Regjeringen ber i proposisjonen om Stortingets samtykke til ratifikasjon av en avtale av 4. desember 1995 om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon av 10. desember 1982 om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander, med tilhørende norske erklæringer.
Kap. 1 i proposisjonen inneholder bakgrunn og sammendrag. I kap. 2 kommenteres avtalens enkelte bestemmelser. I kap. 3 redegjøres det for de foreslåtte norske erklæringer. Kap. 4 omhandler administrative og økonomiske konsekvenser. Vedlegg I til proposisjonen inneholder forslag til norske erklæringer i henhold til avtalens artikkel 43 og avtalens artikkel 30. Vedlegg II inneholder et avtrykk av avtalens engelske originaltekst med oversettelse til norsk.
Det vises i proposisjonen til at FN-konferansen om fiske på det åpne hav, som ble avholdt i medhold av FNs generalforsamlings resolusjon 47/192 av 22. desember 1992 4. august 1995, uten votering vedtok en avtale om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon av 10. desember 1982 om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander. Avtalen ble åpnet for undertegning ved FNs hovedkvarter 4. desember 1995. Avtalen og dens sluttakt ble undertegnet av Norge samme dag, med forbehold om ratifikasjon. Hittil har 30 land undertegnet avtalen, som foreløpig ikke er ratifisert av noe land.
Vedrørende bakgrunnen for avtalen vises det i proposisjonen til at FNs tredje havrettskonferanse (1973-82) anerkjente i 1975 prinsippet om kyststatens suverene rettigheter over naturressursene ut til 200 nautiske mil. Dette prinsippet ble senere bekreftet i FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982. I dag befinner ca 90 % av verdens fiskebestander seg i farvann under nasjonal jurisdiksjon. Etter innføringen av økonomiske soner har det imidlertid oppstått et betydelig press, generert av en voksende overkapasitet i fangstleddet, mot ressursene på det åpne hav utenfor 200-milssonene.
Forhandlingene om fiskerispørsmål på FNs tredje havrettskonferanse dreide seg i stor grad om å utforme et regime for de økonomiske soner. Spørsmål knyttet til forvaltning og bevaring av fiskebestander på det åpne hav fikk mindre oppmerksomhet. Resultatet ble temmelig vage bestemmelser i de aktuelle artiklene i havrettskonvensjonen.
Kombinasjonen av svak rettslig regulering og økende press mot ressursene på det åpne hav, førte til at FNs konferanse om utvikling og miljø (UNCED) i 1992 tok opp spørsmålet om fiske på det åpne hav. I handlingsplanen for det globale miljø, Agenda 21, ble det anbefalt at FN avholdt en konferanse for å fremme gjennomføringen av havrettskonvensjonens bestemmelser på området.
FNs generalforsamling vedtok i resolusjon 47/192 av 22. desember 1992 at en konferanse om vandrende og langtmigrerende fiskebestander skulle avholdes. Konferansen ble gitt følgende mandat: a) identifisere og vurdere problemene forbundet med forvaltningen av slike fiskebestander; b) vurdere tiltak for å bedre fiskerisamarbeid mellom stater; c) avgi anbefalinger.
I alt seks forhandlingssesjoner ble avholdt fra april 1993 til august 1995, med deltakelse av 137 stater og en rekke ikke-statlige organisasjoner og internasjonale organisasjoner.
Når det gjelder avtalens hovedinnhold opplyses det i proposisjonen at avtalen supplerer havrettskonvensjonen og gir en folkerettslig ramme for framtidige bevarings- og forvaltningsregimer for denne type bestander. Den får i hovedsak bare anvendelse på det åpne hav.
Avtalen tar utgangspunkt i prinsippene nedfelt i Agenda 21 fra FNs konferanse om utvikling og miljø, og slår fast at fiskeriforvaltningen, også på det åpne hav, skal være basert på et vitenskapelig datagrunnlag. Føre-var-prinsippet skal gjelde ved gjennomføring av fangst og reguleringstiltak, og det biologiske mangfold beskyttes.
