1.1 Sammendrag

1.1.1 Bakgrunnen for lovforslaget

1.1.1.1 Innledning

Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag til lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Formålet med lovforslaget er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet. Hensikten er videre å gi kommunene en bedre rettslig ramme i sitt integreringsarbeid overfor nyankomne innvandrere.

1.1.1.2 Introduksjonslovutvalget. Høringer

Introduksjonslovutvalget ble opprettet ved kgl.res. 19. november 1999, og fikk i oppdrag å utrede og lage forslag til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere.

I meldingen er det gitt en oversikt over utvalgets sammensetning og mandat, samt hovedpunkter i utredningen. Utredningen ble overlevert 1. juni 2001, og sendt på høring 16. juli 2001. Departementet mottok 83 realitetsuttalelser. I proposisjonen er det gitt en samlet oversikt over høringsuttalelsene som knytter seg til hovedpunktene i utredningen. Dessuten er det nærmere innholdet i høringsuttalelsene framstilt under behandling av hovedpunktene i departementets lovforslag.

1.1.1.3 Stortingets vedtak vedrørende introduksjonsprogram

Stortinget fattet 18. april 2002 vedtak hvor Regjeringen bes om snarest mulig å innføre et obligatorisk introduksjonsprogram både for flyktninger, de som får opphold på humanitært grunnlag, og alle som får opphold for familiegjenforening med disse, jf. Innst. S. nr. 129 (2001-2002). Det framgår av innstillingen at kommunene skal ha plikt til å tilrettelegge et introduksjonsprogram for den enkelte.

Departementet har på bakgrunn av Stortingets vedtak utformet lovforslaget slik at alle landets kommuner blir pålagt å innføre introduksjonsordning som gir den enkelte rett og plikt til deltakelse i ordningen. Dette avviker fra Introduksjonslovutvalgets forslag om en frivillig ordning for kommunene.

1.1.2 Innvandringsbildet

Ved inngangen til 2002 utgjorde innvandrerbefolkningen ca. 311 000 personer, hvorav nesten 70 pst. hadde ikke-vestlig bakgrunn. Flyktningbefolkningen har i løpet av de siste 15 årene utgjort en raskt økende andel av landets innvandrerbefolkning. Ved inngangen til 2001 utgjorde personer med flyktningbakgrunn i underkant av 30 pst. av innvandrerbefolkningen.

Dersom en ser bort fra personer som fikk innvilget kollektiv beskyttelse i 1999, har antallet personer med vedtak om beskyttelse og familiegjenforente til disse, i gjennomsnitt utgjort om lag 5 700 personer per år i 13-årsperioden 1988-2000. Det er imidlertid store variasjoner fra år til år. Humanitære hensyn og internasjonale forpliktelser (bl.a. FNs flyktningkonvensjon av 1951) tilsier at vi også i årene framover vil ta imot personer med flyktningbakgrunn. I tillegg vil det med stor grad av sikkerhet ankomme familiemedlemmer til personer som allerede har innvandret til landet.

Det er i dag et udekket behov for arbeidskraft på flere områder. Det er derfor de siste årene gjennomført endringer i lovverket for å bidra til å øke arbeidsinnvandringen.

Blant personer med bakgrunn fra vestlige land har relativt flere utdanning på universitets- eller høyskolenivå enn det en finner i grupper med annen landbakgrunn, mens andelen av personer fra ikke-vestlige land med høyere utdanning er på tilnærmet samme nivå som personer fra Norge.

Botid i Norge spiller en viktig rolle for innvandrernes tilknytning til arbeidsmarkedet. Generelt sett er det slik at graden av yrkesaktivitet øker med antall år bosatt i Norge. Effekten er størst for innvandrere fra ikke-vestlige land. Konjunktursituasjonen på ankomsttidspunktet er imidlertid også viktig for hvor raskt de kommer i arbeid.

Blant innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn har flyktninger betydelig lavere yrkesdeltakelse enn ikke-flyktninger. Forskjellen er særlig stor de første årene etter ankomst til Norge.

I noen nasjonalitetsgrupper blant flyktningene er det langt lavere arbeidstakerandel blant kvinner enn menn. Generelt sett går det lengre tid fra bosetting til kvinner med flyktningbakgrunn kommer i jobb enn det gjør for menn med samme bakgrunn.

Blant de aller fleste innvandrere i Norge er yrkesinntekt den viktigste kilde til livsopphold.

Blant innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn som ikke er flyktninger, utgjør pensjoner fra folketrygden i gjennomsnitt om lag 10 pst. av samlet inntekt, mens denne i gjennomsnitt utgjør om lag 5 pst. av flyktningenes samlede inntekt.

Barnetrygden er en relativ viktig inntektskilde for familier fra ikke-vestlige land, særlig for flyktningene.

