Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erik Dalheim, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen, Reidar Sandal og Karl Eirik Schjøtt-Pedersen, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss og Erna Solberg, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A. Meland, fra Venstre, Lars Sponheim, fra Rød Valgallianse, Erling Folkvord, og representanten Stephen Bråthen, har 1. juni 1993 bedt Finansdepartementet om en uttalelse om forslaget.
Komiteen har mottatt følgende brev fra finansministeren 17. oktober 1995:
|
« Det vises til brev av 1. juni 1995 vedr. forslag fra stortingsrepresentant Morten Lund om å gjeninnføre en ordning med adgang til fondsavsetninger for næringslivet. |
|
Skattereformen har gitt større skattemessig likebehandling av ulike skattytere, næringer, inntektsarter og selskapsformer. Et viktig element har vært at faktiske inntekter i større grad enn tidligere bringes fram for beskatning. For å oppnå dette ble det strammet inn på skattemessige fradrag som ikke var kostnadsmessig begrunnet. Motstykket var en kraftig reduksjon i skattesatsene. For aksjeselskaper var den formelle skattesatsen maksimalt 50,8 % i 1991, mens den fra og med 1992 har vært 28,0 %. |
|
Skattesystemet før reformen var karakterisert av høye formelle skattesatser, kombinert med omfattende fradrags- og skattekredittordninger, dvs. ordninger som gir skatteutsettelse. Skattesystemet førte i stor grad til forskjellsbehandling av ulike investeringer siden mange investeringer ble gjennomført med bakgrunn i de skattekredittene (utsettelsene av påløpte skatter) som var knyttet til investeringene. Investeringer i realkapital var f.eks. generelt skattemessig favorisert i forhold til investeringer i finanskapital. |
|
Den skattemessige behandlingen av ulike typer realkapital varierte imidlertid også svært mye, bl.a. pga. reglene for avskrivninger (der særlig forholdet mellom avskrivningssats og faktisk økonomisk verdifall var vesentlig), beskatningen av gevinster ved salg av driftsmidler, ulike avsetningsordninger og bruttoligning av bl.a. kommandittister. I tillegg kunne forskjellige skattesatser i selskaps- og personsektoren vri beskatningen av ulike investeringer avhengig av eier- og organisasjonsform. Reglene for rentefradrag, utbyttebeskatning, beskatning av aksjegevinster m.v. kunne vri beskatningen avhengig av om investeringen var finansiert ved lån, tilbakeholdt overskudd eller aksjekapital. |
|
Skattereformen 1992 var en helhet, der de betydelige lempningene som ble gjennomført, herunder reduserte skattesatser, bare lot seg forsvare gjennom en utvidelse av skattegrunnlaget. Dersom en f.eks. gjeninnfører adgangen til avsetningsordninger for næringslivet vil dette være i strid med skattereformens hovedprinsipp om likebehandling. Hvis dette starter en reversering av skattereformen der skattegrunnlaget gradvis undergraves, vil det ikke være mulig å videreføre de elementene i reformen som gav lettelser. Utilsiktede skattemotiverte disposisjoner vil raskt gi uheldige fordelingsvirkninger og investeringer med lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Skattesystemet bør således fortsatt være utformet slik at det virker mest mulig nøytralt mellom ulike investeringer og næringer. Jeg kan vanskelig se at eventuell adgang til fondsavsetninger for næringslivet bidrar til dette. For meg er det viktig å holde fast på likebehandling som et bærende prinsipp i skattesystemet. |
|
Den differensierte arbeidsgiveravgiften er et av de viktigste distriktspolitiske virkemidlene for å sikre sysselsetting i distriktene. Arbeidsgiveravgiften er i dag inndelt i 5 geografiske soner. Avgiftsnivået varierer fra 14,1 % i sone 1 til 0 % i sone 5 (Finnmark og Nord-Troms). Gjennomsnittlig nivå for arbeidsgiveravgiften nasjonalt er i 1995 12,7 %. I forhold til denne gjennomsnittsatsen utgjør de reduserte satsene i distriktene en indirekte støtte på drøyt 4 mrd. kroner. |
|
Differensiert arbeidsgiveravgift er et målrettet distriktspolitisk virkemiddel fordi det direkte støtter sysselsetting i distriktene. Virkningene på sysselsetting og verdiskapning av skattefrie fondsavsetninger vil være mer usikker og kan i vel så stor utstrekning bli en støtte til kapitalintensiv næringsvirksomhet i distriktene uten at sysselsettingen fremmes. Å bruke direkte virkemidler rettet mot arbeidskraften er i tråd med synspunktene i NOU 1989:14 , som trakk opp retningslinjene for skattereformen. Her heter det bl.a. (s. 132): |
