1.1 Bakgrunn

Da EØS-området i 2004 ble utvidet med 10 nye land, benyttet Norge adgangen til å ha overgangsreg­ler om unntak fra reglene om fri bevegelse av arbeidstakere, og innførte krav om oppholdstillatelse for arbeidstakere fra 8 av de nye landene. Overgangsreglene skulle bidra til å forebygge sosial dumping, samt sikre at arbeidsinnvandrerne skulle kunne forsørge seg og sin familie, jf. Ot.prp. nr. 44 (2003-2004).

Det er Regjeringens oppfatning at de norske overgangsordningene så langt har fungert etter hensikten og bidrar til å sikre ryddige forhold for arbeidstakerne. Overgangsordningene er derfor besluttet videreført for en ny treårsperiode, med virkning fra 1. mai 2006, jf. St.meld. nr. 9 (2005-2006).

Det er av vesentlig betydning at regelverket etterleves og at kontrollen med etterlevelsen er tilstrekkelig effektiv. Et av de viktigste tiltakene er å styrke Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets virkemidler.

Det er en forutsetning for å etterleve regler at man faktisk kjenner til hvilke regler som gjelder, og det ble i forbindelse med evalueringen av allmenngjøringsordningen foreslått at byggherrer skulle bli forpliktet til å ta inn en klausul i kontrakter med sine oppdragstakere, om at arbeidstakerne skal lønnes i samsvar med allmenngjøringsforskrifter der det gjelder slike.

1.2 Tilsynsetatenes håndhevingskompetanse

Det er i proposisjonens kapittel 3 redegjort nærmere for gjeldende rett, herunder lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v., utlendingsloven samt arbeidsmiljøloven.

Når det gjelder behov for endringer i etatenes tilsynsoppgaver er det i proposisjonen redegjort for evaluering av allmenngjøringsordningen og høringsuttalelser til evalueringsrapporten, samt tilsynsetatenes erfaringer.

1.2.1 Departementets vurderinger og forslag

Bøter og administrative sanksjoner

Departementet er av den oppfatning at dagens hjemmel til å ilegge straff ved bøter, jf. lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. § 9, bør beholdes. Etatene vil dermed beholde dagens adgang til å kunne politianmelde brudd på forskriftene, slik at eventuelle overtredelser kan straffes med bøter. Adgangen til å idømme straff etter utlendingsloven bør på samme måte beholdes, jf. utlendingsloven § 47.

Arbeidslivslovutvalget pekte på at samordningshensyn tilsier at en innføring av administrative sanksjoner bør vurderes samlet for HMS-lovene. Departementet er enig med utvalget på dette punkt, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004-2005), og mener dette standpunktet også må gjelde for spørsmålet om innføring av administrative sanksjoner for brudd på lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. og utlendingsloven § 11 a. Tilsyn etter dette regelverket inngår i etatenes øvrige oppgaver etter HMS-regelverket, og håndhevingssystemet bør være mest mulig sammenfallende.

Håndhevingskompetanse etter lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. § 8 og utlendingsloven § 11 a

Det er viktig at tilsynsetatene har de rette verktøyene for tilstrekkelig tilsyn og kontroll. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet har tradisjonelt ikke hatt noen rolle eller kompetanse når det gjelder lønn. Når tilsynene ble gitt tilsynskompetanse i forhold til lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. og utlendingsloven, jf. Ot.prp. nr. 77 (2003-2004), var dette et brudd med tradisjonen om at lønn i utgangspunktet er partenes arena.

Det er de siste årene avdekket mange tilfeller av at utenlandske arbeidstakere tilbys uakseptable lønns- og arbeidsvilkår. Et flertall av arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene ga i høringsuttalelsene uttrykk for at tilsynsetatene bør gis virkemidler for å sikre gjennomføring av forskriftene. Det legges avgjørende vekt på at Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet selv påpeker at de gjennom tilsyn med de eksisterende allmenngjøringsforskriftene og utlendingsloven har støtt på problemer, og at de tilgjengelige virkemidler (tilsyn) ikke er tilstrekkelig til å sikre etterlevelse.

Det er ønskelig at Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet skal gis virkemidler til å håndheve at lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. med forskrifter, samt kravene i utlendingslovens § 11 a, etterleves i den enkelte virksomhet, og foreslår å endre lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. og utlendingsloven i tråd med dette. Det er ikke ønskelig å gjøre noen endringer i lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v., eller utlendingslovens gjeldende sanksjonssystem.

