Reglene om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav regulerer
innbetalingen av de viktigste inntektene for staten og kommunene.
Disse inntektene utgjorde omlag 700 mrd. kroner i statsregnskapet for
2003. Innkrevingsreglene for skatt og avgift har derfor stor samfunnsmessig
betydning.
Innkrevingsreglene er i dag fragmentariske og lite oversiktlige.
Slike regler er gitt i mange ulike skatte- og avgiftslover og i
mer enn 100 forskrifter fastsatt i medhold av disse lovene. Også Stortingets skatte-
og avgiftsvedtak inneholder enkelte regler om betaling og innkreving
av skatt og avgift. Det er etter departementets syn et sterkt behov
for å gjøre dette regelverket mer oversiktlig
og brukervennlig gjennom en teknisk og systematisk revisjon.
Departementet fremmer på denne bakgrunn forslag til
en ny lov om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav (den
nye skattebetalingsloven). Forslaget innebærer at regelverket
om betaling og innkreving av skatt og avgift samles i én
lov. Hovedformålet med forslaget er å øke
tilgjengeligheten for brukerne gjennom et helhetlig, systematisk
og oversiktlig regelverk. Dette forslaget til en felles lov for skatte-
og avgiftsinnkrevingen ligner på flere måter på tilsvarende
revisjoner foretatt i Sverige og Danmark, jf. proposisjonens punkt
4.2 og 4.3.
Den nye skattebetalingsloven vil erstatte lov 21. november
1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingsloven).
I tillegg vil den nye loven erstatte en rekke regler om betaling
og innkreving av skatte- og avgiftskrav i annet regelverk, blant annet
merverdiavgiftsloven, tolloven, særavgiftsloven, motorkjøretøy-
og båtavgiftsloven, arveavgiftsloven, svalbardskatteloven
og artistskatteloven. Som et neste ledd i den tekniske revisjonen,
tar departementet sikte på å samle alle forskrifter
om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav i en samleforskrift
til den foreslåtte loven.
Departementet fremmer også forslag til enkelte materielle
endringer i regelverket for betaling og innkreving av skatt og avgift.
De viktigste endringsforslagene er endringer i rentereglene og i
reglene om ettergivelse av skatt og avgift. I tillegg foreslår
departementet at ordningen med at formannskapet eller skatteutvalget
i kommunen har avgjørelsesmyndighet i saker om billighetsnedsettelse
av skatt avvikles. Avgjørelsesmyndigheten foreslås
overført til skattemyndighetene. Utover dette legges det
i begrenset grad opp til materielle endringer i regelverket. Med forslaget
til ny skattebetalingslov er imidlertid forutsetningene lagt for
at det i samarbeid med brukerne, kan utredes materielle endringer
som gir bedre og mer helhetlige rapporterings- og betalingsløsninger.
Kapittel 1 Lovens virkeområde, inneholder bestemmelser
om hvilke krav som omfattes av loven. Forslaget til ny skattebetalingslov
vil først og fremst regulere betaling og innkreving av
skatte- og avgiftskrav til staten. Det vil si de skatter og avgifter
som Stortinget, med hjemmel i Grunnloven § 75 a,
vedtar hver høst i tilknytning til neste års statsbudsjett.
Loven vil også regulere formues- og inntektsskatt til kommunene
og fylkeskommunene og avgiftene til folketrygden. Det faglige ansvaret
for regelverket for disse kravene hører under Finansdepartementet.
Finansdepartementet har også regelverksansvaret for
eiendomsskatten, som utskrives av kommunene og innkreves av de kommunale
skatteoppkreverne. Kommunenes selvbestemmelse over eiendomsskatten
medfører at mange av bestemmelsene i den nye skattebetalingsloven
ikke vil passe, og departementet foreslår derfor at eiendomsskatten
ikke skal omfattes direkte av loven. Departementet ønsker
imidlertid å videreføre ordningen med at skatteoppkreverne
kan benytte sin myndighet som særnamsmann til innkreving
av eiendomsskatten.