|
« Dersom målet er å skate eller opprettholde arbeidsplasser i en bestemt region, bør støtten knyttes til bedriftenes bruk av arbeidskraften i regionene. Om dette skjer gjennom lavere arbeidsgiveravgift eller som direkte lønnssubsidier, for eksempel timeverksstøtte, er i denne sammenheng underordnet. Ved å støtte bruken av arbeidskraft vil en stimulere til mer arbeidsintensiv produksjon enn ved alternative støtteformer. Arbeidsintensiv produksjon kan komme dels ved at arbeidsintensive bedrifter etablerer seg i distriktene, og dels ved at bedriftene som er der, velger mer arbeidsintensive produksjonsmetoder enn ellers. Ved å knytte støtten til arbeidskraftbruken vil en dermed oppnå den høyeste sysselsettingen pr. støttekrone. |
|
Av de grunnene som er nevnt ovenfor, bør en unngå å stimulere til næringsvirksomhet i distriktene gjennom subsidiering av kapital eller bruk av energi. I tillegg til at sysselsettingseffekten av en slik støtte gjerne er beskjeden i forhold til støtten, vil slike støtteformer åpne for mindre lønnsomme investeringer som reduserer avkastningen av realkapitalen og energien ved at bedrifter i distriktene stilles overfor lavere kapital- og energikostnader enn andre bedrifter. Lavere kapital- og energiavkastning bidrar til lavere verdiskapning i samfunnet enn en ellers kunne hatt. » |
|
Etter regjeringens oppfatning er det riktig å holde fast ved de prinsippene og skattereglene som ble etablert ved skattereformen. Det tilsier at bedriftsbeskatningen bør være mest mulig nøytral, også mht. bedriftenes lokalisering. Den distriktsmessige profilen i skatte- og avgiftssystemet bør, som i dag, konsentreres om den geografiske differensieringen av arbeidsgiveravgiften og den reduserte personbeskatningen i Finnmark og Nord-Troms. Regjeringen vil derfor ikke fremme forslag om særlig fondsavsetninger i næringslivet. |
|
Jeg vil også peke på at Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) bidrar til å fremme bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling både i distriktene og i landet for øvrig. SND administrerer ulike låne- og tilskuddsordninger samt en egenkapitalordning. SND gir også garantier for lån gjennom private finansinstitusjoner. » |
Komiteen viser til at ulike fondsavsetningsordninger for bedrifter ble avskaffet i forbindelse med gjennomføringen av skattereformen 1992. Skattereformen medførte en utvidelse av skattegrunnlaget ved at avsetningsordninger og andre fradragsposter ble fjernet. Samtidig ble skattesatsene redusert, spesielt den formelle skattesatsen for aksjeselskap.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, mener at skattereformen 1992 medførte en betydelig forbedring av skattesystemet ved at man fikk en større likhet i behandling av ulike investeringer, fjernet skattekreditter som kunne medføre innlåning av kapital i bedriftene, og at skattesatsene ble likere for ulike eiere og organisasjonsformer. Flertallet viser til at det var ulike synspunkter på skattesatsene og på det totale skattenivået i forbindelse med gjennomføringen av skattereformen, men vil understreke at det var et bredt politisk flertall som sto bak endringene i hovedstrukturen i skattesystemet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, vil på denne bakgrunn ikke anbefale at man gjeninnfører en ordning med adgang til fondsavsetning for næringslivet på generelt grunnlag slik det tas til orde for i forslaget.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen viser til at disse medlemmer mener det er viktig å styrke kapitaltilgangen og egenkapitalsituasjonen spesielt i de små og mellomstore bedriftene.
Disse medlemmer har ulike synspunkter på hvilke tiltak som er best egnet til å oppnå dette slik det kommer til uttrykk i de enkelte partiers forslag i denne innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at innføring av skattefrie fondsavsetninger for næringslivet vil være i strid med viktige prinsipper i det norske skattesystemet. Et krav til et godt fungerende skattesystem må være at regelverket praktiseres konsekvent slik at skattesystemet oppfattes som rettferdig og forutsigbart for skattyterne. I forbindelse med skattereformen ble dette hensynet ivaretatt bl.a. gjennom realisasjonsprinsippet og prinsippet om nøytral skattlegging av ulike investerings- og plasseringsalternativ.
