et forsøk på å få gjennom
en reform av beskatningen på et lavt nivå, før
en etter gjennomføringen vil kunne øke beskatningen
kraftig. Regjeringens argumentasjon for boligskatt gir ikke mening
før den også har økt nivået
kraftig. Disse medlemmer vil derfor advare mot å støtte
forslag til endringer i takstsystemet som legger grunnlaget for
senere skjerping av skatten.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre mener at bolig av vanlig standard i utgangspunktet
ikke bør beskattes.
Disse medlemmer viser til sin merknad under avsnitt
1.1.2 der disse medlemmer går inn for å avvikle
fordelsbeskatningen av egen bolig og legge forsikringstakst til
grunn for taksering.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til sin merknad under kap. 1.1.2 hvor dette medlem står
fast på prinsippene for takseringsregler for boligbeskatning
i tråd med flertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre mener at skattlegging av bolig bør være
enkel i den forstand at det ikke bør være for
mange ulike skatter å forholde seg til. Folk skal kunne
føle seg rettferdig behandlet og ikke føle at skatt
på bolig skal være en stadig større inntektskilde for
staten. Av dette følger at disse medlemmer ønsker å avvikle
inntektsskatt på bolig av normal standard, med andre ord
at fordelsbeskatning av egen bolig skal avvikles over en 4-5 årsperiode.
Alle må ha et sted å bo, og folk synes ikke det
er å anse som en skattemessig fordel. Derfor er en fordelsbeskatning
av egen bolig lite egnet til å nå fram som en
troverdig måte å skattlegge bolig på.
I denne forbindelse bør det også vurderes skattebegrensningsregler
for pensjonister med lave inntekter mht. formuesskatt av boligformuen.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til sin merknad under kap. 1.1.2 hvor dette medlem står
fast på prinsippene for takseringsregler for boligbeskatning
i tråd med flertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Karl N.
Meløysund, merker seg at Regjeringens argumenter rundt
formålet med formuesskatten og at bolig fremdeles bør
inngå i grunnlaget for formuesskatten. Flertallet mener
at bunnfradragene i forbindelse med formuesskatt må være
så høye at de unntar normalboliger fra skattlegging
og at boliger derfor fortsatt skattlegges moderat.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til sin merknad under kap. 1.1.2 hvor dette medlem står
fast på prinsippene for takseringsregler for boligbeskatning
i tråd med flertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).
Dette medlem mener at departementets konkrete
forslag ikke ivaretar målsettingen om at vanlige boliger
ikke skal ilegges skatt. I den sammenhengen vil dette medlem minne
om at gjennomsnittlig husbankstørrelse er 105 kvm.
Komiteen tar til etterretning at det
ikke er endringer i reglene for gevinstbeskatning.
Komiteen tar til etterretning at den
kommunale eiendomsskatt er frivillig for kommunene.