Spørsmål fra næringskomitéen vedrørende Ot.prp. nr. 65 (2000-2001)

Jeg viser til brev fra Næringskomitéen av i dag. Innen den gitte tidsfristen, kan departementet gi følgende svar på de spørsmål som er stilt:

1) Er det mogeleg å gå tilbake til ordninga før 1991 der konsesjonar ikkje kunne overdragast mellom næringsutøvarar? Kva ville eventuelt konsekvensen bli?

Mitt mål er at vi skal bidra til å realisere vekstpotensialet i havbruksnærngen. Dersom vi skal få en ønsket utvikling må vi arbeide for at havbruksnæringen skal få stabile, langsiktige og forutsigbare rammevilkår.

Det fins to måter å overføre rettigheter til å drive oppdrett. Enten ved at selve konsesjonen overdras, eller ved at overdragelsen skjer indirekte gjennom fusjoner med andre selskaper, eller ved salg/kjøp av hele eller deler av selskaper.

Ved lovendringen i 1991 ble § 6, tredje ledd «speilvendt». Før 1991 var hovedregelen at det måtte foreligge særlig hensyn for at det skulle være adgang til å eie mer enn én konsesjon. Etter 1991 har det vært adgang for én eier til å eie flere konsesjoner. Departementet kan imidlertid bestemme at antall anlegg som eies av én eier, skal begrenses.

I proposisjonen forut for lovendringen i 1991, ble det fremhevet at dette var fordelaktig ut fra kapitalsituasjonen i næringen og ut fra miljø- og sykdomsforebyggende hensyn. Lovendringen skulle muliggjøre at overskuddskapital fra gode oppdrettsbedrifter kunne investeres i kapitaltrengende bedrifter, slik at den horisontale integreringen i næringen kunne utvikles. I komitéinnstillingen ble det særlig lagt vekt på at en ved å tillate eierinteresser i mer enn ett oppdrettsanlegg, kunne bedre effektiviteten i driften og tilføre eierkapital fra lokalt hold, samt at komitéen så fordeler når det gjelder samlokalisering, der man kunne utnytte lokalitetene på en miljømessig bedre måte.

Slik utviklingen i næringen har vært i løpet av 1990-tallet, er det grunnlag for å si at dette har vært en vellykket politikk. Vi har i dag en variert eierstruktur med alt fra store integrerte selskaper til mindre familie-eide og -drevne bedrifter. Forskrift om eierbegrensning som nylig ble fastsatt vil bidra til å sikre en variert struktur.

Oppdrettsloven sitt system er at det kreves utstedt ny tillatelse dersom innehaver av konsesjonen endres, mens overdragelse av eierandeler i selskaper som har konsesjoner kun meldes til fiskerimyndighetene, jf. oppdrettsloven § 4, tredje ledd og fjerde ledd. Fiskerimyndighetenes praksis er at ny tillatelse alltid gis, med unntak for endringer som eventuelt strider mot forskrift om eierbegrensning. Oppdrettsloven gir imidlertid en tilstrekkelig hjemmel til å innføre et sy­stem hvor det eventuelt ikke lengre blir adgang til å «overdra» konsesjoner.

De hensyn som lå bak lovendringen i 1991 gjelder fortsatt i dag. Med unntak for nytildelinger, vil et forbud mot overdragelse i realiteten «fryse» dagens struktur for oppdrettsnæringen. Dette kan hindre en naturlig utvikling der aktørene selv finner de driftsformer og eiersammensetninger som er mest hensiktsmessige. Per i dag er bedriftene på ulike stadier med hensyn til å optimalisere driften. Dersom et slikt forbud innføres, kan det virke konkurransevridende til fordel for de som gjennom kjøp av produksjonskapasitet eller fusjoner har optimalisert sine driftskonsepter. Begrensninger med hensyn til mulighet for å overdra eierandeler, vil også kunne få umiddelbare konsekvenser for bedriftenes tilgang på fremmed- og egenkapital.

2) Er det mogeleg for staten å leiga ut konsesjonar mot ei årleg leiga som eit alternativ til tildeling mot eit eingongsvederlag?

Et alternativ til kontant vederlag er at konsesjonsprisen nedbetales over tid, som terminbeløp på et tenkt lån tilsvarende vederlaget.

En leieordning for nye konsesjoner vil medføre at vi får et tosporet konsesjonssystem. I Regjeringens proposisjon til Stortinget har det vært lagt vekt på å ha én type konsesjoner for oppdrett av laks og ørret som har mest mulig like rammevilkår. Det er tvilsomt om oppdrettsloven gir adgang til å leie ut konsesjoner. Dersom en ønsker en slik ordning, vil en måtte igangsette en prosess med sikte på at oppdrettsloven endres for å sikre hjemmel til dette.

