Motregning er en oppgjørs- og dekningsmåte
av stor praktisk betydning. Motregning kan skje frivillig eller
gjennomføres uten motpartens samtykke (tvungen motregning).
Hjemmelen for å motregne er sedvanerett, og motregningsretten
reguleres i utgangspunktet av ulovfestede regler. Motregningsretten
kan innskrenkes, presiseres eller utvides ved avtale. Det er også gitt
særregler om motregning i lovgivningen. Etter de ulovfestede
reglene må tre vilkår være oppfylt på det tidspunktet
motregningserklæringen fremsettes. For det første
må hovedkravet (krav som skal benyttes til dekning) og
motkravet (krav som skal dekkes ved motregning) gå ut på det
samme. I praksis innebærer dette at begge kravene må gå ut
på betaling av penger. For det andre må hovedkravet
og motkravet i utgangspunktet bestå mellom de samme parter
(gjensidighetsvilkåret). Det tredje vilkåret er
at frigjøringstiden for hovedkravet må være
kommet, og at motkravet må være forfalt. De alminnelige
vilkårene for motregning gjelder også for skatte-
og avgiftskrav, hvis ikke annet er fastsatt i eller med hjemmel
i lov.
Departementet foreslår at skatte- og avgiftskrav etter
loven skal kunne motregnes i ethvert annet skatte- og avgiftskrav.
Forslaget innebærer en utvidet motregningsrett for krav
på toll og særavgifter, samt merverdiavgift som
oppstår ved innførsel. For formues- og inntektsskatt
og trygdeavgift videreføres de gjeldende regler om motregning
i andre krav enn skatt og avgift konkursskyldneren har på staten, kommuner
og fylkeskommuner. I tillegg foreslår departementet, med
enkelte unntak, å videreføre gjeldende rett vedrørende
skyldnerens motregningsadgang og gjennomføring av motregningen.
Klageretten foreslås utvidet til også å omfatte
de krav som motregnes etter de lovfestede motregningsreglene.
Justisdepartementet anfører at hensynene til fellesinnkrevingen
ikke gjør seg gjeldende for krav på toll og særavgifter.
Departementet er enig i dette, men mener at flere forhold likevel
taler for en motregningsadgang.
Krav på toll og særavgifter er statlige krav,
og departementet ser ingen grunn til å behandle disse på annen
måte enn for eksempel krav på merverdiavgift og årsavgift
for motorvogn. Det anses som lite ønskelig at staten foretar
en utbetaling samtidig som mottakeren har ubetalte krav som er delvis
statlige. Skatt fra upersonlige skattytere (etterskuddsskatt) er
for eksempel i de fleste tilfeller i det vesentlige et statlig krav,
selv om slike krav også omfatter skatt til det kommunale
skattefordelingsfondet og naturressursskatt, og gjør at
de må anses som felleskrav mellom staten, fylkeskommunen
og kommunen. Videre er adgangen til å gjøre opp
det offentliges fordringer gjennom motregning en effektiv måte å få inn
utestående krav på. Alternativet til en utvidet
motregningsadgang er ofte mer tids- og kostnadskrevende tvangsfullbyrdelsestiltak.
Det er eksempelvis adgang til å ta utlegg i krav på tilgode
skatt ved skatteavregningen. Dersom det tas utlegg, vil skyldner
bli påført gebyr ved begjæring, utlegg
og dekning, p.t. til sammen 3 802 kroner. Motregning påfører
skyldneren ingen kostnader. Den utvidede motregningsretten må også sees
i sammenheng med den utvidede klageadgangen som følger
av utkastet § 13-5. Ved utvidet motregningsrett
for krav på toll og særavgifter vil skyldner ha
samme klageadgang ved motregning som ved tvangsinnfordring. Departementet
fastholder derfor forslaget om at skatte- og avgiftskrav etter loven
skal kunne motregnes i tilgodebeløp på skatt og
avgift. Departementet foreslår at dette skal gjelde både
utenfor og i konkurs. Til gjengjeld foreslår departementet at
loven, med unntak for krav under fellesinnkrevingen, ikke skal regulere
motregningsadgangen for skatte- og avgiftskrav i andre tilgodebeløp
enn skatt og avgift som skyldneren har. Slik motregning må i tilfelle
følge de ulovfestede regler om motregning. Dette innebærer
for eksempel at krav på merverdiavgift, arveavgift og enkelte
særavgifter ikke lenger kan motregnes i andre tilgodebeløp
enn skatt og avgift som skyldneren har mot kommunen eller fylkeskommunen.