Det fremholdes i proposisjonen at avtalens krav om samsvar (forenlighet) mellom forvaltningen av fiskeressursene på det åpne hav og i de tilgrensende nasjonale farvann er svært viktig. Disse bestemmelsene tar utgangspunkt i at man har å gjøre med biologiske enheter som har sitt utbredelsesområde både i nasjonale og internasjonale farvann. Fiskeriforvaltningen på de åpne hav skal ta hensyn til kyststatenes forvaltningstiltak innenfor de økonomiske sonene og ikke undergrave disse. Det er også av særlig betydning at bl.a. sonetilhørigheten for bestanden skal være bestemmende for hvor mye som kan fiskes på det åpne hav. Avtalen gir positive impulser til å kunne løse utfordringene som fiskerisamarbeidet i de nordøstatlantiske fiskeriregionene oppstiller, herunder i forhold til torskefiske i Barentshavet og sildefiske i Smutthavet.
I henhold til avtalen skal partene samarbeide, enten direkte, regionalt eller subregionalt, om forvaltningen av langtmigrerende og vandrende fiskebestander. Under konferansen var det omfattende drøftelser om i hvilken grad det kan stilles vilkår for rett til deltakelse i regionale samarbeidsorgan. Avtalens bestemmelser om dette innebærer at kun de statene som har reelle interesser i fisket kan kreve å bli medlem av et slikt regionalt organ. Fra norsk side ønsket man på dette punkt at deltakelsen i det relevante organ skulle avgjøres av organets vedtekter. Det er imidlertid ingen automatisk sammenheng mellom retten til deltakelse og adgang til fiskeressursene. Ressursadgang avgjøres på grunnlag av egne kriterier som i stor grad favoriserer kyststatene og etablerte interesser.
Av sentral betydning er avtalens bestemmelser om håndhevelse og kontroll under det regionale forvaltningsregimet. Avtalen bekrefter flaggstatens hovedansvar for å sikre et forskriftsmessig fiske, men gir også bestemmelser om adgang for andre stater enn flaggstaten til å iverksette håndhevelses- og kontrolltiltak av internasjonale reguleringsbestemmelser. Partene har etter avtalen således en generell adgang til å borde og inspisere fiskefartøy fra andre avtaleparter på det åpne hav. Det legges opp til et samvirke mellom flaggstat og inspiserende part om oppfølgende håndhevelsestiltak. Dette gjelder i forhold til etterforskning av eventuelle brudd på bestemmelsene og oppbringelse av fartøy til havn i tilfelle der det er brakt på det rene at alvorlige overtredelser har funnet sted.
Avtalens håndhevelsesregime representerer en begrensning av prinsippet om eksklusiv flaggstatskompetanse på fiskeriområdet og innebærer således en folkerettslig nyvinning.
Det fremholdes at avtalen samlet sett representerer et internasjonalt gjennombrudd for tanken om forsvarlig forvaltning av vandrende og langtmigrerende fiskebestander. Samtidig fastslår den at det er kyststatens interesser som har forrang når slike bestander skal reguleres. På denne bakgrunn er det etter Regjeringens syn liten tvil om at avtalen beskytter norske interesser bedre enn havrettskonvensjonen av 1982.
Det vises i proposisjonen til at avtalen gir statene adgang til å avgi visse erklæringer ved ratifikasjon. Det foreslås at Norge avgir en erklæring som tar sikte på å hindre uønskede virkninger av andre staters fortolkningserklæringer, og en erklæring om at Norge ikke aksepterer tvungen voldgift for så vidt gjelder håndhevelse i tilknytning til utøvelsen av suverene rettigheter i den økonomiske sone. Det legges videre til grunn at erklæring om valg av Den internasjonale domstol som tvungent tvisteløsningsorgan etter havrettskonvensjonen, vil få tilsvarende virkning etter denne avtalen.
Når det gjelder administrative og økonomiske konsekvenser opplyses det at norsk tilslutning til avtalen vil medføre økt aktivitet for de berørte myndigheter. Dette vil i første rekke gjelde fiskeriforvaltningen og kystvakten, som vil måtte avsette økte ressurser til formålet. Aktiviteten vil bl.a. knytte seg til opprettelse av registre, utvidet datainnsamling og informasjonsutveksling, autorisasjon av fartøy, samt kontroll og håndhevelse.
Det opplyses videre at det antas at det ikke vil være behov for lovendringer for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser i henhold til avtalen. Forslag om lovendinger vil således ikke bli fremmet.