Til forskjell fra andre grupper innvandrere, er sosialhjelp den viktigste inntektskilden for flyktninger de første årene etter bosetting i Norge. Inntektsandelen minker imidlertid etter hvert som botiden øker og flyktningene blir mer økonomisk selvhjulpne. Botidens betydning viser seg også når man ser på hvor stor andel av flyktningene som mottar sosialhjelp. Andelen som mottar sosialhjelp er høyest etter to-tre års opphold i Norge, og synker deretter etter hvert som botiden øker. Sosialhjelpen utgjør i gjennomsnitt i underkant av 16 pst. av flyktningenes samlede inntekt.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har produsert et omfattende datamateriale for Introduksjonslovutvalget som beskriver noen sider ved innvandrernes vei inn i det norske samfunnet.

Resultatene viser at det har tatt ganske lang tid for alle flyktninger ankommet fra 1988 og utover, å komme inn på arbeidsmarkedet. Etter fem års botid er yrkesaktiviteten bare mellom 30 og 40 pst.

Andelen under utdanning i Norge har sunket regelmessig fra et ankomstkull til det neste. Det er store andeler blant flyktningene som er mottakere av sosialhjelp, men andelen som er avhengig av slik hjelp som viktigste kilde til livsopphold er langt lavere. De første to årene mottar hele 50 til 60 pst. av flyktningkullet sosialhjelp, men selv etter fem år mottar mellom 40 og 50 pst. av flyktningene sosialhjelp.

Flyktninger og ikke-flyktninger viser store forskjeller de første årene etter ankomst til Norge, men forskjellene blir mindre etter hvert. For de som kom i 1986-87, er det bare i 1998 noen få tusen kroners forskjell i inntekter mellom flyktningene og ikke-flyktningene.

1.1.3 Gjeldende hjelpeordninger for nyankomne innvandrere

1.1.3.1 Kvalifiseringstiltak

Norskopplæring med samfunnskunnskap er et kjerneelement i den grunnleggende kvalifiseringen. Norskopplæringsmodellen innebærer at voksne skal kunne få opplæring helt til de når et visst nivå av språkkunnskap som man regner med er nødvendig for videre utdanning og arbeid. Det er likevel fastsatt en maksimal timeramme på 3 000 timer for de som har liten eller ingen skolebakgrunn, og på 850 timer for de som har en skolebakgrunn tilnærmet norsk grunnskolenivå. Opplæringen skal starte så snart som mulig, og ikke senere enn tre måneder etter at innvandreren har kommet til landet.

Samfunnskunnskap er en integrert del av norskopplæringen. Samlet skal undervisningen i samfunnskunnskap dekke tema som norsk historie, kultur, familie- og samfunnsliv.

Det er en forutsetning at alle som har gjennomgått den grunnleggende opplæringen, skal gå opp til en språkprøve. Per 1. desember 2001 deltok ca. 26 000 i norskopplæringen, men årlig er det bare mellom 2 000 og 3 000 som melder seg opp til språkprøven.

Opplæringstilbudet organiseres primært av kommunene og finansieres gjennom en egen statlig tilskuddsordning med øremerkede midler. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2003 ble det vedtatt å fjerne tilskudd til norskopplæring for asylsøkere. De som bor i asylmottak med positivt vedtak om oppholdstillatelse skal fremdeles få norskopplæring. Det pågår et tverrdepartementalt arbeid der også tilskuddsordningen for norskopplæring for innvandrere blir vurdert.

Kommunen har selv tatt stilling til om de ønsker å tilby nyankomne opplæring, og hvilket innhold, varighet, omfang og økonomiske rammebetingelser som de ønsker å knytte til kvalifiseringen. I praksis gir de aller fleste norske kommuner der det bor innvandrere med behov for norskopplæring, tilbud om opplæring i norsk med samfunnskunnskap.

Retten til grunnskoleopplæring for voksne trådte i kraft fra 1. august 2002. Nyankomne innvandrere vil, når de er bosatt i en kommune, være omfattet av denne retten.

1.1.3.2 Kontantytelser

Sosialhjelp skal først og fremst sikre livsopphold, men kan også innvilges til andre formål. Den skal være en subsidiær og midlertidig ytelse.

Den som har fått innvilget asyl eller fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, får medlemskap i folketrygden. Asylsøkere får derimot bare et begrenset medlemskap med færre rettigheter.

Sentrale ordninger innen folketrygdens pensjonssystem som sikrer inntekt til dekning av livsopphold, som for eksempel uføretrygd, attføringspenger og alderspensjon, forutsetter minst tre års medlemskap. I tillegg forutsetter full pensjon 40 års medlemskap i trygden, altså 40 års botid i Norge. Den som har fått innvilget politisk asyl oppnår fullt medlemskap i trygden fra det tidspunkt flyktningstatus innvilges, og det er også unntak fra kravet om 40 års botid. Asylsøkere som har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, får medregnet tiden som asylsøker i forhold til opptjening og beregning av pensjon etter folketrygdloven.

Nyankomne innvandrere som ikke har fått politisk asyl og som har mindre enn tre års botid i Norge, vil ikke kunne få ytelser etter folketrygdens pensjonssystem. De blir derfor henvist til sosialhjelp for å få dekket sine utgifter til livsopphold, dersom de selv ikke har midler.

