1.1 Innledning

       Innkrevingen av skatter til stat, kommune og fylkeskommune, samt avgiftene til folketrygden (fellesinnkrevingen), foretas av de kommunale skatteoppkrevere (kemner-/kommunekassererkontorene) som faglig er underlagt Finansdepartementet og Skattedirektoratet, mens den enkelte kommune har det administrative ansvar. Finansdepartementet og Skattedirektoratet har ansvaret for den overordnede styringen av fellesinnkrevingen. For 1996 omfattet dette totalt ca 217 mrd. kroner, hvorav kommunenes andel utgjør ca en tredjedel av provenyet.

       Den løpende kontroll med kommunekasserernes gjøremål som skatteoppkrevere blir utført av de respektive kommunerevisjoner, både på vegne av stat og kommune. Skattedirektoratet har 31. mai 1965 fastsatt Instruks for kommunerevisor, i tillegg til en særskilt norm for oppsetting av kommunerevisors revisjonsberetning (Normen) vedrørende skatteregnskapet som trådte i kraft fra og med 1. halvår 1990.

       Skattefogdene fører kontroll med fellesinnkrevingen i sitt distrikt, både ved stedlige ettersyn hos kommunekassererne og gjennom kontormessig restansekontroll. Finansdepartementet har i fellesskriv av 28. mars 1989 fastsatt ny instruks for skattefogdenes ettersyn hos kommunekassererne.

       Riksrevisjonen har i 1994-95 gjennomført en undersøkelse av kontrollen med fellesinnkrevingen ved 26 større kemner- og kommunekassererkontorer.

       Formålet med undersøkelsen har vært å klarlegge hva kommunerevisorene og skattefogdene har gjort for å påvirke arbeidet med fellesinnkrevingen, samt klarlegge eventuelle forskjeller mellom kommunerevisors og skattefogdens vurdering av innfordringen. Det var videre et mål å vurdere den overordnede styring av arbeidet med fellesinnkrevingen, samt kartlegge hvilke tiltak Finansdepartementet og Skattedirektoratet har iverksatt for å få redusert restansene i kommuner med store restanser.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

       De samlede restanser på skatt, skattetrekk og arbeidsgiveravgift var ca 11,6 mrd. kroner pr. 30. juni 1994. På samme tidspunkt var restansene ved de undersøkte 26 største kemner- og kommunekassererkontorene ca 8,5 mrd. kroner, dvs. 72,8 % av de totale skatterestansene i landet. Restansene på utlignet skatt for inntektsåret 1992 i de samme 26 kommunene utgjorde pr. 30. juni 1994 61,2 % av de totale restanser på utlignet skatt for inntektsåret 1992, mens totalt utlignet skatt for inntektsåret 1992 for de samme kommunene utgjorde 50,2 % av totalt utlignet skatt i landet. Kommunene i utvalget har således en større andel av restansene enn andelen av utlignet skatt skulle tilsi.

       Undersøkelsen viser at den kommunale skatteoppkreverfunksjonen er ulikt organisert i kommunene. Organisering og prioritering av innfordringsarbeidet synes ikke tilfredsstillende for alle kommunene i undersøkelsen, og det er store variasjoner mellom sammenlignbare kommuner m.h.t. ressursbruken til innfordringen, noe som kan føre til ulik behandling av skattytere kommunene imellom. Det synes i flere tilfeller å være behov for en styrking av ressurser på dette området. Undersøkelsen har avdekket at omfanget av kommunerevisorenes gjennomgåelse av restanser ikke synes tilstrekkelig for å kunne gi en vurdering av restansesituasjonen og innfordringens effektivitet. Videre at det er store variasjoner med hensyn til hvor mye ressurser kommunerevisorene benytter til revisjon av skatteregnskapet. En del kommunerevisorer bruker for lite ressurser til kontroll av innfordringen.

       Skattefogdene har ikke viet kommuner med store restanser spesiell oppmerksomhet. Det er store variasjoner med hensyn til hvor mye ressurser skattefogdene benytter til den kontormessige kontrollen. Den kontormessige kontrollen er ikke tilfredsstillende. Det er lite gjensidig kontakt og informasjonsutveksling mellom kommunerevisor og skattefogd i forbindelse med kontrollen av skatteregnskapet og fellesinnkrevingen.