At motregning mellom skatte og avgiftskrav og skyldnerens krav
på tilgode skatt eller avgift også kan skje i
konkurs er, for en del skatte- og avgiftskrav i samsvar med gjeldende
rett. Utestående krav på merverdiavgift kan i
dag også i konkurs motregnes i sin helhet mot et tilgodebeløp
konkursskyldneren har på skatt (som kan være et
felleskrav, det vil si at både staten, herunder folketrygden,
kommunen og fylkeskommunen er debitor). Dette følger av
embetsverksloven § 5 tredje ledd første
punktum, jf. skattebetalingsloven § 32 nr. 3 første
punktum, jf. nr. 2 første punktum. Det er bare for skattekravene
begrensningen i skattebetalingsloven § 32 nr.
3 annet punktum får betydning. Er konkursskyldneren skyldig
restskatt, kan skatteoppkreverne bare motregne statens andel av
restskatten mot et refusjonskrav på merverdiavgift som
skyldneren har på staten, jf. § 32 nr.
3 annet punktum. Etter departementets oppfatning foreligger det
ingen faglige grunner for denne forskjellsbehandlingen. Den foreslås
derfor som nevnt fjernet ved at alle skatte- og avgiftskrav etter
den nye skattebetalingsloven kan motregnes overfor hverandre, både
utenfor og i konkurs.
For krav som hører under fellesinnkrevingen foreslås
det imidlertid at motregningsadgangen som følger av skattebetalingsloven § 32
nr. 2 annet punktum videreføres. Å ikke videreføre
motregningsadgangen for skattekravene som hører under fellesinnkrevingen
i andre krav enn skatt og avgift som skyldneren har på staten,
kommunen og fylkeskommunen, vil innebære en vesentlig svekkelse
av innkrevingsmuligheten for skattekravene. Departementet finner det
imidlertid rimelig at også begrensningen i motregningsadgangen
i konkurs, som følger av skattebetalingsloven § 32
nr. 3 annet punktum, videreføres når motregning
skjer i andre krav enn til gode skatt eller avgift.
Det fremgår av lovutkastet § 1-1 at
arbeidsgiveravgift er et skatte- og avgiftskrav. Det er derfor ikke tvilsomt
at arbeidsgiveravgift etter forslaget kan motregnes med et hvert
annet skatte- og avgiftskrav etter loven.
Departementet viser til forslaget om regulering av motregningsadgangen
i og utenfor konkurs i lovutkastet § 13-1.
For krav etter skattebetalingsloven viderefører lovforslaget
gjeldende rett og er ikke ment å medføre noen
endringer. For merverdiavgift, arveavgift, toll og særavgifter
medfører lovforslaget en lovfestet adgang for skyldneren
til å kreve motregning dersom vilkårene for øvrig
er oppfylt. Lovforslaget gir imidlertid ikke skyldneren noen valgmulighet
med hensyn til hvilke motkrav som skal dekkes ved motregningen,
dersom flere motkrav søkes dekket i samme hovedkrav.
Merverdiavgiftsloven § 24 annet ledd fastslår
at et ikke utbetalt restitusjonskrav på merverdiavgift ikke
kan benyttes som fradragspost i en senere omsetningsoppgave. Lovforslaget
medfører ingen endringer i dette. Manglende utbetaling
av restitusjonskrav vil regelmessig ha sin bakgrunn i at merverdiavgiftsoppgaver
er gjenstand for kontroll og undersøkelser hos fylkesskattekontoret.
Vilkårene for motregning vil følgelig ikke være
tilstede.
Departementet viser til forslag til regulering av skyldnerens
motregningsadgang i lovutkastet § 13-2.
Departementet har valgt å foreslå en regel
som i hovedsak viderefører gjeldende rett.
I de tilfeller hvor både motkrav og hovedkrav er krav
på merverdiavgift, er det i forvaltningspraksis lagt til
grunn at kravene er konnekse slik at begrensningen i dekningsloven § 2-5
ikke kommer til anvendelse. Motregning foretas her mer eller mindre
automatisk i merverdiavgiftssystemet, hvor det foretas et stort
antall motregninger. Merverdiavgift er knyttet til næringsdrift,
og det må derfor kunne legges til grunn at utbetalt merverdiavgift
som hovedregel inngår i næringsdriften og ikke
benyttes til underhold av skyldneren.
Videre følger det av skattebetalingsloven § 32
nr. 4 tredje punktum at begrensningen i dekningsloven § 2-5
ikke kommer til anvendelse dersom det motregnes med hjemmel i skattebetalingsloven § 32
nr. 2 første punktum. Motregning når både
hovedkrav og motkrav er skatt, kan følgelig foretas uavhengig
av begrensningen i dekningsloven § 2-5. Departementet foreslår
at dette videreføres, men begrenset slik at unntaket kun
kommer til anvendelse i tilfeller hvor både motkrav og
hovedkrav er av samme kravstype, jf. lovutkastet § 1-1.
Trygdeavgift behandles som en del av skatten med hensyn til betaling
og innkreving. Trygdeavgift og skatt på formue og inntekt
skal derfor anses som samme kravstype i denne sammenhengen selv
om de er behandlet under ulike bokstaver i lovutkastet § 1-1.