Personer som har fått innvilget asyl eller fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag eller er familiegjenforent med disse, har rett til ytelser ved fødsel eller adopsjon etter folketrygdloven §§ 14-12 og 14-20. Nyankomne innvandrere vil ofte ikke ha opparbeidet seg rett til fødselspenger gjennom tidligere inntektsgivende arbeid, så for denne gruppen vil engangsstønad som regel være den mest aktuelle ytelsen ved fødsel eller adopsjon.

De nye beregningsreglene for rehabiliterings- og attføringspenger vil i mange tilfeller medføre en forbedring for innvandrere som omfattes av attføringsordningen. Nyankomne innvandrere som ikke har fått politisk asyl, vil som regel falle utenfor ordningen, fordi de ikke oppfyller kravet om botid. For personer som har fått politisk asyl er det gjort unntak fra botidskravet, så disse vil omfattes av ordningen, selv om de bare har bodd kort tid i Norge.

Også når det gjelder overgangsstønad, vil nyankomne innvandrere som regel falle utenfor ordningen på grunn av kravet om minst tre års botid. Dette gjelder imidlertid ikke innvandrere som har fått politisk asyl, siden det for denne gruppen er gjort unntak fra vilkåret om forutgående medlemskap.

I tiden umiddelbart etter bosetting i en kommune vil nyankomne innvandreres tilknytning til arbeidsmarked og inntektsgivende arbeid være svak. Rett til arbeidsløshetstrygd/dagpenger etter folketrygdloven vil således ikke være aktuell som en umiddelbar inntektskilde for gruppen nyankomne innvandrere.

Barn av nyankomne innvandrere vil i de aller fleste tilfeller omfattes av lov om barnetrygd ved kommunebosettingen, idet bosetting i en kommune som regel forutsetter vedtak om oppholdstillatelse. Dette innebærer at alle som har fått asyl eller opphold på humanitært grunnlag eller er familiegjenforent med disse, og som er bosatt i en kommune, får barnetrygd.

Alle nyankomne innvandrere med asyl eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, vil kunne omfattes av ordningen med kontantstøtte. Foreldre blant gruppen nyankomne innvandrere som begge deltar i introduksjonsprogram hvor barnet gjør bruk av barnehageplass som det ytes statlig tilskudd for, vil imidlertid ikke kunne motta støtten.

Tiltakene som blir mest brukt overfor nyankomne, er arbeidstrening gjennom praksisplass, kvalifisering gjennom arbeidsmarkedsopplæring (modulbasert AMO) og visse særskilt tilrettelagte tiltak for innvandrere (AMO-intro og Aetat-intro).

For nyankomne som deltar på arbeidsmarkedstiltak, har praksisplass eller tar arbeidsmarkedsopplæring, ytes stønad til livsopphold.

1.1.4 Den politiske plattform

I proposisjonen framstilles tidligere behandling av spørsmålet om kvalifisering og alternative former for inntektssikring. Tidligere stortingsmeldinger og offentlige utredninger på innvandringsfeltet synes å være samstemmige i å understreke at kunnskaper i norsk, og kunnskaper om det norske samfunnet er en grunnleggende forutsetning for aktiv samfunnsdeltakelse fra nyankomne innvandrere. Regjeringen understreker i St.meld. nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg at nyankomne flyktninger med behov for grunnleggende kvalifisering ved bosetting, skal kunne ha et reelt alternativ til sosialhjelp. Stortinget fattet 18. april 2002 vedtak hvor Regjeringen bes om snarest mulig å innføre et obligatorisk introduksjonsprogram både for flyktninger, de som får opphold på humanitært grunnlag, og alle som får opphold for familiegjenforening med disse, jf. Innst. S. nr. 129 (2001-2002).

1.1.5 Ordninger i andre land

Proposisjonen gir en oversikt over lovgivning på området for introduksjonsstønad i andre land. Den svenske loven om introduksjonsstønad gir kommunene mulighet til, i en introduksjonsperiode, å utbetale introduksjonsstønad framfor sosialhjelp til flyktninger og andre utlendinger. Personer som omfattes av loven, har ikke en rettighet til å få denne form for økonomisk ytelse, og det er derfor opp til kommunene om de vil ta i bruk lovens ordning. Ytelsens størrelse bestemmes av kommunen, og den er skattefri. Loven gir ikke regler om introduksjonsprogrammet.

Introduksjonsytelsen i medhold av den danske integrasjonsloven erstatter den ordinære sosialhjelpen, og utbetalingen betinges av aktiv deltakelse i et introduksjonsprogram. Ved bosettingen skal kommunen tilby nyankomne innvandrere som omfattes av loven, et introduksjonsprogram med de hovedelementer som loven bestemmer. Ytelsens størrelse er fastsatt i loven, og svarer til de økonomiske ytelsene som gis etter den alminnelige sosiallovgivningen. Ytelsen er skattepliktig, og loven fastsetter hvor mye en deltaker kan tjene i arbeidsinntekt uten fradrag i introduksjonsstønaden.