3) Kva konsekvensar ser Fiskeriministeren av ei eventuell ordning med vederlag for auke i fôrkvoten? Er det aktuelt å oppheve ordninga med fôrkvotar på kort og lang sikt?

Konsekvensen av å innføre vederlag ved tildeling av nye konsesjoner kombinert med vederlag for økning av fôrkvotene, er at den enkelte bedrift kun vil ha mulighet til å vokse gjennom å kjøpe rettigheter fra staten eller private aktører.

Økte utgifter for alle bedriftene gjennom vederlag for økning i fôrkvotene, vil svekke bedriftenes internasjonale konkurranseevne.

Administrativt antas det at det relativt raskt kan innføres en ordning med vederlag for økte fôrkvoter. En slik ordning må imidlertid antas å medføre nytt detaljert regelverk, økt byråkrati, økt kontrollbehov og økte kostnader, bl.a. på grunn av at:

• Næringsutøverne må gis et tilbud om økning i fôrkvotene, og for de som aksepterer tilbudet må det gjøres enkeltvedtak om økning i fôrkvoten. Til sammenligning fastsettes fôrkvotene nå årlig gjennom én forskriftsendring.

• De ulike bedriftene vil antageligvis allerede fra det første året få forskjellige fôrkvoter på de forskjellige konsesjonene. Dette antas å medføre noe økte kostnader knyttet til kontroll.

• Hvert år må det gjøres beregninger for å fastslå vederlaget for økningen i fôrkvoten, og en eventuell differensiering av dette vederlaget.

Fôrkvoter er innført for å regulere produksjonen i forhold til markedsmulighetene. Fôrkvoteordningen aksepteres i dag av næringsutøverne. Dersom det skal tas vederlag for fôrkvoteøkningen, kan legitimiteten til ordningen svekkes, og faren for omgåelse vil øke. Dette vil svekke fôrkvotene som produksjonsregulerende tiltak.

Vederlag for fôrkvoteøkningen kan få konsekvenser for det offentlige sin rolle og styring med fôrkvoteordningen. Slik jeg ser det kan en ordning med ve­derlag for fôrkvoteøkningen bli oppfattet som starten på et system med omsettelige fôrkvoter.

I havbrukspolitisk redegjørelse sa jeg bl.a. «Prinsipielt mener jeg at tilpasningen av produksjonen i forhold til markedsutviklingen bør være de næringsdrivende sitt ansvar.» På sikt kan det være aktuelt å forlate fôrkvoter og gå over til en ordning hvor miljømessig bæreevne blir det styrende for produksjonen.

4) Nyttar alle oppdrettarar i dag seg av høvet til å auke forkvota med 10% årleg? Kan fôrkvotar som blir «til overs» seljast mellom oppdrettarar?

I all hovedsak brukes hele fôrkvoten (98,7% i år 2000).

Fôrkvoteordningen har en viss innebygget fleksibilitet. Det er adgang til å forskuttere deler av neste års fôrkvote, og det er anledning til å overføre deler av inneværende års kvote til neste år. Innad i det enkelte selskap kan en ha en fellsekvote som gjelder for flere konsesjoner. For de mindre oppdretterne er det innført et system hvor det kan overføres inntil 20% av fôrkvoten til andre, og mottas inntil 20% av fôrkvoten fra andre.

5) Vil det i praksis vera mogeleg å få til ei effektiv ordning med avgift på videresal av konsesjonen?

Det kan synes relativt uproblematisk å innføre en avgift ved videresalg av konsesjoner. En omsetningsavgift ved videresalg kan langt på vei sammenlignes med etablerte ordninger som for eksempel avgifter ved overføring av fast eiendom og avgift ved omregistrering av motorvogn. Det kan relativt enkelt innføres lignende ordning ved overføring av oppdrettskonsesjoner.

En slik avgift vil i utgangspunktet kun ramme de tilfeller hvor det bare er selve konsesjonen som overdras, mens det store flertall av overdragelser i praksis skjer indirekte gjennom fusjoner med andre selskaper, eller ved oppkjøp av hele eller deler av selskaper. En avgift ved overdragelse av konsesjoner ville lett kunne omgås ved at en heller overførte hele eller deler av selskapet, eller fusjonerte selskaper. Dersom en slik avgift skal virke rettferdig, bør også slike indirekte overdragelser omfattes.