       Oppfølgingen av ettersyn og skattefogdenes tilsyn i periodene mellom ettersynene synes ikke å fungere tilfredsstillende. Bestemmelsene om ettersynshyppighet blir heller ikke fulgt opp i tilstrekkelig grad. Skattefogdenes gjennomgåelse av enkeltrestanser i forbindelse med ettersyn synes imidlertid stort sett å gi tilstrekkelig grunnlag for vurdering av restansesituasjonen og innfordringens effektivitet.

       Den overordnede styring og kontroll av fellesinnkrevingen synes å svikte på flere områder. Skattedirektoratets instruksjons- og veiledningsmyndighet overfor kommunekassererne og kommunerevisorene synes ikke å ha vært et prioritert område. Finansdepartementet og Skattedirektoratet mottar heller ikke tilstrekkelig informasjon for å gjennomføre styringen med fellesinnkrevingen. Det synes videre å være lite samkjøring mellom Finansdepartementet og Skattedirektoratet i den konkrete styringen på området.

       Skattefogdene og kommunerevisorene har i forbindelse med undersøkelsen påpekt flere svakheter i skatteinnkrevingen ved kommunekassererkontorene, spesielt manglende gjennomføring av innfordringstiltak etter at det er foretatt utlegg, dvs. den tyngre innfordringen.

       Skattefogdene vurderer gjennomgående innfordringsarbeidet ved kommunekassererkontorene som dårligere enn kommunerevisorene. Skattedirektoratet vurderer kommunekasserernes skatteinnfordring som gjennomgående god, mens Finansdepartementet mener innfordringen er av for varierende kvalitet.

       Rapporten inneholder flere forslag til tiltak, bl.a.:

1.3 Skattedirektoratets kommentarer

       Skattedirektoratet mener at det innsamlede materiale ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å trekke entydige konklusjoner mht. kvaliteten på fellesinnkrevingen ved hvert enkelt kommunekassererkontor. Direktoratet forutsetter at påpekte mangler ved skattefogdenes ettersyn følges opp, både av kommunerevisjonene og skattefogdene, og gjennom Skattedirektoratets arbeid for en bedret innfordring.

       Direktoratet opplyser at det vil bli fremmet forslag overfor departementet til å regulere skatteoppkreverfunksjonen i skattebetalingsloven. Det vises til arbeidet med ny skatteoppkreverinstruks med overordnet rutinebeskrivelse, samt arbeidet med utvikling av nytt skatteregnskap, herunder saksbehandlerverktøy for innfordringsarbeidet.

       Rapportens forslag om overordnede målsettinger, styringsdirektiver, resultatindikatorer og resultatkrav som styringsverktøy for skatteinnfordringen vil bli vurdert i forbindelse med ny skatteoppkreverinstruks og målsettingen om en overordnet rutinebeskrivelse. Direktoratet vil vurdere å utvikle styringsverktøy for skatteinnfordringen. Ressurssituasjonen ved de enkelte skatteoppkreverkontorer er helt avgjørende for kvaliteten på arbeidet med fellesinnkrevingen.

       Direktoratet mener det er behov for avklaring av forholdet mellom statlig faglig overordning og kommunenes oppfyllelse av de krav som tilligger skatteoppkreverfunksjonen under fellesinnkrevingen.

       Når det gjelder kommunerevisorenes kontroll vil direktoratet være særlig oppmerksom på de påpekte forhold i forbindelse med den forestående oppdatering av kommunerevisorinstruksen. Direktoratet peker for øvrig på at skattebetalingsseksjonen er i en generelt vanskelig ressurssituasjon, bl.a. som følge av SKARP-prosjektet (nytt skatteregnskap).

1.4 Finansdepartementets kommentarer

       I brev av 17. november 1995 til Finansdepartementet ba Riksrevisjonen bl.a. opplyst om departementet ville iverksette ytterligere tiltak.