Den finske loven omfatter alle med permanent oppholdstillatelse og gir disse rett til en integreringsplan. Innvandrere som har fått tildelt en integreringsplan, og som har behov for økonomisk hjelp til livsopphold, får utbetalt økonomisk støtte i form av integreringsstøtte. Integreringsstøtten består av den ordinære sosialhjelpen og eventuelt arbeidsmarkedsstøtte. Sosialhjelpen er behovsprøvd og skattefri, mens arbeidsmarkedsstøtten er skattepliktig.

1.1.6 Internasjonale forpliktelser

I proposisjonen redegjøres det kort for lovforslagets forhold til EØS-avtalen, Nordisk sosialkonvensjon, menneskerettighetskonvensjonene og Flyktningkonvensjonen. Departementet konkluderer med at lovforslaget ikke kommer i konflikt med noen av disse konvensjonene.

1.1.7 Utviklingstrekk og kommunale forsøk

Siden 1970-tallet har kvalifiseringen av nyankomne vært et felt i kontinuerlig utvikling for å møte de behov som fulgte av de raske samfunnsendringene som har funnet sted. Tre viktige trekk synes å ha utkrystalisert seg i denne perioden mht. til kvalifisering av nyankomne.

Et trekk er at norskopplæringen har gjennomgått en betydelig styrking, mht. antall timer (opp til 3 000 timer for de med lav utdanning), utvidelse av målgruppen, utvikling av pedagogikken og økt tilpasning til den enkeltes behov.

Et annet trekk i utviklingen av kvalifiseringen gjennom 1990-tallet, er en økende forståelse av at norskopplæringen ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for å kvalifisere nyankomne innvandrere for norsk arbeidsliv. I FLY-prosjektets avsluttende rapporter (Berg og Thorseth, 1995) er virkemidlene som fører til god kvalifisering oppsummert til å gjelde bl.a. mer systematisk bruk av karriereplanlegging, bedre rutiner for godkjenning av utenlandsk utdanning, økt bruk av kombinert norskkurs og arbeidsmarkedstiltak, mer fleksibel bruk av både Aetats og kommunenes midler til tiltak, utvikling av tiltak med sikte på egenetablering og økt målretting i forhold til grupper med særskilte behov.

Et tredje trekk i utviklingen av kvalifiseringen for nyankomne handler om en økt erkjennelse, særlig på slutten av 1990-tallet, av at det eksisterer en manglende helhet i kvalifiseringen.

I november 2001 publiserte Fafo rapporten "Fra sosialhjelp til lønnet kvalifisering" med resultater fra evaluering av de 16 første prosjektkommunene som prøvde ut introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere. Et sentralt funn i rapporten er at flere av virkemidlene som er utprøvd, og særlig kombinasjonen av dem, ser ut til å ha positive effekter på flyktningenes videre mulighet til å komme i arbeid i Norge.

Høsten 2002 ga UDI ut rapporten "Erfaringer fra toårige forsøk med introduksjonsprogram". Rapporten er en sammenstilling av 15 sluttrapporter fra den kommunale prosjektvirksomheten i perioden 1998-2001. I kommunenes sluttrapporter er de positive konsekvensene av sammenkoblingen mellom kvalifisering og økonomisk ytelse mye tydeligere enn ved tidligere rapporteringer til UDI. Rapportene viser også at kvinner deltar i større grad. Sluttrapportene bekrefter at prosjektkommunene har bedret samarbeidet med Aetat i løpet av prosjektperioden. Samarbeidet med frivillige organisasjoner og Røde Kors om flyktningguideprosjekter har økt betraktelig, og det har også vært økende samarbeid med LO og NHO. Prosjektlederne rapporterer om store metodiske utfordringer når det gjelder individuelle handlingsplaner. Videre synes det å være vanskelig å få til et heldagstilbud for alle deltakerne. Sluttrapportene viser at de fleste kommunene har greid å tilby deltakerne norskundervisning og arbeidspraksis i introduksjonsprogrammet. På tross av dette er det relativt få prosjekter som har lykkes i å tilby deltakerne full uke. Endelig påpeker mange av rapportene at det er behov for kompetanseheving blant ansatte i kommunen som arbeider med utforming av programmet.

Utlendingsdirektoratet (UDI) utga i november 2001 rapporten "Ny start - Bosetting og kvalifisering av nyankomne innvandrere i kommunen". Rapportens hovedkilder er møter med politisk og administrativ ledelse i 35 representativt utvalgte kommuner og bydeler, samt møte med 42 inviterte representanter for flyktning- og innvandrerbefolkningen.