Departementet anser det heller ikke naturlig at kommunale avgifter
og gebyrer, som for eksempel kommunale vann- og kloakkavgifter og
feieavgift, omfattes av den nye loven. Mange av hjemmelslovene for
disse avgiftene henviser imidlertid i dag til skattebetalingslovens
innkrevingsregler. Departementet foreslår å videreføre
disse henvisningene.
Skattefogdkontorene innkrever blant annet merverdiavgift og arveavgift,
og dessuten enkelte andre mindre offentligrettslige krav etter reglene
om tvangsinnfordring i skattebetalingsloven. Dette gjelder blant
annet sakskostnader i sivile saker og tvangsmulkt etter forurensningsloven
og arbeidsmiljøloven. Departementet legger til grunn at
skattefogdkontorenes myndighet som særnamsmann for disse
kravene skal videreføres som i dag, selv om disse kravene
ikke vil være direkte omfattet av den nye skattebetalingsloven.
En rekke offentlige krav som hører under andre fagdepartementer
enn Finansdepartementet, innkreves av Statens innkrevingssentral
(SI). Disse kravene er så forskjellige fra skatte- og avgiftskravene
at de etter departementets vurdering ikke bør omfattes
direkte av den nye skattebetalingsloven. Fra og med 2002 har SI
imidlertid bistått toll- og avgiftsetaten med tvangsinnfordring
av årsavgift på motorvogn. Årsavgiften
er omfattet av skattebetalingsloven, og det foreslås derfor
en bestemmelse som åpner for at departementet i forskrift
kan bestemme at SI skal kunne bistå ved å innkreve
enkelte skatte- og avgiftskrav.
Krav av privatrettslig art faller helt utenfor lovens virkeområde.
Dette gjelder selv om kravene innkreves av skatteoppkreverne, skattefogdkontorene
eller tollregionene. Som eksempel på slike krav kan nevnes
batterigebyr, som etter avtale mellom Batteriretur AS og Toll- og
avgiftsdirektoratet innkreves av tollregionene. Likeledes innkrever
tollregionene miljøgebyr på elektriske og elektroniske
produkter etter avtale med Hvitevareretur AS.
Kapittel 2 Innkrevingsmyndigheter og betalingsmottakere, regulerer
de ulike innkrevingsorganenes myndighet til å innkreve
de forskjellige skatte- og avgiftskravene. For de statlige innkreverne
er det formelt ikke nødvendig å lovregulere hvem
som har ansvaret for innkreving av statlige skatte- og avgiftskrav.
For skatteoppkreverne som er kommunale, er det imidlertid nødvendig å regulere
dette i lov. Dagens innkrevingsorganisering har en komplisert struktur.
Informasjonshensyn tilsier derfor at det av hensyn til skatte- og
avgiftsbetalerne gis en samlet oversikt over hvilke innkrevingsorganer
som forestår innkrevingen av de forskjellige kravene. Dette
må avveies mot hensynet til at det enkelte organ skal ha fleksibilitet
med hensyn til organisering. Detaljregulering bør derfor
unngås. Departementet foreslår ingen endringer
i ansvarsfordelingen mellom de ulike innkrevingsorganene.
Kapittel 3 Saksbehandling, har bestemmelser om hvilke saksbehandlingsregler
som gjelder for innkrevingsorganene i deres arbeid med innkrevingen.
Departementet foreslår at forvaltningslovens regler i utgangspunktet
skal komme til anvendelse. Dette er også i dag hovedregelen
for innkreving av alle skatte- og avgiftskrav, med unntak av de
krav som omfattes av skattebetalingsloven. For krav som innkreves
etter dagens skattebetalingslov innebærer dette således
en endring i forhold til gjeldende rett. Endringene vil på enkelte
områder utvide skattebetalernes rettigheter.
Innkrevingsorganenes saksbehandling i forbindelse med tvangsfullbyrdelse
vil i stor grad styres av reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Når
reglene i tvangsfullbyrdelsesloven kommer til anvendelse, gjelder
ikke reglene i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 4
første ledd bokstav b. Omfanget av regler i tvangsfullbyrdelsesloven
som kommer til anvendelse, er i lovutkastet utvidet noe i forhold
til gjeldende rett. Blant annet foreslår departementet
at reglene om klage i tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16 kommer
til anvendelse for alle avgjørelser om motregning etter
lovutkastet kapittel 13.