Departementet foreslår i lovutkastet § 13-3
et unntak fra regelen om beslagsfrihet, begrenset til motregning
mellom samme type krav.
Motregning ved skatteavregningen skjer maskinelt og formløst,
og skattyter mottar ikke melding om motregningen før i
avregningsoppgjøret. Departementet foreslår å videreføre
denne ordningen, samtidig som det i andre tilfeller skal sendes
motregningserklæring til skyldneren, i tillegg til pålegg
om motregning til utbetaleren. Dette fremkommer ved at krav om motregningserklæring
knyttes til de tilfeller hvor det sendes pålegg om motregning.
Begrunnelsen for å stille krav om utsendelse av motregningserklæring
er at skyldneren skal bli orientert om motregningen og kunne komme
med innsigelser. Klagefristen etter utkastet § 13-5
løper fra mottagelsen av motregningserklæringen.
De fleste skattyterne (alle med forhåndsutfylt selvangivelse) blir
varslet om muligheten for at et eventuelt tilgodebeløp
ved skatteavregningen kan bli benyttet til motregning. Blir motregning
gjennomført, vil informasjon om dette fremgå på skatteoppgjøret
som sendes ut rett etter at motregningen er gjennomført.
Dersom det skal sendes motregningserklæring i disse tilfellene,
vil skyldneren motta motregningserklæringen først
og skatteoppgjøret med informasjon om gjennomført
motregning den påfølgende dagen, eller en av de
nærmeste dagene. Departementet anser dette lite hensiktsmessig.
Departementet foreslår å gjøre det
klarere i lovteksten at det er hovedkravet, og ikke motkravet, som kommer
til utbetaling. For øvrig foreslås enkelte språklige
endringer i forhold til gjeldende lovtekst, se utkastet § 13-4.
Departementet ser i utgangspunktet ingen grunn til å behandle
motregning foretatt av det offentlige på en annen måte
enn motregning for øvrig. I den grad det ikke foreligger
klageadgang når andre motregner, burde det derfor heller
ikke være klageadgang når det offentlige motregner
(på ulovfestet grunnlag). For motregning hvor både
motkrav og hovedkrav er skatt, er det like fullt klageadgang etter
gjeldende rett. Departementet er ikke kjent med at denne klageadgangen
har medført problemer for forvaltningen i form av mange
ubegrunnede klager. Det antas at antallet klager er relativt lavt.
På bakgrunn av tilbakemeldingene fra høringsinstansene
har departementet endret standpunkt. Departementet foreslår
derfor at all motregning som foretas med hjemmel i lovutkastet § 13-1,
kan påklages etter tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16.
I tråd med forslaget i høringsnotatet kan en motregning
ikke påklages senere enn én måned etter
at motregningserklæringen ble mottatt.
Klageadgangen må sees i sammenheng med utkastet § 13-3.
I de tilfeller hvor det er gjort unntak fra dekningslovens regler
om beslagsfrihet, vil en klagerett i hovedsak være knyttet
opp mot forhold som motkravets eksistens, størrelse og
forfallstidspunkt. Motregningens omfang vil ikke være tema
i disse motregningstilfeller, ettersom dekningsloven § 2-5 ikke
kommer til anvendelse.
Motregning vil etter forslaget være en type forføyning
som gir adgang til å prøve ligningsavgjørelsen
selv om seksmånedersfristen er utløpt, jf. forslag til
endret § 11-1 i ligningsloven og lovutkastet § 17-1
femte ledd.
Departementet viser til lovutkastet § 13-5
om klageadgang.
Departementet ser at dagens ordning har enkelte uheldige virkninger,
særlig ved motregning i tilgode skatt ved skatteavregningen.
Den som har et motkrav, ønsker å sende sitt pålegg
om motregning så tidlig som mulig. Dette medfører
at motkrav kan mottas mange uker før det er aktuelt med
utbetaling. Motkravene kan derfor være innfridd eller redusert på tidspunktet
for utbetaling. Dette har ført til ordninger med oppdatering
av motkrav kort tid før utbetaling/avregning.
Oppdateringsordningene kompliserer de maskinelle kjøringene
i forbindelse med motregning og øker driftsutgiftene. Samtidig øker
faren for feil i motregningene.
Det foreslås at departementet i forskrift skal kunne
gi nærmere regler om dekningsrekkefølgen når flere
krav motregnes med krav etter skattebetalingsloven. Forskriftsfullmakten
omfatter regler om rekkefølgen både i tilfeller
hvor skatte- og avgiftskrav er motkrav og hovedkrav. Også regler
om rekkefølgen i de tilfeller skatte- og avgiftskrav motregnes
i andre hovedkrav, for eksempel ved motregning i landbrukstilskudd,
skal omfattes av fullmakten.
Departementet viser til forslag til forskriftsfullmakt i lovutkastet § 13-6.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag til skattebetalingsloven kapittel 13.