UDI finner at 25 av de 35 utvalgte kommunene som er representert i rapporten benytter sosialhjelp til livsopphold for nyankomne innvandrere. De øvrige kommunene benytter også sosialhjelp, men i kombinasjon med kursstønad fra Aetat eller lønn fra kommunen. Enkelte kommuner setter vilkår for sosialhjelp, for eksempel deltakelse i norskopplæring. Andre bruker motivasjonstillegg, slik at deltakelse i kvalifiseringen lønner seg. Ifølge UDI innebærer disse funnene at mange nyankomne ikke lønnes etter innsats i kvalifiseringstiltakene, men får utbetalt sosialhjelp uten vilkår.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Signe Øye, fra Høyre, Peter Gitmark, Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, og fra Senterpartiet lederen Magnhild Meltveit Kleppa, viser til St.meld. nr. 17 (1996-1997) Om innvandring og det flerkulturelle Norge hvor daværende regjering bebudet at den ville ta initiativ til at forbindelsen mellom hva nyankomne innvandrere mottar i offentlige stønader og deres deltakelse i kvalifiseringstiltak, skulle styrkes og tydeliggjøres. Komiteen viser også til at kommunal- og regionalministeren våren 1998 satte ned en tverrdepartemental arbeidsgruppe, som skulle utrede hvordan dette kunne gjennomføres. Arbeidsgruppen anbefalte innføring av en egen stønadsordning ved lov for nyankomne innvandrere. Videre viser komiteen til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Dokument nr. 8:87 (1997-1998), ba Regjeringen om å sette i verk forsøk med tiltak for å vri inntekten for nyankomne flyktninger og innvandrere fra passiv sosialhjelp til aktive tiltak, med sikte på å få personer i denne gruppen raskere ut i arbeid eller utdanning. Prosjektarbeidet startet opp i 1999.

På bakgrunn av ovennevnte, foreslo Regjeringen i St.meld. nr. 50 (1998-1999) Utjamningsmeldinga - Om fordeling av inntekt og levekår i Norge at det skulle innføres en ny form for inntektssikring, der kommunens utbetaling av ytelser til livsopphold og boutgifter betinges av at nyankomne innvandrere deltar aktivt i et kvalifiseringsopplegg. For å gjennomføre en slik ordning, bebudet Regjeringen at den ville nedsette et eget utvalg som skulle utrede og lage utkast til en lov om stønad for nyankomne innvandrere.

Komiteen viser til at Stortinget den 18. april 2002 fattet vedtak hvor Regjeringen snarest ble bedt å innføre et obligatorisk introduksjonsprogram både for flyktninger, de som får opphold på humanitært grunnlag, og alle som får opphold for familiegjenforening med disse, jf. Innst. S. nr. 129 (2001-2002). Det framgår av denne innstillingen at kommunene skal ha plikt til å tilrettelegge et introduksjonsprogram for den enkelte.

Komiteen viser til at departementet i brev av 27. juni 2002 til landets kommuner, ba om den enkelte kommunes vurdering av når introduksjonsloven som en obligatorisk ordning kan tre i kraft. Komiteen registrerer at av de kommuner som har uttalt seg innen fristen 13. september 2002 (42 kommuner), uttrykker de aller fleste at de kan håndtere ikrafttredelse av introduksjonsloven med obligatorisk ordning fra 1. januar 2004. Flere av disse svarer at de kan igangsette ordningen allerede fra høsten 2003. Komiteen støtter Regjeringens forslag i forbindelse med ikrafttredelse.

Komiteen mener innholdet i introduksjonsprogrammet er av vesentlig betydning og må tillegges stor vekt. Minstekravene er at programmet inneholder norskopplæring, samfunnskunnskap og kvalifisering til arbeid. Komiteen mener det er viktig å få på plass programmer med god kvalitet samtidig som man stiller krav til deltakelse. Komiteen støtter derfor at kommunene får stå fritt til å utforme minstekravene og viser samtidig til Djuve "Virker tvang" som konkluderer med at bruk av tvang eller økonomiske sanksjoner kun er effektive dersom kvaliteten på opplegget ellers er god.

Komiteen legger vekt på at formålet med loven er å gi integreringsarbeidet et nytt løft. Det er viktig å komme bort fra sosialhjelp som det eneste alternativet til livsopphold for flere grupper nyankomne innvandrere.

Komiteen mener introduksjonsordningen vil kunne ta imot innvandrere på en måte som appellerer til deres ressurser og kompetanse, og gir umiddelbar mulighet for språktrening, arbeid eller utdanning. I tillegg forventes at introduksjonsordningen bidrar til at den enkelte blir mest mulig selvhjulpen og uavhengig av økonomisk sosialhjelp.

Komiteen støtter innføring av en slik obligatorisk introduksjonsordning som vil gi de nyankomne et tilbud om heldags kvalifiseringsprogram med tett oppfølging. Programmet skal være et 2-årig program og skal føre deltakerne raskere i arbeid, ordinær utdanning og deltakelse i samfunnslivet. Istedenfor sosialhjelp skal deltakerne få økonomisk støtte som knyttes opp mot deltakelse i programmet. Den enkelte skal ha en rett og en plikt til å delta i ordningen.

Komiteen mener at det er behov for vesentlige tiltak for å sikre en bedre integrering av innvandrere i Norge, og mener at det lovforslaget som nå foreligger vil gi et godt grunnlag for det.