Departementet foreslår også at innkrevingsorganenes
taushetsplikt klargjøres ved å gjøre
taushetspliktsreglene som gjelder ved fastsetting av kravene, tilsvarende
gjeldende for innkrevingsorganene ved innkrevingen av kravene.
Lovens del II, som omfatter kapittel 4 til 8, skiller seg fra
resten av loven ved at den inneholder regler, som kun omhandler
forskuddsordningen for skatt. Del II gjelder derfor ingen av de øvrige
kravstypene.
Kapittel 4 Forskudd på skatt, har generelle bestemmelser
om forskuddsutskrivingen, blant annet om hvilket ligningskontor
som har ansvaret for utskrivingen av forskudd på skatt.
Det foreslås en del endringer i begrepsbruken knyttet til
forskuddsordningen, og sentrale begreper som upersonlig skattyter,
personlig skattyter og arbeidsgiver defineres.
Kapittel 5 Forskuddstrekk, inneholder regler om plikten til å foreta
forskuddstrekk, hvilke ytelser det skal foretas forskuddstrekk i,
beregning og gjennomføring av forskuddstrekket og om plikten
til å levere oppgave over forskuddstrekket. I dette kapitlet
er det også gitt regler om kontroll av arbeidsgiverne,
om opplysningsplikt for tredjemenn og om klage og tvangsmulkt i
denne forbindelse.
Kapittel 6 Forskuddsskatt - personlige og upersonlige skattytere,
inneholder regler om plikten til å svare forskuddsskatt
og om fastsettelse av forskuddsskatt for personlige og upersonlige
skattytere. Uttrykket forskuddsskatt omfatter både forskuddsskatt for
forskuddspliktige og forhåndsskatt for etterskuddspliktige.
Utover endret begrepsbruk foreslås i liten grad endringer
i forhold til gjeldende rett.
Kapittel 7 Avregning, har regler om gjennomføring av
avregningen, om ny avregning og tilbakebetaling av forskuddstrekk
mv. Reglene viderefører i store trekk gjeldende regler
om avregning i skattebetalingsloven.
Kapittel 8 Fordeling av skatt mellom skattekreditorene, regulerer
hvordan den felles innkrevde skatt, medlemsavgift til folketrygden
mv. skal fordeles mellom staten, fylket, kommunen og folketrygden.
I lovutkastet videreføres gjeldende bestemmelser om fordeling
av skatt i skattebetalingsloven kapittel VIII.
Kapittel 9 Betaling, inneholder regler om betalingsmåten
for skatte- og avgiftskrav, og regler om tid og sted for betaling
av slike krav. Departementet har funnet det hensiktsmessig å foreslå slike
regler i den nye loven, selv om reglene i stor grad tilsvarer reglene
som gjelder for privatrettslige krav. For enkelte skatte- og avgiftskrav
er det i dag bare i begrenset grad gitt regler om dette. Forslaget
innebærer derfor endringer i forhold til gjeldende rett.
Kapittel 10 Forfall, har regler om forfall for alle de skatte-
og avgiftskrav som omfattes av loven. Forslaget innebærer
ikke vesentlige materielle endringer i forhold til gjeldende rett,
med unntak av regelen om forfall for økning av skatte-
og avgiftsplikten ved endringsvedtak mv., og regelen om forfall
for tilgodebeløp. I dette kapitlet foreslås også en
generell bestemmelse om at proklama som utstedes i dødsbo
etter skifteloven kapittel 12, er uten innflytelse på skatte-
og avgiftskrav. Forslaget innebærer en endring for krav
etter arveavgiftsloven, tolloven og særavgiftsloven, som
etter gjeldende rett kan falle bort ved proklama.