Ny bestemmelse om håndheving av lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. foreslås inntatt i loven § 8. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet vil kunne trekke på den erfaring og praksis de allerede har i sitt arbeid med tilsyn og håndheving av arbeidsmiljølovens bestemmelser. Det forutsettes at det vil bli utarbeidet nærmere retningslinjer for hvordan de nye oppgavene skal utføres.

Ny bestemmelse om håndheving av utlendingsloven foreslås inntatt i utlendingsloven § 11 a. På tilsvarende måte som for lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. foreslås det å henvise til arbeidsmiljølovens bestemmelser om pålegg, tvangsmulkt og stansing.

1.3 Ansvar for oppdragsgivere

Det er arbeidsgivers ansvar at et allmenngjøringsvedtak blir oppfylt i forhold til egne arbeidstakere. Formålet med lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har.

Det er i proposisjonens kapittel 4 redegjort nærmere for gjeldende rett, herunder byggherreforskriften, "Påse-plikten" i petroleumsvirksomheten, ILO-konvensjon nr. 94, samt tiltak i byggebransjen. Det er videre redegjort for forslaget i rapporten om evaluering av allmenngjøringsordningen, herunder referert til høringsuttalelsene.

1.3.1 Departementets vurderinger og forslag

Et flertall av arbeidstakerorganisasjonene og Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet mener at et ansvar for oppdragsgiver må gå lenger enn hva departementet foreslo i evalueringsrapporten.

Departementet ønsker likevel ikke i denne omgang å fremme forslag som pålegger oppdragsgiver et ansvar for at oppdragstakeres arbeidstakere faktisk får lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende allmenngjøringsforskrifter. Dette er en utvidelse av et tradisjonelt rent privatrettslig forhold mellom arbeidstaker og arbeidsgiver som rette parter. Etter departementets mening bør en slik utvidelse av kretsen av ansvarlige ikke gjennomføres uten en grundigere utredning av hvilke konsekvenser dette ville kunne få og av det aktuelle behovet.

Arbeidstakersiden ønsket også at arbeidsgivers ansvar etter allmenngjøingsforskriften skulle utvides til å gjelde oppdragsgivere generelt, og ikke begrenses til byggebransjen. Departementet har i denne omgang likevel valgt å begrense forslaget til det som ble foreslått i evalueringsrapporten, byggebransjen.

Departementet ønsker, i tråd med evalueringsrapporten, å fremme forslag om et utvidet ansvar for oppdragsgivere i byggebransjen, som innebærer en forpliktelse til å ta inn klausuler i kontrakter med oppdragstakere hvor det forusettes at oppdragstakers arbeidstakere skal ha lønns- og arbeidsvilkår i tråd med det som følger av en allmenngjøringsforskrift.

Det er arbeidsgiver eller den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten, som har plikt til å sørge for at egne arbeidstakere får lønns- og arbeidsvilkår som samlet sett ikke er dårligere enn det som følger av en allmenngjøringsforskrift, jf. lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. og av de enkelte allmenngjøringsforskriftene.

Det kan senere oppstå behov for å pålegge også andre oppdragsgivere enn byggherrer ansvar etter lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. Det er derfor hensiktsmessig at det innføres en generell forskriftshjemmel i allmenngjøringsloven som gir departementet fullmakt til gjennom forskrift å bestemme at også oppdragsgivere skal ha plikter etter loven. En eventuell utvidelse av ansvaret til andre bransjer enn byggebransjen vil imidlertid måtte skje gjennom en ny forskriftsbestemmelse og først etter en nærmere vurdering av behovet.

Da det i første rekke er aktuelt å utvide ansvaret til å omfatte byggherrer, vil det være naturlig å innta de nærmere reglene om dette i byggherreforskriften. Departementet er også opptatt av at et ansvar for å ta inn klausuler i kontrakten med krav til arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår ikke begrenses til byggherrens direkte kontraktsparter.

En endring i byggherreforskriften må fastsettes ved kongelig resolusjon og departementet vil i den sammenheng vurdere nærmere den endelige utformingen av en forskriftsbestemmelse.