De fleste overdragelser av konsesjonsrettigheter skjer gjennom kjøp og salg av aksjer i større selskaper. De største oppdrettsselskapene eier flere titalls oppdrettskonsesjoner i Norge. I tillegg drives det ofte i det samme selskap betydelig annen virksomhet. De børsnoterte selskapene har flere tusen aksjonærer. Daglig overdras et stort antall aksjer i selskapet. Indirekte representerer hver av disse alksjeoverdragelsene en overdragelse av en forholdsmessig del av selskapets konsesjonsrettigheter. Et annet forhold som kompliserer bildet er at mange havbruksselskaper er globale. Nutreco er børsnotert i Amsterdam. Kjøp og salg av aksjer i Nutreco innebærer indirekte at rettigheter knyttet til Marine Harvest Norway (tidligere Hydro Seafood) sine konsesjoner i Norge overdras. Det antas å være svært vanskelig å pålegge omsetningsavgift for slik omsetning som skjer på internasjonale børser. Dersom det skulle bli innført en omsetningsavgift som kun gjelder ved kjøp og salg av aksjer i Norge, vil dette kunne føre til at norske havbruksselskaper går ut av Oslo børs og heller velger børsnotering i utlandet.

Omsetningsavgift medfører praktiske problemer knyttet til indirekte overdragelse av konsesjoner gjennom fusjoner eller kjøp av eierandeler i selskaper. En slik avgift vil gi usikre resultat og være ressurskrevende både for næringsutøverne og forvaltningen. En avgift på indirekte overdragelser av konsesjoner vil i tillegg ha negativ effekt på omsetteligheten av oppdrettsaksjer, noe som kan gjøre det vanskeligere for oppdrettsselskaper å få tilgang på eierkapital.

En oppdrettskonsesjon vil ha varierende verdi ut fra de til en hver tid gjeldende forventninger til inntjening. Dersom omsetningsavgiften skal knyttes til konsesjonens verdi, vil en for hver overdragelse måtte beregne denne verdien. Generelt vil en kjøper av et oppdrettsselskap også betale for merverdier i eiendeler som varelager av fisk i sjøen, merverdier i driftsmidler og andre eiendeler, goodwill, i tillegg til selve konsesjonsdokumentet. I tillegg vil større vertikalintegrerte selskap finne synergieffekter i slakterivirksomhet, foredlingsvirksomhet og i markedsaktiviteter som kan utløse større betalingsvilje for en konsesjon enn den avkastning konsesjonen isolert kan gi. En kjøper vil også kunne se potensialet i samdriftseffekter, kompetanse eller andre faktorer som eksempelvis muligheten for nye lokaliteter. Ved overdragelse av selskaper er det således relativt vanskelig å isolere konsesjonens verdi i forhold til andre verdier i selskapet.

6) Kva konsekvensar ser Fiskeriministeren av innføring av ei arealavgift knytt til oppdrettsnæringa?

Arealeavgift reiser flere prinsipielle juridiske, økonomiske og politiske spørsmål knyttet til bruk av kystsonen. Som jeg tidligere har uttalt, bør det gjennomføres en grundig utredning av saken før en eventuelt vurderer å innføre en slik særavgift i Norge, bl.a. i lys av næringens internasjonale konkurranseevne. Et sentralt spørsmål vil også være hvem som bør ha retten til å skattlegge bruk av kystsonen, herunder kommunenes rolle. Jeg mener derfor at det vil være formålstjenlig å la en slik utredning skje i regi av et offentlig utvalg.

Hvilke konsekvenser en eventuell avgift vil få, vil selvsagt avhenge av avgiftens størrelse, men selv en mindre årlig avgift kan få store næringspolitiske konsekvenser.

Etter EØS- og WTO-avtalene står vi fritt med hensyn til om vi vil innføre en slik avgift. Dersom en slik avgift innføres, vil imidlertid nevnte avtalers prinsipper for likebehandling og saklig forskjellsbehandling kunne legge begrensninger på innholdet i fremtidig politikk på området. Slik departementet vurderer situasjonen, er det kun i lakse- og ørretoppdrett at inntjeningen p.t. kan forsvare en slik avgift. Dersom det er arealbruken som skal avgiftsbelegges, vil det måtte vurderes nærmere om all arealbruk til oppdrett i tilfelle må behandles likt. Det er for øvrig nærliggende å anta at ESA kan tenkes å vise interesse for norsk avgiftspraksis.

7) I kva grad vil det vera høve til å stilla krav om lokal tilknyting ved tildeling av konsesjonar?

Det følger av oppdrettsloven § 6 annet ledd b) at det ved tildeling av tillatelser til oppdrett av laks og ørret, skal legges særlig vekt på «at eierinteresser i anlegget så vidt mulig har lokal tilknytning». Krav om lokal tilknytning vil likevel være sekundært - etter krav til miljømessig- og bedriftsøkonomisk forsvarlig drift. De lokale interesser skal ivaretas ved at de virksomheter som har den beste integrasjon med annen næringsvirksomhet i området vil få en positiv vurdering av dette forhold. Det vil også bli lagt vekt på at eierene har, eller etablerer, lokal tilknytning.