Realisasjonsprinsippet innebærer at inntekts- og utgiftsføring normalt skal skje det året den skattepliktige inntekten eller fradragsberettigede utgiften realiseres. Disse medlemmer viser til at komiteen i Innst.O.nr.80 (1990-1991) om skattereformen uttalte (side 123):
|
« Komiteen vil understreke at en grunnleggende retningslinje for skattereformen er å begrense mulighetene for oppbygging av skattekreditter. (...) Komiteen slutter seg til realisasjonsprinsippet som hovedregel for periodisering av inntekter og kostnader, både i og utenfor næringsvirksomhet og uavhengig av om den næringsdrivende har full eller begrenset regnskapsplikt. » |
Disse medlemmer er skeptiske til en ordning som kan stimulere til skattemotiverte beslutninger og dermed føre til lavere samfunnsmessig avkastning av investeringene. Disse medlemmer viser til at det var bred enighet ved behandlingen av skattereformen om at anledningen til skattefrie avsetninger måtte begrenses slik at det ikke ble etablert noe grunnlag for oppbygging av ubeskattede reserver. I forbindelse med skattereformen ble adgangen til plassering i klassifikasjonsfond, avsetninger etter god regnskapsskikk, konsolideringsfond, startavskrivninger etter distriktsskatteloven m.v. avskaffet eller begrenset.
Disse medlemmer viser til at det er betydelig usikkerhet knyttet til virkningene av skattefrie fondsavsetninger på etablering av nytt næringsgrunnlag i distriktene. Disse medlemmer mener at distriktspolitiske målsettinger bør ivaretas av andre, mer målrettede og kostnadseffektive virkemidler enn generelle eller distriktsavgrensede skattekredittordninger.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen mener det er viktig at det arbeides videre med tiltak som innebærer at situasjonen for små og mellomstore bedrifter styrkes, og vil derfor ta opp forslag om at mandatet for småbedriftskommisjonen utformes slik at skattestimulanser til å bygge opp egenkapital og annen tilførsel av kapital belyses særskilt, og at de enkeltforslag som er fremmet i denne innstillingen inngår i de tiltak som utredes nærmere.
Disse medlemmer tar opp følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen sikre at mandatet for den vedtatte småbedriftskommisjonen innebærer at ulike forslag til å bedre tilførselen av kapital og oppbygging av egenkapital i små og mellomstore bedrifter blir grundig drøftet, inkludert de forslag som er fremmet av hhv. Senterpartiet og Høyre i Innst.S.nr.56 (1995-1996). »
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet er enig i at skattefrie fondsavsetninger for næringslivet er i strid med retningslinjene i skattereformen. Det er også AMS-ordningen som derfor ble avviklet sammen med bl.a. avsetningsordningene etter distriktsskatteloven da skattereformen ble behandlet i Stortinget i 1991. AMS-ordningen ble imidlertid etter kort tid gjeninnført, og er senere utvidet til også å gjelde investeringer i enkeltselskaper. Dermed har den del av næringslivet som er organisert som aksjeselskaper i prinsippet fått en skattestimulert ordning for kapitaloppbygging. I praksis er det riktignok bare de større selskapene som nyter godt av denne ordningen. Disse medlemmer viser for øvrig til den stimulans til kapitaloppbygging i aksjeselskaper som ligger i den rabatten som benyttes ved verdsettelse av aksjer som formuesskattegrunnlag.