       I Finansdepartementets svar av 17. januar 1996 til Riksrevisjonen gir departementet uttrykk for at rapporten har pekt på flere forhold som er ansett som problematiske vedrørende organisering, prioritering og ressursbruk. Dette gjelder både forhold ved kommunekassererkontorene og forhold ved den overordnede styring og arbeidsdeling mellom Finansdepartementet, Skattedirektoratet og skattefogdetaten.

Organisering og overordnet styring av arbeidet med fellesinnkrevingen

       Organiseringen karakteriseres av en stor oppsplitting av arbeidsoppgavene på forskjellige etater som gir vanskelige styringsforhold og legger også visse begrensninger på en effektiv utnyttelse av ressursene. Etter departementets vurdering bekreftes de vanskelige styringsforholdene av Riksrevisjonens undersøkelse av kontrollen med fellesinnkrevingen.

       Finansdepartementet opplyser at det over lengre tid har arbeidet med tiltak for å forbedre skatte- og avgiftsadministrasjonen. Fortsatt kommunalt ansvar for innbetaling og innfordring av skatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift har vært en premiss i oppfølgingsarbeidet etter St.prp. nr. 44 (1993-1994) En felles skatte-, avgifts- og tolletat. I dette oppfølgingsarbeidet har omorganisering av den statlige innbetalings- og innfordringsvirksomheten vært gjenstand for særskilt utredning i 1995. Departementet tar sikte på å fremme en proposisjon om omorganisering tidlig i 1996.

       Etter departementets oppfatning har samarbeidet mellom de ulike aktører innen fellesinnkrevingen bedret seg de senere årene, og departementet antar at den nye skatteoppkreverinstruksen vil virke avklarende på rollefordelingen mellom skattefogdetaten og Skattedirektoratet. Et gjennomgående hovedmål er å sikre riktig innbetaling av skatter og avgifter.

       Delingen mellom ulike styringsnivåer er etter departementets mening problematisk i forhold til et enhetlig konsept for målformuleringer, styringsdirektiver, resultatindikatorer og resultatkrav.

Organisering og ressursbruk i skatteoppkreverfunksjonen i den enkelte kommune

       Finansdepartementet uttaler at organisering av og ressursbruk til skatteoppkreverfunksjonen i den enkelte kommune berører forholdet mellom staten ved Finansdepartementet og Skattedirektoratet som overordnet ansvarlig for styringen av fellesinnkrevingen, samt kommunene som administrativt ansvarlige for organiseringen og ressurssituasjonen ved det enkelte kontor.

       Riksrevisjonens undersøkelse samt kommunesektorens høringsuttalelser vedrørende ny skatteoppkreverinstruks viser behov for å klargjøre skattebetalingslovens rekkevidde og ønskeligheten av å benytte denne til å gi pålegg overfor enkeltkommuner vedrørende organisering, ressursanvendelse m.v. Departementet har også merket seg at Skattedirektoratet mener det er grunn til å regulere skatteoppkreverfunksjonen i skattebetalingsloven.

       Departementet framhever at dersom faglige overordnede styringssignaler ikke følges opp på kommunalt administrativt nivå, finnes det få andre muligheter enn å kritisere oppgaveløsningen. Statlige myndigheters muligheter til å gripe inn med sanksjonstiltak er omdiskutert, og har til nå ikke vært benyttet.

       Departementet deler oppfatningen om at de til dels store ulikheter i ressursbruken til innfordring kan føre til ulik behandling av skattyterne kommunene imellom.

       Innenfor SKARP-prosjektet arbeides det med å utvikle et bedre sett saksbehandlerverktøy som på lengre sikt vil virke kvalitetshevende. Videre vil ny skatteoppkreverinstruks gi klarere retningslinjer for kvalitetskravene til innfordringsarbeidet.

Forhold ved kommunerevisjonen

       Finansdepartementet uttaler at Skattedirektoratet vil prioritere og påbegynne arbeidet med ny kommunerevisorinstruks parallelt med arbeidet med merknader til ny skatteoppkreverinstruks.