Krav om vederlag ved tildeling er uten betydning for adgangen til å stille krav om lokal tilknytning.

8) I kva grad vil det vera høve til å stilla krav til kjøpar ved eit eventuelt videresal når det gjeld t.d. lokal tilknyting?

Det følger av opdrettsloven § 4, tredje ledd at det utstedes ny tillatelse dersom konsesjonen skifter eier. Både når det gjelder overdragelse av konsesjoner og endringer i de underliggende eierforhold i selskaper med konsesjoner, er det hjemmel i loven til å stille krav om f.eks. lokal tilknytning.

Den som eventuelt ønsker å få en konsesjon overdratt, må fylle de vilkår som til enhver tid følger av konsesjonsdokumentet og det øvrige regelverk. Etter oppdrettsloven kan ikke overdragelse mellom to private parter skje som i et vanlig salg. Det er bare fiskerimyndighetene som kan overføre konsesjoner og dette skjer rent teknisk ved at det utstedes et nytt konsesjonsdokument til den nye innehaver.

Som nevnt under spørsmål 1 og 5, er det imidlertid etter dagens praksis også mulig å overta konsesjonen gjennom å overta eierinteresser i et selskap med konsesjon uten at fiskerimyndighetene foretar en formalisert overføring. Det følger av dette at det etter dagens praksis vil være begrensede muligheter til å stille krav ved videresalg.

9) Er det aktuelt å nekta tildeling av laksekonsesjonar i Aust-Finnmark i denne tildelingsrunden?

I St meld nr 33 (1999-2000) varslet Regjeringen at den ville opprette en ordning med nasjonale laksevassdrag (NLV) og nasjonale laksefjorder (NLF), og at et konkret forslag til en slik ordning ville bli lagt frem for Stortinget i løpet av 2001. I samme melding ble det uttalt at Regjeringen ikke ville følge Villaksutvalgets innstilling (NOU 1999:9) om å nedlegge forbud mot oppdrett av laks og ørret i Øst-Finnmark, men at ordningen i Finnmark ville bli mindre omfattende enn utvalgets forslag.

Som tidligere meddelt fra Regjeringen, vil forslag til et nytt forvaltningsregime - med NLV og NLF, bli sendt ut på bred høring som en del av prosessen med å forberede en stortingsproposisjon.

Siktemålet er å sende saken på høring før sommerferien, slik at det blir høringsforslaget som legges til grunn for mulig lokalisering av konsesjoner i den nye tildelingsrunden.

Villaksutvalgets forslag om en oppdrettsfri sone i hele Øst-Finnmark vil bli foreslått erstattet av to soner, i Tanafjorden og i fjordsystemet utenfor Neidenvassdraget, som i hovedsak er sammenfallende med dagens såkalte sikringssoner.

Dette innebærer at det både vil være mulig og svært sannsynlig at Øst-Finnmark blir tilgodesett med nye konsesjoner for oppdrett av laks og ørret i den forestående tildelingsrunden.

10) Kva former for avgifter blir nytta innan oppdrettsnæringa i dei landa me konkurrerer med, Chile, Canada, Skotland, Irland og eventuelle andre?

Det vil ta tid å kunne gi et fullgodt svar på hva slags avgifter oppdrettsnæringen er underlagt i ulike land, fordi en både bør trekke inn generelle skatter, herunder eiendomsskatt, og avgifter samt eventuelle særavgifter for oppdrett. På bakgrunn av informasjon innhentet av departementet i dag kan vi imidlertid opplyse følgende om spesielle avgifter innen oppdrett i de viktigste konkurrentland

I Chile er det en årlig avgift pr. hektar sjøareal som en en oppdrettstillatelse disponerer. Beregninger tyder på et årlig beløp på i størrelsesorden 2.500 - 3.500 NOK pr. tillatelse.

I Skottland blir store arealer, inkl. sjøarealet, forvaltet av «The Crown Estate», som tar inn en bruksleie. Lakseoppdretterne i Skottland blir avkrevd en årlig avgift. Denne er i utgangspunktet stipulert til på 18,50 GBP pr. tonn pr. år, men med mulighet til å justere den opp eller ned i henhold til markedssituasjonen og oppdrettsselskapenes inntjening. Det opplyses at «The Crown Estate» i 2000 hadde en samlet inntekt fra oppdrett på ca. 2,5 mill. GBP, hvorav ca. 0,2 mill. GBP ble disponert som støtte til næringen til forskning og utvikling. Shetland har ikke det samme systemet som fastlandet.

På Færøyene har det i debatten vært fremme forslag om særavgift for oppdrett, men myndighetene har til nå avstått fra konkrete forslag.