Kapittel 11 Renter, har regler om fire ulike typer renter: Renter
ved forsinket betaling, renter av økning av skatte- og
avgiftskrav som følge av endringsvedtak mv., renter ved
forsinket tilbakebetaling av tilgodebeløp og renter av
tilgodebeløp ved nedsettelse av skatte- og avgiftskrav
som følge av endringsvedtak mv. Forslaget innebærer
en harmonisering av reglene om renter for de ulike skatte- og avgiftskravene.
I tillegg innebærer forslaget om renter ved forsinket tilbakebetaling
en utvidelse av plikten til å svare renter ved slik tilbakebetaling.
Kapittel 12 Foreldelse, har regler om forholdet til foreldelsesloven
og foreldelsesfristens utgangspunkt samt særlige bestemmelser
om foreldelsesfristens lengde for arveavgift og foreldelse av forsinkelsesrenter.
Bestemmelsene viderefører i store trekk gjeldende rett.
Kapittel 13 Motregning har regler om innkrevingsmyndighetenes
og skyldneres motregningsadgang, om beslagsfrihet, gjennomføring
av motregningen og klageadgang. Hovedreglen etter forslaget er at
alle skatte- og avgiftskrav etter loven kan motregnes i tilgodebeløp
på skatt og avgift som skyldneren har. Dette innebærer
dels en presisering av gjeldende rett og dels en utvidelse av motregningsreglenes
anvendelsesområde. I praksis vil bestemmelsene innebære
en begrenset materiell utvidelse av motregningsadgangen, fordi motregning
mellom ulike skatte- og avgiftskrav i dag også kan foretas
på ulovfestet grunnlag. I hvilen utstrekning motregning
av skatte- og avgiftskrav skal kunne skje i andre til godebeløp enn
skatt og avgift reguleres ikke i loven foruten om for felleskravene
på skatt.
Det er gitt særlige regler om motregning av felleskravene
på skatt i andre krav enn skatt og avgift som skyldneren
har. Forslaget viderefører på dette punkt gjeldende
rett.
Kapittel 14 Tvangsfullbyrdelse og sikkerhetsstillelse, har generelle
regler om tvangsfullbyrdelse av skatte- og avgiftskrav. Kapitlet
regulerer også skatteoppkreverens og skattefogdkontorenes
myndighet til å avholde utleggsforretninger for skatte-
og avgiftskrav (særnamskompetansen). Disse reglene viderefører
gjeldende rett. I tillegg foreslås det regler om tollregionenes
gjennomføring av tvangssalg av varer etter tolloven, og
regler om sikring av skatte- og avgiftskrav.
Kapittel 15 Betalingsutsettelse og betalingsnedsettelse - lempning,
har regler om betalingsutsettelse og betalingsnedsettelse (lempning)
av hensyn til skyldneren og av hensyn til det offentlige som kreditor.
Departementet foreslår at adgangen til å lempe
av rimelighetshensyn ved utilsiktede virkninger av regelverket overføres
til de myndighetene som har ansvar for fastsettingen av kravet.
Innkrevingsmyndighetenes adgang til å lempe skatte- og
avgiftskrav av innfordringshensyn forslås videreført.
Relativt mange saker om ettergivelse av skatt og avgift av hensyn
til skyldneren behandles i dag gjennom gjeldsordningsinstituttet.
Andelen er økende, og departementet foreslår blant
annet derfor at ordningen med kommunale skatteutvalg avvikles. I
saker som ikke behandles etter gjeldsordningsloven, og hvor avgjørelsesmyndigheten
ikke allerede ligger til innkrevingsmyndighetene, foreslås
avgjørelsesmyndigheten overført til innkrevingsmyndighetene.
Kapittel 16 Ansvarsregler, har regler om ansvar for betaling
av skatte- og avgiftskrav for andre enn de som etter de materielle
skatte- og avgiftsreglene er subjekt for kravet. I tillegg foreslås
regler om ansvar for manglende gjennomført utleggstrekk
og ansvar for manglende betaling av visse særavgifter.
Forslaget innebærer enkelte materielle endringer i forhold til
gjeldende rett. Blant annet foreslås at skattebetalingsloven § 37
nr. 1 om ansvar for ektefelles skatt ikke videreføres.
