1.1 Proposisjonens hovedinnhold og bakgrunn

Proposisjonen inneholder forslag til en ny lov om innkreving av underholdsbidrag. Forslaget tar i første rekke sikte på en omfattende lovteknisk modernisering i forhold til gjeldende bidragsinnkrevingslov av 9. desember 1955 nr. 5. Det er imidlertid også inntatt enkelte forslag til materielle endringer.

Innkrevingsarbeidet etter bidragsinnkrevingsloven kan kort beskrives som følger:

De private partene i en bidragssak kan sammen eller hver for seg kreve at bidraget skal innkreves av det offentlige etter reglene i bidragsinnkrevingsloven. I visse tilfelle skal bidraget innkreves av det offentlige, blant annet når det offentlige har refusjonskrav i bidraget for utlagt bidragsforskott.

Krav om offentlig innkreving settes fram for bidragsfogden (trygdekontoret), som skal viderebefordre kravet til Trygdeetatens innkrevingssentral (TI) i Bjørnevatn som ansvarlig for innkrevingen. I tilknytning til dette avgjør bidragsfogden i hvilken utstrekning innkrevingen skal omfatte gjeld for tidligere terminer.

Innkrevingssentralens oppgaver omfatter videre regnskap over innkomne bidrag, oppstått gjeld og fordelingen av bidrag på kravhaverne. Foruten de private partene, er staten og også kommunene aktuelle kravhavere.

Innkrevingssentralens virkemidler ved innkrevingen er fastlagt i bidragsinnkrevingsloven. Som for øvrige namsmyndigheter er det viktigste virkemidlet utleggstrekk i lønn. Innkrevingssentralen kan imidlertid også f.eks. kreve motregning i bidragspliktiges krav på tilbakebetaling av skatt.

Innkreving av bidrag fra bidragspliktige bosatt i utlandet skjer ved å kreve bistand fra det andre landet i samsvar med en internasjonal konvensjon der både Norge og det andre landet er medlem.

Proposisjonen bygger for øvrig på en rapport av 30. april 2002, utarbeidet av en arbeidsgruppe bestående av representanter fra daværende Sosial- og helsedepartementet, Barne- og familiedepartementet, Rikstrygdeverket og Trygdeetatens innkrevingssentral.

Hovedformålet med ny bidragsinnkrevingslov er å få en mer oversiktlig og systematisert lov enn den som gjelder. Dagens lov fra 1955 bærer sterkt preg av å ha blitt lappet på.

I 2003 hadde TI ansvaret for innkreving av bidrag til 166 000 barn. Ved utgangen av samme år var antall bidragspliktige med innkreving 113 200. De nye bidragsreglene, med økt vekt på private avtaler og private ordninger, har ført til en nedgang i antall bidragspliktige med offentlig innkreving på om lag 15 000 i forhold til foregående år.

Innkrevingsreglene bør i større grad tilpasses dagens virkelighet. Bidragsinnkrevingsloven utgjør det juridiske grunnlaget for de fullmakter som TI har til tvangsinnfordring overfor bidragspliktige. En ny lov bør sikre klare regler for sentralens virksomhet, ikke minst med henblikk på god effektivitet, service og rettssikkerhet for både bidragspliktige og bidragsmottaker.

Til tross for en klart mer effektiv bidragsinnkreving enn tidligere, har bidragsgjelden forblitt om lag den samme i kroner. Det dreier seg om betydelige beløp - pr. 31. desember 2003 var samlet gjeld 3 004 mill. kroner, inkludert utenlandsgjeld.

Arbeids- og sosialdepartementet mener at arbeidsgrupperapporten gir et godt grunnlag for ny lovgivning på området og har i stor grad fulgt opp tilrådingene når det gjelder behov for modernisering og forenkling av lovgivningen på området.