Disse medlemmer mener at tilsvarende mulighet også bør kunne gis til resten av næringslivet. For selvstendig næringsdrivende vil dette mest hensiktsmessig trolig kunne skje ved innføring av en adgang til skattestimulert avsetning til investeringsfond etter nærmere retningslinjer. Det samme kan benyttes i aksjeselskaper, men her bør også en differensiering av skattesatsen avhengig av om overskuddet blir stående i bedriften eller tas ut som utbytte kunne vurderes. Ikke minst næringslivet i distriktene vil være tjent med slike ordninger. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å innføre en ordning med skattestimulert avsetning til investeringsfond for næringslivet særlig tilpasset behovet i små og mellomstore bedrifter. »
Komiteens medlemmer fra Høyre vil påpeke at en rekke norske bedrifter, ikke minst små og mellomstore, har svak egenkapitalbasis og at det derfor er grunnlag for å innføre tidsbegrenset skattestimulanser for å bygge opp egenkapitalen i norske bedrifter. Disse medlemmer synes det er spesielt viktig å stimulere til investeringer i bedrifter som allerede har vist seg å være lønnsomme, og vil derfor anbefale en nærmere utredning og iverksettelse av en modell for skattefradrag ved kapitalutvidelse i småbedrifter. Hensikten med ordningen er å bedre tilgangen på risikokapital til små og mellomstore bedrifter. Disse gis mulighet til en raskere kapitaloppbygning og ekspansjon, både på grunn av bedret egenkapitaltilgang og fordi at overskuddet holdes tilbake i bedriften. Ordningen bør i særlig grad ha effekt for lønnsomme små og mellomstore bedrifter i vekst. Disse medlemmer viser til at en slik ordning er innført i Frankrike. Disse medlemmer vil skissere følgende prinsipper for en ordning med skattefradrag ved kapitalutvidelse:
| - |
Ordningen tidsbegrenses, f.eks. til 5 år (1996-2000). |
| - |
Det forutsettes at ordningen skal begrenses til å gjelder aksjeselskaper. |
| - |
Det forutsettes at aksjeselskapet driver næringsvirksomhet. |
| - |
Begrepet «næringsvirksomhet» må eventuelt defineres/avgrenses nærmere. Hensikten er at ordningen først og fremst skal relateres mot produksjonsvirksomhet/industriutvikling. |
| - |
Ordningen skal innebære at det gis et fradrag i selskapsinntekten (eventuelt direkte i utlignet skatt) tilsvarende andel av kapitalutvidelsen ved en aksjeemisjon. |
| - |
Det innføres et tak på fradraget slik at ordningen fungerer som et bunnfradrag. Dermed sikres det at skattefordelen knyttes til kapitalutvidelse. Utvidelsen blir rettet inn mot småbedrifter. |
Disse medlemmer vil peke på at fordelen ved en slik ordning med skattefradrag ved kapitalutvidelse i motsetning til en ordning med fondsavsettelse er at eierne enten selv må bidra til å reinvestere allerede beskattet overskudd i en kapitalutvidelse, eller invitere nye eiere med i en aksjeemisjon. Ordningen medfører at mindre bedrifter gis mulighet til raskere kapitaloppbygning og ekspansjon både på grunn av bedret egenkapitaltilgang og fordi at en større del av overskuddet holdes tilbake i bedriftene. Disse medlemmer vil antyde at aksjeselskap som har årlige driftsinntekter på under 200 mill. kroner bør komme inn under en slik ordning, og at fradrag bare kan kreves når den samlede kapitalutvidelse er minst kr 200.000 og vil antyde at fradraget gis for et beløp svarende til kapitalutvidelsen, men at dette begrenses til 2 mill. kroner. Disse medlemmer mener at en slik ordning med skattefradrag ved kapitalutvidelse bør kunne gjennomføres i 1996, men mener det er behov for nærmere utredning av enkelte sider ved forslaget, bl.a. avgrensning av definisjon av begrepet næringsvirksomhet. Disse medlemmer vil derfor foreslå følgende:
« Stortinget ber Regjeringen utrede nærmere en ordning med fradrag i skatt ved utvidelse av aksjekapital etter de linjer som gis i Innst.S.nr.56 (1995-1996) og presentere dette for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett med forslag om innføring av en slik ordning fra skatteåret 1996. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at den ordningen som Høyre har skissert vil innebære at selskapsinntekten reduseres med en andel av kapitalutvidelsen ved en aksjeemisjon og at selskapsskatten dermed reduseres tilsvarende. En aksjeemisjon er knyttet opp til behovet for en utvidelse av den aktuelle virksomheten som ikke finansieres gjennom tilbakeholdt overskudd eller ved låneopptak. Det er dermed ingen systematisk sammenheng mellom nivået på overskuddet i bedriften og behovet for utvidelse av aksjekapitalen. Forslaget om å gi skattekreditt ved aksjeemisjon kan få ulik verdi for ulike virksomheter. Dermed behøver det heller ikke bli noen systematisk sammenheng mellom nivået på skattekreditten og økningen i aksjekapital.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at et viktig mål med skattereformen var å utvide skattegrunnlaget blant annet gjennom å redusere fradragsordningenes antall og omfang for dermed å etablere et grunnlag for lavere formelle skattesatser.