Skattefogdenes tilsyn med fellesinnkrevingen i kommunene

       Finansdepartementet opplyser at det de senere år har fulgt tettere opp at ettersynsinstruksens krav til ettersynshyppighet skal følges, og at det antar at instruksens minimumskrav til hyppighet er oppfylt. Departementet har den senere tid arbeidet med videreutvikling av det ettersynsarbeid skattefogdene foretar, i tillegg til en ny standard for årsrapport for skattefogdenes gjennomførte ettersyn.

       Departementet ser positivt på Skattedirektoratets planer om innføring av obligatorisk bruk av tekstkoder for de forskjellige innfordringstiltak, og antar at kontakten og informasjonsutvekslingen mellom skattefogden og kommunerevisorene kan bli bedre.

1.5 Riksrevisjonens bemerkninger

       Riksrevisjonen bemerker bl.a. at organiseringen og prioriteringen av innfordringsarbeidet ikke synes tilfredsstillende for alle kommunene i undersøkelsen. Riksrevisjonen anser det viktig at det iverksettes tiltak for å styrke den overordnede styringen av fellesinnkrevingen, samt kontrollen med og oppfølgingen av kvaliteten på fellesinnkrevingen.

       Skattedirektoratet har 5. februar 1996 fastsatt ny instruks for skatteoppkrevere der det forutsettes at det skal utarbeides egne merknader som skal fungere som overordnet rutinebeskrivelse for fellesinnkrevingen. Det er videre en klar forbedring at det forutsettes at skatteoppkreverne skal utarbeide skriftlige rutiner for innfordringsarbeidet. Skattedirektoratet har også påbegynt arbeidet med å ajourføre/oppdatere kommunerevisorinstruksen der det vil bli vurdert å innføre skjerpede krav til revisors vurderinger og merknader til skatte- og avgiftsinngangen.

       Departementet tar sikte på å finne løsninger på de svakheter som Riksrevisjonen har påpekt, jf. bl.a. Dok.nr.3:01 (1995-1996) og Riksrevisjonens rapport om kontrollen av fellesinnkrevingen.

       Riksrevisjonen har merket seg at det er forutsatt at statens faglige styring og tilsyn med fellesinnkrevingen skal styrkes.

1.6 Finansdepartementets svar

       Finansdepartementet har på antegnelsen svart:

       Finansdepartementet er i hovedtrekk enig i situasjonsbeskrivelsen som er gitt i antegnelsen og i de svakheter som er påpekt. Departementets syn på det videre arbeid for å forbedre kontroll og overordnet styring av fellesinnkrevingen er nærmere omtalt i St.prp. nr. 41 (1995-1996) Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter som ble lagt fram 29. mars 1996. Videre må det antas at også den gjennomførte og planlagte revisjon av instruksverket må få positive virkninger på de problematiske forhold rundt fellesinnkrevingen som Riksrevisjonen har tatt opp. Den nye skatteoppkreverinstruksen av 5. februar 1996 vil for øvrig bli revidert dersom departementets forslag til ny organisering får tilslutning i Stortinget.

1.7 Riksrevisjonens uttalelse

       Riksrevisjonen vil peke på at fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift, herunder kontroll og styring, kjennetegnes av en komplisert arbeids- og ansvarsfordeling, og har i for liten grad vært underlagt en overordnet styring og kontroll. Innfordringen i sammenlignbare kommuner har vært ulik og skattytere kan ha blitt ulikt behandlet alt etter hvilken kommune de skatter til. Riksrevisjonen anser dette lite heldig.

       Riksrevisjonen anser det positivt at det er iverksatt tiltak, og at det vil bli utredet og planlagt ytterligere forbedringer av fellesinnkrevingen av skatter og folketrygdavgift. Viktige forutsetninger er at statens faglige styring av fellesinnkrevingen og statens tilsyn styrkes. Riksrevisjonen har merket seg at departementet mener at staten som faglig overordnet bør kunne stille resultatkrav som i større grad er forpliktende for kommunene enn hva tilfellet er i dag, og at skattefogdene vil få ansvar for faglig oppfølging av kommunekassererne.

       Riksrevisjonen vil følge opp at de varslede tiltak blir gjennomført og virker som forutsatt. Riksrevisjonen foreslår antegnelsen « Til observasjon. »