Rapportens forslag til materielle endringer er fulgt opp i proposisjonen her, med unntak av visse forslag som antas å burde utgå på grunn av innvendinger framsatt i høringsrunden. Et hovedproblem knyttet til disse forslagene var at de innebar at fullmaktene i bidragsinnkrevingsloven i større eller mindre grad ble mer omfattende enn etter de generelle reg­lene om tvangsfullbyrdelse. Selv om forslagene kunne sies å peke på uheldige forhold som skaper vansker for innkrevingsarbeidet, var de likevel av en slik art at de primært bør få en generell løsning, dvs. en løsning gjeldende for all tvangsfullbyrdelse i Norge.

1.2 Sammendrag av departementets forslag

1.2.1 Lovforslagets oppbygning

Forslaget til ny bidragsinnkrevingslov er, i motsetning til gjeldende lov, inndelt i kapitler for å få en mer systematisk oppbygging:

Kapittel 1 angir lovens anvendelsesområde og bestemmer hvilke typer bidrag og andre krav som kan innkreves etter loven. Kapitlet gir videre definisjoner av de viktigste begrepene i loven.

Kapittel 2 er det mest sentrale kapitlet og gir nærmere regler om innkrevingen. Det gis regler om når innkreving skal iverksettes. I tillegg bestemmes når bidragspliktige skal betale bidraget og bidragspliktiges plikter når betaling uteblir, herunder muligheten for betalingsordning. Dette følges opp av en bestemmelse om de mest sentrale virkemidlene for tvangsinnkreving ved mislighold. Dette følges av en rekke bestemmelser om andre tvangsmidler som TI kan benytte ved mislighold. Forholdet til det ordinære namsapparatet reguleres også, dvs. hvilke utlegg som TI selv ikke kan foreta. Endelig er det gitt en bestemmelse om behandling av bagatellmessige gjeldsbeløp.

I kapittel 3 behandles bidragspliktiges, trekkpliktiges og andres opplysningsplikt. Kapittel 4 inneholder saksbehandlings- og klagereglene. I kapittel 5 reguleres tilbakekreving av feilutbetalinger og hvordan beløpene skal tilbakekreves.

1.2.2 Hovedhensynene bak lovforslaget

I tillegg til endringer med sikte på modernisering, foreslås tiltak for å effektivisere bidragsinnkrevingen, blant annet tiltak for å øke betalingsviljen hos skyldnere som antas å ha økonomi til å forsørge sine barn.

Det foreslås også enkelte materielle endringer med bakgrunn i at man på enkelte områder ønsker at TI har fullmakter som avspeiler sentralens rolle som innkrever av de pengekrav som har førsteprioritet i samfunnet, nemlig underholdsbidrag til barn og ektefelle.

I lovforslaget er paragrafene gitt en egen overskrift som angir hva bestemmelsene regulerer. For øvrig tar endringene sikte på økt presisjonsnivå, språklig forbedring og modernisering. Det er videre lagt vekt på en mest mulig ensartet språkbruk.

1.2.3 De viktigste endringene i forhold til dagens lov

De viktigste materielle endringer/presiseringer i lovforslaget er følgende:

• Kravet om obligatorisk offentlig innkreving i saker der partene ikke bodde sammen ved barnets fødsel utgår, jf. lovforslaget § 5. Det antas at partenes rett til å avtale bidrag seg imellom og retten for begge parter til å kreve offentlig fastsettelse og innkreving i enhver bidragssak, i tilstrekkelig grad sikrer barnas rett til forsørgelse. Obligatorisk offentlig innkreving bør kunne begrenses til tilfellene der dette er nødvendig med henblikk på å sikre folketrygdens refusjonskrav for utbetalt bidragsforskott.

• Presisering av at også bidragskrav med grunnlag i privat avtale og andre krav som TI innkrever er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. lovforslaget § 7 og forslaget til endringer i barneloven § 78.

• Lovfesting av dagens praksis med tilbud om betalingsordning til bidragspliktige med betalingsproblemer, jf. lovforslaget § 10.