Komiteen mener at den foreslåtte introduksjonsloven er lønnsom for alle parter. Deltakeren får en grunnleggende kvalifisering som skal sikre arbeid eller videre utdanning. Kommunene kan ved å satse målrettet på ordningen spare sosiale utgifter over tid, bedre tilgangen til arbeidskraft og øke skatteinngangen. Jo raskere den enkelte flyktning blir økonomisk selvhjulpen, desto større del av det statlige integreringstilskuddet vil bli en inntektskilde for kommunen. Komiteen viser til at ECON senter for økonomisk analyse har antydet at Norge kan få en gevinst på inntil 50 mrd. kroner de neste 10 årene ved en raskere integrering av asylsøkere og ikke-vestlige innvandrere i norsk arbeidsliv.

Komiteen viser til de 26 prøveprosjektene som har vært satt i gang siden 1998 over hele landet og som viser overveiende gode resultater. Mange flere enn tidligere har fått arbeid og blitt selvforsørgede. Det viser at det nå haster med å få i gang programmer i alle kommunene som mottar denne gruppen innvandrere.

Komiteen har merket seg at prøveprosjektene viser at kvinner deltar i programmet på lik linje med menn. Komiteen mener at dette både er positivt og vesentlig. Kvinners norskferdigheter og samfunnsdeltakelse er av stor betydning for å hindre at flyktningers levekårsproblemer går i arv til neste generasjon.

Komiteen vil vektlegge at et slikt obligatorisk tilbud skal innrettes med individuelle handlingsplaner for hver deltaker og at det må være et heldagstilbud for den enkelte under hele perioden. Dette vil kreve tverrfaglig arbeid i kommunen, utvikling av gode metoder og styrking av kompetansen hos ansatte lokalt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at norsk integreringspolitikk har spilt fallitt pga. manglende krav til flyktninger, og mener derfor at et introduksjonsprogram bør være basert på krav om egen innsats, eget ønske om integrering og at støtteordningene bør være prestasjonsbasert.

Disse medlemmer mener integrasjon ikke kan sees uavhengig av innvandringen. Disse medlemmer ser derfor den absolutte sammenhengen mellom Stortingets behandling av et obligatorisk integrasjonsprogram, og de for øvrig gjeldende innvandringsbestemmelser som er avgjørende for innvandreres tilpasning til det norske samfunnet.

Disse medlemmer viser til at Norge i mange år har hatt en ikke tallrik, men innflytelsesrik gruppe som har snakket varmt om innvandring og lovprist det kulturelle mangfold og det fargerike fellesskap. Utviklingen i 1990-årene har vist at drømmen om det fargerike fellesskap var basert på en myte, og derfor snakkes det lite om det fargerike fellesskap i dag. Det har etter hvert gått opp for mange i de fleste partier at nøkkelen til en noenlunde harmonisk sameksistens mellom folkegrupper med til dels meget ulik kulturell bakgrunn, er at minoriteten forsøker å tilpasse seg majoriteten. Nøkkelen til en forhåpentlig fredelig fremtidig sameksistens er integrasjon basert mer på krav. Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet i mange år, konkret har foreslått bl.a. følgende tiltak for å bedre integrasjonen av ikke vestlige innvandrere:

• Bedre og mer omfattende norskopplæring.

• Større vekt på opplæring om norske samfunnsforhold.

• Inspirere til skolegang og videre utdannelse.

• Knytte økonomisk bistand til deltagelse på opplæringstiltak.

• Bistå innvandrere med å finne arbeid (gjerne utenfor Oslo).

Disse medlemmer er derfor særdeles fornøyd med at det nå blir innført et obligatorisk introduksjonsprogram for ankomne flyktninger.

Imidlertid mener disse medlemmer at det i større grad burde legge større vekt på å skape forståelse for "felles demokratiske verdier", altså demokratisk fellesskap. For å oppnå dette ser disse medlemmer et obligatorisk introduksjonsprogram som et riktig og viktig skritt i rett retning.

Men disse medlemmer innser også at det må innføres tiltak utover dette som direkte griper inn i integreringsprosessen. Disse medlemmer foreslår derfor en rekke tiltak som med stor sannsynlighet vil forsterke integreringen, forsterke forståelsen for felles demokratiske normer og redusere asyltilstrømningen.

Disse medlemmer mener en liberal innvandringspolitikk ikke er løsningen på fattigdomsproblemene rundt omkring i verden, masseinnvandringen/utvandringen er ikke med bakgrunn i forfølgelse eller undertrykkelse, men fattigdom.

Disse medlemmer vil derfor påpeke at internasjonale konvensjoner derfor ikke kan benyttes som forsvar for en massiv folkeforflytning (innvandring), det befester derimot problemet. Verdenssamfunnets og Norges ansvar blir i større og større grad å medvirke til felles demokratiske verdier og menneskeverd, spesielt i deler som i dag har store underskudd på disse verdiene. Samtidig som den vestlige verden ikke må beskytte seg med tollmurer for handel med u-land, siden dette i ytterste konsekvens er med på å forverre situasjonen i disse landene.