Selv om departementet ikke foreslår noen plikt for byggherren til å sanksjonere manglende overholdelse av kontraktsklausulene, vil det være naturlig at byggherren i kontrakten stiller krav om at oppdragstaker må kunne dokumentere at kontraktsklausulen oppfylles, og at det knyttes sanksjoner til brudd på slike klausuler på samme måte som ved andre kontraktsbrudd. Overtredelse av byggherreforskriften er straffbart. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i forskriften etterleves.

1.4 Merknader til de enkelte paragrafene i lovforslagene

Til endringene i lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v.

Det foreslås at loven gis den offisielle korttittelen: allmenngjøringsloven.

Til § 8

Endringen i bestemmelsen innebærer at Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet i virksomheter som er omfattet av en forskrift om allmenngjøring, gis kompetanse til å håndheve at arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår er i overensstemmelse med det som følger av allmenngjøringsforskriften. Det henvises til relevante bestemmelser i arbeidsmiljøloven § 18-6 samt til §§ 18-7 og 18-8, dvs. at tilsynsetatene kan benytte tilsvarende virkemidler som ved tilsyn etter arbeidsmiljøloven.

Til § 9

Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere regler om at oppdragsgivere skal ha plikt til å ta inn en klausul i kontrakter med oppdragstakere hvor det informeres om at oppdragstakernes arbeidstakere skal ha lønns- og arbeidsvilkår i tråd med det som følger av gjeldende allmenngjøringsforskrifter. I denne omgang legges det til grunn at en utvidelse av ansvaret etter loven skal omfatte oppdragsgivere i byggebransjen.

Til endringene i § 11 a i utlendingsloven

Endringene innebærer at opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet med vilkårene for arbeids- og oppholdstillatelse også skal kunne kreves fra andre offentlige myndigheter uten hinder av den taushetsplikt som ellers gjelder.

Videre innebærer endringene at Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet gis kompetanse til å håndheve at vilkårene for arbeidstillatelse som gjelder lønns- og arbeidsvilkår og arbeidets omfang, følges i virksomhetene. Det henvises til relevante bestemmelser i arbeidsmiljøloven § 18-6 samt til §§ 18-7 og 18-8, dvs. at tilsynsetatene gis samme kompetanse ved tilsyn etter bestemmelsen her som tilsynsetatene har etter arbeidsmiljøloven.

Det vises til proposisjonens kapittel 5 for nærmere redegjørelse.

1.5 Ikrafttredelse

Departementet legger til grunn at tilsynsetatene har hatt tilstrekkelig tid og ressurser til å forberede seg da de har vært kjent med at det skulle fremmes forslag om styrking av deres virkemidler ved tilsyn etter lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. og utlendingsloven. De har også fått tilført ressurser med sikte på dette.

Det foreslås at endringene i utlendingsloven § 11 a og lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. § 8 settes i kraft fra den tid Kongen bestemmer, samt at den nye bestemmelsen i lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. § 9 settes i kraft fra samme dato.

Forskrift som pålegger byggherre ansvar for å ta inn klausuler om allmenngjøringsforskrifter i kontrakter med sine oppdragstakere, vil bli fastsatt så raskt som mulig.

1.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Tilsyn på arbeidsplasser med arbeidsinnvandrere er ressurskrevende. Det økte ressursbehovet vil vesentlig bestå i behov for flere årsverk i tilsynsetatene.

I Revidert nasjonalbudsjett for 2006 ble Petroleumstilsynet tilført 1 mill. kroner og Arbeidstilsynet tilført 3 mill. kroner for inneværende år. Ressursbehov utover dette vil måtte dekkes innenfor tilsynsetatenes egne budsjetter.

Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets nye virkemidler vil gjøre det enklere å føre tilsyn, samt gi bedre mulighet til selv å rydde opp i saker uten å måtte gå via politiet. Samtidig vil de sakene som blir politianmeldt, være vesentlig bedre forberedt, noe som vil innebære mindre press på politiets ressurser.

Det antas ikke å medføre økonomiske eller administrative kostnader for byggherren når det gjelder forslaget om å pålegge å innta klausuler i kontrakter med underleverandører om at deres arbeidstakere skal ha lønns- og arbeidsvilkår i tråd med en allmenngjøringsforskrift.

For oppdragstakerne vil dette forslaget bare medføre økte kostnader dersom deres arbeidstakere ikke tidligere har fått lønns- og arbeidsvilkår i henhold til kravene i en allmenngjøringsforskrift.