• Gjeldende adgang til å innkreve bidrag hos bidragspliktiges ektefelle eller foreldre når bidragspliktige arbeider i disse personenes bedrift, foreslås utvidet til å omfatte bidragspliktiges samboer og nære slektninger for øvrig, jf. lovforslaget § 11 tredje ledd. Det vises her til at TI har i økende grad registrert problemer med at bidragspliktige søker å unndra seg forsørgingsplikten ved å "gjemme bort" arbeidsinntekt hos nære slektninger og samboere, uten at det i dag er mulig eksakt å anslå omfanget.

• Presisering av plikt for arbeidsgivere som har brutt trekkplikten til å opplyse om årsaken til bruddet, jf. lovforslaget § 12 første ledd. Det synes, ifølge departementet, ikke urimelig at trekkpliktige gis plikt til å redegjøre for bakgrunnen for forsinkelsen i forhold til innkrevingen av bidraget. Dette skulle heller ikke være spesielt vanskelig eller belastende for arbeidsgiver å utføre.

• Trukne bidragsbeløp ifølge trekkplikten skal tilhøre bidragskreditorene, jf. lovforslaget § 18 andre ledd. Bestemmelsene i § 18 innebærer at bidragsbeløp som er holdt tilbake i bidragspliktiges lønn, ikke kan trekkes inn i arbeidsgivers konkursbo eller på annen måte gjøres gjenstand for kreditorbeslag, og at beløpene skal tilhøre bidragskreditorene. I tillegg foreslås for ordens skyld presisert at trukne bidragsbeløp som en konsekvens av dette er bidragskreditorenes eiendom. Beløpet kan med den foreslåtte beskyttelse heller ikke i andre tilfeller enn konkurs gjøres til gjenstand for utlegg eller andre tvangsforføyninger fra andre fordringshaveres side.

• Gjeldende adgang til å motregne i tilgodehavende i skatt og statlige avgifter utvides til andre fordringer som bidragspliktige har på det offentlige, jf. lovforslaget § 14 andre ledd, jf. § 22 andre ledd og § 23 andre ledd. TI kan i dag motregne bidrag i bidragspliktiges tilgodehavender i skatt, merverdiavgift og andre statlige avgifter, jf. gjeldende bidragsinnkrevingslov § 8 siste ledd. Departementet foreslår at gjeldende adgang til å motregne bidrag i bidragspliktiges krav på det offentlige utbygges til å omfatte alle slike krav, jf. lovforslaget § 14 andre ledd sett i sammenheng med paragrafens første ledd. Aktuelle krav kan være offentlige tilskudd til næringsvirksomhet, f.eks. krav på produksjonstilskott fra Statens kornforretning, etterbetaling av pensjon og ulike stønader fra folketrygden som det kan tas utlegg i.

• Innføring av regler om avskrivning av uerholdelige bidragskrav, både offentlig og privat gjeld, herunder adgang til redusert innkrevingsaktivitet i forhold til bidragsgjeld som anses for uerholdelig, og sletting av gjeld til det offentlige, jf. lovforslaget § 30. I dag regner man med at nær halvparten av samlet bidragsgjeld på ca. 3 mrd. kroner ikke er inndrivbar. En betydelig del av den uerholdelige gjelden er saker uten løpende bidrag. Departementet mener i prinsippet at behandling som uerholdelig med redusert innkrevingsaktivitet og særbehandling i bidragsregnskapet skal reserveres for krav der innbetalinger totalt har uteblitt over et visst tidsrom. Det foreslås derfor at et krav skal anses som uerholdelig når det ikke er registrert innbetalinger de siste to årene, tilsvarende kravene i gjeldende forskrift som nevnt over. Videre foreslås at sletting av gjelden, dvs. totalt opphør av innkrevingen, skal skje når TI har hatt saken til innkreving i 10 år uten registrerte innbetalinger (når kravet har vært klassifisert som uerholdelig i 8 år).