Kapittel 17 Rettergang, har regler om rettslig prøving
av avgjørelser etter loven. I dag er det kun skatteoppkreverens
partsstilling som er lovfestet. I den nye loven foreslås
det en tilsvarende lovfesting av alle innkrevingsorganenes partsstilling.
Virkeområdet for innkrevingsorganenes partsstilling foreslås begrenset
til saker hvor innkrevingsorganene opptrer som kreditor for kravet,
og saker om krav som har sitt grunnlag i loven, for eksempel saker
om forsinkelsesrenter og ansvar.
Reglene om rettslig prøving av avgjørelser
truffet i medhold av ligningsloven følger i dag av skattebetalingsloven.
I den nye loven er dette ikke en naturlig plassering og departementet
foreslår derfor at bestemmelser om søksmål
mv. flyttes til ligningsloven.
Kapittel 18 Straff, har regler om straff ved overtredelse av
opplysningsplikten etter loven og om straff ved brudd på plikten
til å gjennomføre forskuddstrekk og utleggstrekk.
Det finnes en rekke eksempler på at de ulike kravstypene
er undergitt ulike materielle regler. Noen av forskjellene er tilsiktede,
mens andre er utilsiktede. Samlingen av reglene i en ny skattebetalingslov
synliggjør ulikhetene og har gitt oppfordring til å harmonisere
reglene der det ikke er særlige hensyn som taler for ulike
regler. På denne bakgrunn foreslås enkelte materielle
endringer for å oppnå forenklings- og harmoniseringsgevinster.
De viktigste endringsforslagene presenteres kort nedenfor.
Rentesatsen for forsinkelsesrente på skatte- og avgiftsområdet
varierer avhengig av kravstype. Satsen er fastsatt slik at den enten
tilsvarer den alminnelige forsinkelsesrentesatsen etter lov 17. desember 1976
nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m. (forsinkelsesrenteloven),
eller den ligger tre prosentpoeng over denne satsen.
Departementet foreslår en generell regel om renter ved
forsinket betaling av skatte- og avgiftskrav ved en henvisning til
rentesatsen etter forsinkelsesrenteloven. Forslaget innebærer
følgelig en lavere forsinkelsesrente for en del kravstyper
og uendret for de øvrige. En felles forsinkelsesrenteregel
og rentesats for alle kravstyper vil forenkle regelverket betydelig.
Renter av økning i skatt og avgift som følge
av vedtak om endring, beregnes i dag på forskjellige måter
avhengig av kravstype. Det er også stor variasjon i rentesatsen
i slike tilfeller. Departementet foreslår derfor en samordning
av måten renter skal beregnes på og en felles
rentesats.
De høyeste rentesatsene er delvis begrunnet i pønale
hensyn. Etter departementets vurdering bør det pønale
elementet ivaretas ved andre virkemidler som for eksempel tilleggsskatt,
-toll og -avgift. Den generelle rentesatsen som foreslås
er kun ment å dekke likviditetstapet for skattekreditorene.
Forslaget innebærer redusert rentesats for blant annet
merverdiavgift og enkelte særavgifter.
Krav på tilbakebetaling av for mye innbetalt skatt eller
avgift vil oppstå når et endringsvedtak medfører reduksjon
av det tidligere fastsatte og betalte skatte- eller avgiftskravet.
Krav på tilbakebetaling kan også skyldes at den
skatte- eller avgiftspliktige ved en feil har innbetalt for mye
skatt eller avgift. Videre kan et tilbakebetalingskrav oppstå som
følge av vedtak om fritak, ettergivelse eller nedsettelse
etter særlige regler. Som hovedregel vil formålet
med renteberegningen i slike tilfeller være å dekke
betalerens likviditetstap i perioden fra skatte- og avgiftskravet
ble betalt til tilbakebetaling skjer.
Departementet foreslår en objektiv regel om rentegodtgjørelse
ved tilbakebetaling av skatt eller avgift som følge av
et endringsvedtak. Forslaget innebærer at det vil bli godtgjort
renter i en del tilfeller hvor det i dag ikke ytes rentegodtgjørelse.