Disse medlemmer viser til at en skattestimulering av aksjeutvidelser generelt bør ha som begrunnelse at det skal legges til grunn en lavere samfunnsøkonomisk risikovurdering enn hva som er naturlig ut fra et privatøkonomisk synspunkt. Disse medlemmer viser til at sparing i aksjer allerede i dag favoriseres skattemessig gjennom bl.a. AMS-ordningen og verdsettelsesrabatten på aksjer ved beregning av formuesskattegrunnlaget.
Disse medlemmer viser til at egenkapitalutvalget ( NOU 1995:16 ) er av den oppfatning at egenkapitaltilgangen til norsk næringsliv generelt er god. Utvalget peker blant annet på at det for perioden 1990 til 1993 har vært en markert økning i egenkapitalandel for bedriftene i alle omsetningsintervaller unntatt for bedrifter med omsetning over 500 mill. kroner hvor andelen har vært stabil. Utvalget har det inntrykk at tilgangen på egenkapital ikke er dårligere for små og mellomstore bedrifter enn for store.
Disse medlemmer viser videre til at det gjennom SND allerede er etablert et apparat for å hjelpe bedrifter basert på innovasjon over i en vekstfase der de kan utvikle seg videre på egen hånd, herunder å hente inn egenkapital fra aksjemarkedet.
På bakgrunn av ovenstående går disse medlemmer imot forslaget om fradrag i skatt ved aksjeutvidelse.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at skattereformen medførte en vesentlig sanering av ulike avsetningsordninger for næringslivet, som enten innebar lavere effektiv skattlegging eller medførte skattekreditt ved utsatt skatteplikt.
Disse medlemmer støttet hovedtrekkene i denne skattesystemendring. Imidlertid gikk disse medlemmer mot den betydelige reduksjon av skattesatser som ble foretatt samtidig med utvidelse av skattegrunnlaget.
Skattereformen resulterte i et todelt skattesystem hvor kapitalsiden blir lavere beskattet enn arbeidskraft. Dessuten ble det allerede i 1992 vedtatt å gjeninnføre skattesubsidier for aksjeselskaper. Disse medlemmer stemte mot både AMS-ordningen og lavere verdsetting av aksjer som grunnlag for beregning av formuesskatt.
Disse medlemmer går mot de foreslåtte ordninger for skattestimulering av bedriftenes kapitaloppbygging. Det vil innebære en ytterligere reduksjon av bedriftenes effektive skattenivå, og derved forsterke ulikheten mellom skatt på kapital og arbeidskraft.
Disse medlemmer anførte ved behandlingen av skattereformen at skattesystemet måtte brukes som et aktivt virkemiddel for å oppnå politiske mål. Ett hovedproblem i norsk økonomi er den høye arbeidsløsheten pga. lav etterspørsel etter arbeidskraft. For å stimulere til rekruttering og sysselsetting har disse medlemmer foreslått lavere arbeidsgiveravgift generelt og for utvalgte grupper. En slik vridning av beskatningen må kombineres med høyere miljø- og kapitalskatt.
Disse medlemmer vil avvente innstillingen fra grønn skattekommisjon for videreføring og konkretisering av disse hovedsynspunkter som grunnlag for en ny skattereform.
Komiteens medlem fra Venstre og representanten Stephen Bråthen er enig i at egenkapitalsituasjonen i en rekke norske bedrifter, særlig de mindre, er bekymringsfull. Disse medlemmer vil peke på at tilbakeholdt overskudd i bedriftene er den tradisjonelle og fortsatt bør være den dominerende form for egenkapitaloppbygging. Skattesystemet bør på generell basis stimulere til dette. Det er på denne bakgrunn, samt på bakgrunn av erfaringer med de svakhetene diverse avsetnings-, fradrags- og tilpasningsordninger skattesystemet hadde før skattereformen, grunn til å være skeptisk til ukritisk innføring av nye slike.
Disse medlemmer tror ikke i utgangspunktet at forslaget om adgang til fradrag i skatt ved utvidelse av aksjekapital er riktig virkemiddel. Det vises ellers til Stortingets vedtak om å be Regjeringen nedsette en småbedriftskommisjon for å vurdere rammevilkårene for småbedrifter. En vurdering av tiltak for å bedre egenkapitalsituasjonen i småbedrifter må utgjøre en viktig del av denne kommisjonens arbeid.