• Innføring av regler om at bidragsgjeld som er lavere enn et halvt rettsgebyr (pr. 1. juli 2004 er rettsgebyret 845 kroner) ikke skal være gjenstand for offentlig innkreving i saker der bidrag har opphørt å løpe, jf. lovforslaget § 17. Departementet foreslår at innkreving skal avsluttes når restgjelden i en bidragssak utgjør mindre enn et halvt rettsgebyr.

• Skattefogdene får plikt til å gi opplysninger om arvemeldinger mv. som gjelder bidragspliktige og andre som det kan rettes innkreving mot etter loven, jf. lovforslaget § 21.

• Innføring av hjemmel til å innhente økonomiske opplysninger fra bidragspliktiges ektefelle eller andre nærstående, jf. lovforslaget § 21 tredje ledd. Målet med utvidelsen er å redusere mulighetene for spekulasjon i form av at bidragspliktige via sin husstand og andre nærstående som opptrer som arbeidsgivere, unndrar seg forsørgingsplikten ved å skjule midler. Det er kun aktuelt å bruke adgangen til å innkreve hos nærstående, og til å innhente økonomiske opplysninger, når den nærstående opptrer som bidragspliktiges arbeidsgiver, og opplysninger i saken gir grunn til mistanke.

• Presisering av TIs adgang til å opptre i konkurs mv., jf. lovforslaget § 31 andre ledd.

• Utvidelse av foreldelsesfristen for adgang til å reise straffesak etter straffebestemmelsene i loven, jf. lovforslaget § 33 femte ledd. Departementet mener at brudd på opplysningsplikten bør være straffbare. Korrekt informasjon er svært vesentlig for innkrevingen, og arbeidsgiverne og andre trekkpliktige er en viktig kilde til slik informasjon. Det presiseres at kun grove eller gjentatte brudd på opplysningsplikten vil bli anmeldt. Straffebestemmelsen foreslås i prinsippet å gjelde alle som har opplysningsplikt etter loven. I lovforslaget § 33 femte ledd foreslås at foreldelsesfristen for å reise straffesak i bidragssaker utvides til 5 år. Gjeldende frist følger av straffeloven § 67 og er på 2 år. Denne fristen oppleves av TI som for kort i enkelte saker. Det er først og fremst i bidragssaker der det løpende bidrag har opphørt at det er behov for lengre frist. En har vurdert om 3 år bør være tilstrekkelig som foreldelsesfrist for påtale, som bl.a. i skattebetalingsloven § 53. Problemene med dårlige betalere, kombinert med bidragenes særstilling i forhold til andre pengekrav, gjør det naturlig å fastsette en noe lengre foreldelsesfrist, dvs. 5 år.

• Unntak fra foreldelsesfristen for namsutlegg som ikke er realregistrerte, jf. forslag til endring i panteloven § 5-13 andre ledd. Departementet foreslår at panteloven § 5-13 andre ledd gis en tilføyelse slik også namsutlegg i ikke-realregistrerte goder for dekning av bidragskrav skal kunne få lengre foreldelsesfrist enn 3 år etter samme vilkår som krav på skatt og offentlige avgifter. Som skattekrav, er også bidragskrav gjenstand for hyppige klager og langvarige tvister. Bidragskrav har høy prioritet og bør også på dette området sikres det samme rettsvern som skatte- og avgiftskrav.

• Hjemmel for å ilegge partene gebyr i forbindelse med betalingsformidlingen, jf. lovforslaget § 36 bokstav d. Det er i dag ikke hjemmel i bidrags­innkrevingsloven for å kreve gebyr for arbeidet med betalingsformidlingen i bidragssaker. For å få dekket inn en del av statens utgifter til bidragsarbeidet, er det derimot med virkning fra 1. juni 2002 innført gebyr for fastsettelse og endring av bidrag. Det forutsettes at belastningen ved innkrevingsgebyret framtrer som moderat. Departementet finner derfor at den nye loven om bidrags­innkreving bør hjemle et eventuelt gebyr for offentlig innkreving. Etableringen av en gebyrordning forutsetter imidlertid nærmere utredning og høring.