Disse medlemmer mener utfordringene i fremmede land ikke kan løses ved at Norge eller den vestlige del av verden åpner for, eller liberaliserer egen utlendingslovgivning eller at internasjonale konvensjoner revideres, slik at flere grupper mennesker blir potensielle asylsøkere og eller flyktninger. Dette vil i større og større grad forsterke den negative situasjonen i en rekke land. Videre mener disse medlemmer at norsk innvandring og integreringspolitikk er i ferd med å skape et permanent klasseskille, all den tid det er faktiske begrensninger for hvor mange mennesker Norge kan gi opphold med tanke på mulighetene for integrering. Norge vil med den store innvandringen vi opplever nå, og som Regjeringen legger opp til, skape enda større og varige klasseskiller.

Disse medlemmer etterlyser derfor en grunnleggende debatt vedrørende de store utfordringer Norge står overfor. Disse medlemmer er bekymret for at Norge ikke greier å integrere mennesker som mener deres religion og kultur er den eneste og overordnede rettesnor. Disse medlemmer mener det er viktig å ta denne debatten og konfrontere ekstreme, fanatiske grupper med norsk lovgivning og levevane.

Disse medlemmer mener det er viktig å ha som utgangspunktet at nyankomne innvandrere er typiske eksempler på ikke-integrerte. Ikke kan de norsk, ikke har de kunnskaper om Norge, ikke kjenner de norsk kultur og de har ikke sosiale ferdigheter i det norske samfunn.

Hvordan innvandreren utvikler seg i det norske samfunn er avhengig av en rekke faktorer, som innvandrerens personlighet og tilpasningsevne, kunnskapsnivå, læreevne, sosiale omgivelser og hvordan hun eller han blir mottatt i sitt nye land.

Slik disse medlemmer ser det er det ikke nok å bare ha botid i Norge for å kunne fungere i samfunnet. Arbeid er også et signal om integrasjon. Men for å bli fullt ut integrert forutsettes det også at man aksepterer det norske samfunnets kultur, og blir en del av denne, uten at dette nødvendigvis betyr at egen kultur og identitet behøver å lide.

Slik disse medlemmer ser det, er det svært sjelden at første generasjons innvandrere blir assimilert inn i de fundamentale rettigheter som eksisterer i den vestlige verden, dersom de ikke allerede er det. På denne måten vil vi tilrettelegge for at holdninger og adferd som er i overensstemmelse med hva vi i Norge mener er viktig, videreføres til annen- og tredjegenerasjons innvandrere. Hvordan førstegenerasjons innvandrernes tilknytning til det tidligere hjemlandets kultur, og hvordan de formidler informasjon til sine barn om det landet de har slått seg ned i er selvsagt avgjørende.

Videre vil disse medlemmer påstå at dagens norske innvandringspolitikk i stor grad medvirker til å befeste første generasjon innvandreres kultur og tradisjon. Dette kan dokumenteres ved at statistikk viser at andre- og tredjegenerasjons innvandrere nesten uten unntak henter ektefeller fra opprinnelseslandet. Samtidig som norsk utlendingslovgivning passer som hånd i hanske med en rekke umenneskelige ikke-vestlige tradisjoner.

Disse medlemmer vil påpeke at integrasjonen har en sosial side, og en økonomisk side. Utlendinger som kommer til Norge for å bosette seg burde ha en egeninteresse av å klare seg best mulig i sitt nye land gjennom å skaffe seg et arbeid og forsørge seg selv og eventuell familie. I mange festtaler og i utallige skrifter omtales innvandrere som en ressurs, mens virkeligheten dessverre viser at mange har store problemer med å klare seg i det norske samfunn, og derfor er avhengig av sosialhjelp eller trygd. Litt polemisk kan man si at hvis innvandrerne skal bli oppfattet som en ressurs, så får de vise at de er det.

En ikke-integrert innvandrer uten språk, sosiale ferdigheter eller arbeid kan ikke anses som annet enn en passiv ressurs for det norske samfunnet, men kan selvfølgelig bli en ressurs gjennom et samspill mellom innvandreren og det norske samfunn. At integrasjonsprosessen er nøkkelen til å endre en passiv ressurs til en aktiv ressurs mener disse medlemmer bør være målet med norsk integreringspolitikk. Hvis vi antar at de fleste innvandrere ønsker aksept i det norske samfunn, bør aksepten på mange områder henge sammen med graden av integrasjon. Vi må kunne konkludere at integrasjon derfor er av vesentlig betydning både for innvandreren selv og det norske samfunnet.

Disse medlemmer mener at best mulig integrasjon av flest mulig av de utlendinger som har lovlig opphold i Norge burde være et politisk mål for alle partier, liksom det er for Fremskrittspartiet, som konkret har omtalt det i sitt program.

Disse medlemmer viser til at innvandrerne er en meget sammensatt gruppe. Mens det norske samfunn i verdensmålestokk har vært klart blant de mest homogene, så kommer innvandrerne fra forskjellige nasjoner, forskjellige folkegrupper, forskjellige språkgrupper og forskjellige religiøse og kulturelle grupper.

Disse medlemmer finner det også riktig å påpeke at innvandrernes eneste felles kjennetegn er at de ikke er norske, og dermed finner man også et meget vidt spektrum av holdninger overfor det norske samfunn. Ikke bare holdninger har stor betydning, men også tilpasningsevne og forankring i egen kultur. Det er i denne sammenheng disse medlemmer fremmer forslag om nødvendige lovendringer for å eliminere kulturer og tradisjoner vi ikke ønsker skal praktiseres i Norge.

Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiets forslag vil påvirke tilpasningsdyktigheten.

Det har alltid vært stor villighet i alle tenkelige sammenhenger å fremheve innvandrerne som en ressurs for Norge, men å studere og konkretisere årsaker til at disse ressursene ikke blir tatt ut, forekommer i liten grad. Grunnen til dette er åpenbar, man ønsker ikke å stigmatisere enkelte grupper ved å skrive noe negativt om dem.

Disse medlemmer finner det derfor riktig å peke på enkelte forhold som kan virke som sperrer for integrasjon:

• Uvilje til å lære norsk

• Uvilje mot å tilegne seg kunnskaper om norske samfunnsforhold

• Uvilje mot norsk kultur og norske verdier

• Uvilje mot likestilling mellom kjønnene

• Religiøse anfektelser av en art som vanskeliggjør arbeid

• Kulturell etnosentrisitet (egen kultur er overlegen)

• Uvilje mot kontakt med nordmenn (holder seg til sine egne)

Disse medlemmer viser til at det er svært vanskelig å endre menneskers holdninger og adferd. Dersom man ikke får incitamenter til å endre holdninger, er det stor mulighet for at det ikke skjer. Dessverre synes det som om dette har vært situasjonen i Norge. I streben etter å opprettholde myten om det fargerike fellesskap har forsøkene på å integrere innvandrerne vært lunkne og lite effektive.

Manglende integrasjon skyldes dels et system hvor man deler ut penger uten å stille noen krav, og dels at man står overfor individer og grupper av innvandrere som upåvirket kan kultivere sin egen motvilje mot deltagelse i det norske samfunnsliv.

Det er bevilget og brukt hundrevis av millioner kroner på integrasjonstiltak i Norge, men likevel synes det som om man i realiteten har latt det flyte. Pengene har vært brukt uten at det har vært noen krav verken til den enkelte innvandrer eller til resultater av virksomheten. Nøkkelen til bedre integrasjon kan formuleres i ett enkelt ord; krav.

Vi må i vesentlig større grad stille krav til innvandrerne. Krav om å lære norsk, krav til kunnskap om norske samfunnsforhold, krav til tilpasning til arbeidslivet og krav om respekt for norske verdier, som for eksempel likestilling mellom kjønnene og unge menneskers rett til å velge egen ektefelle.

På bakgrunn av dette vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen etter dansk modell utarbeide en håndbok for nyankomne flyktninger og innvandrere med introduksjon om det norske samfunnets grunnleggende normer, verdier og institusjoner."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring slik at permanent oppholdstillatelse først gis etter 7-års lovlig opphold i landet. Personer som har lagt ned en vesentlig innsats for å integrere seg, kan etter søknad få permanent opphold etter 5-års lovlig opphold."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring om å innføre krav før det gis permanent oppholdstillatelse, slik som at man: har vært i arbeid i minst tre av de siste fem år, viser en sterk tilknytning til det norske samfunnet, ikke har mottatt offentlig forsørgelse de siste tre år, har bestått norsktest, ikke har begått alvorlige kriminelle handlinger eller har utestående gjeld til det offentlige."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring om krav om opphold i minst ti år, fra den dagen oppholdstillatelse er gitt for å få innvilget norsk statsborgerskap."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring slik at personer som har blitt idømt ubetinget fengselsstraff i ett år eller mer, kan ikke få norsk statsborgerskap."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring slik at personer som er idømt ubetinget fengselstraff under ett år, etter endt soning må begynne på nye 10 år for å oppnå norsk statsborgerskap."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring slik at personer som søker om norsk statsborgerskap, må kunne vise til dokumenterte norskkunnskaper og kunnskap om norsk kultur, samfunnsforhold og kjenne til norsk arbeidsmoral."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring slik at personer som har visse typer gjeld til det offentlige, kan ikke få statsborgerskap før slik gjeld er betalt."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring slik at personer som søker norsk statsborgerskap, må avlegge løfte om troskap og lojalitet mot Norge og norsk lovgivning."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring om 24-års grense for familiegjenforening med ektefelle."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring om krav om egen bolig som forutsetning for familiegjenforening."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring om innføring av forsørgelsesevne og depositum ved familiegjenforening."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring som forbyr ekteskap mellom fetter og kusine."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring slik at familiegjenforening bare gis til ektefelle og barn under 18 år."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendring slik at familiegjenforening skal skje i det land man samlet sett har størst tilknytning til."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil avgrense seg til å ta stilling til de forslag som er direkte knyttet opp mot fremlagt forslag til introduksjonslov og vil forøvrig vise til sine respektive merknader i Innst. S. nr. 129 (2001-2002) og Budsjett-innst. S. nr. 5 (2002-2003). Flertallet vil avvente Utlendingslovutvalgets arbeid og Regjeringens eventuelle forslag til endringer i utlendingslovgivningen som følge av dette.