Når tilbakebetalingen skyldes et vedtak om fritak eller
ettergivelse, er departementet av den oppfatning at det som hovedregel
ikke bør ytes renter. Departementet foreslår imidlertid
at det åpnes for at det i enkelttilfeller kan ytes renter
dersom særlige forhold tilsier det.
Lempning av skatt- og avgift skjer normalt som forvaltningsavgjørelser.
Etter skattebetalingsloven § 42 skal imidlertid
formannskapet i kommunen treffe avgjørelse om billighetsettergivelse
av skatt inntil 200 000 kroner, og avgi innstilling i saker
med høyere beløp før saken sendes skattefogden
eller eventuelt Skattedirektoratet for avgjørelse. Formannskapet kan
overlate sin myndighet til et skatteutvalg oppnevnt av kommunestyret
eller formannskapet i saker som gjelder beløp inntil 50 000
kroner. Etter søknad fra formannskapet kan Skattedirektoratet
samtykke i at også saker som gjelder større beløp
skal avgjøres av skatteutvalget.
Formannskapets (skatteutvalgets) myndighet til å avgjøre
saker om lempning av skatt etter skattebetalingsloven § 41
omfatter to typetilfeller:
Lempning av billighet av hensyn til
skyldner. Dette er særlig aktuelt i tilfeller hvor dødsfall,
alvorlig eller langvarig sykdom, varig invaliditet eller andre forhold
knyttet til skyldneren selv, skyldnerens familiemedlemmer eller
andre nærstående personer medfører at
muligheten for å betjene skatte- og/eller avgiftsgjelden
i vesentlig grad vanskeliggjøres eller bortfaller.
Lempning av billighet begrunnet i forhold ved fastsettelsen
av kravet. Dette er særlig aktuelt i tilfeller hvor regelverket
på skatte- og avgiftsområdet gir utilsiktede virkninger
overfor skyldneren.
Ved en lovendring som trådte i kraft 1. juli
2003, ble skatte- og avgiftskrav fullt ut omfattet av gjeldsordningsloven.
Tall fra Skattedirektoratet viser at dette har gitt en reduksjon
i antallet billighetssøknader og en klar økning
når det gjelder antall skattesaker etter gjeldsordningsloven.
Ordningen medfører at vi i dag har fått både
en domstolsbasert løsning for lempning av skattekrav etter
gjeldsordningslovens system og dels en kommunalt forankret ordning
for lempning av skatt i tillegg til forvaltningsløsningen.
Departementet ser ikke behov for en slik dobbeltsporet løsning
og foreslår at ordningen med skatteutvalg avvikles. Samtidig
foreslås at myndigheten til å treffe avgjørelse
om lempning av rimelighet av hensyn knyttet til skyldneren legges
til innkrevingsmyndighetene uavhengig av beløp, mens lempning
av billighet av hensyn til forhold knyttet til fastsettelsen av kravene
legges til fastsettingsmyndighetene. Muligheten til lempning gjennom
gjeldsordningsinstituttet vil bestå som hittil.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig
Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen
og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten,
Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra
Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen
og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein
Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys,
fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg
Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre,
May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen,
viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere
omtalt nedenfor i denne innstillingen og i Ot.prp. nr. 83 (2004-2005)
om lov om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav (skattebetalingsloven). Komiteen viser
til at sammendragene i innstillingen bygger på foreløpig
utgave av proposisjonen fremmet i statsråd 29. april 2005,
da endelig utgave ikke forelå innen komiteen måtte
starte sin behandling av saken.
Komiteen viser videre til at det generelt kun
er sammendrag av Regjeringens vurderinger og forslag som er gjengitt
nedenfor under de enkelte punkter. Bakgrunnen for lovforslaget,
gjeldende norsk rett, utenlandsk rett, høringsnotatet,
høringsuttalelser mv. knyttet til de enkelte vurderinger
og forslag, er redegjort nærmere for i nevnte odelstingsproposisjon. Komiteen viser
for øvrig til sine merknader nedenfor under de enkelte
punkter.