3.1 En kritisk redegjørelse for og gjennomgang av saken som ble overlatt statsråd Kjell Opseth i august 1995.
Granskingskommisjonen som ble nedsatt ved kgl.res. 24. mars 1995 for å undersøke praktiseringen av de statlige tilskuddsordningene til barne- og ungdomsorganisasjonene (Fjeld-kommisjonen) avga sin innstilling 4. august 1995, NOU 1995:19 . I foredraget til den kongelige resolusjon het det følgende om bakgrunnen for å oppnevne en granskingskommisjon:
|
« Det er den siste tiden fremkommet opplysninger om at den statlige tilskuddsordningen til barne- og ungdomsorganisasjonene kan ha blitt praktisert på en måte som er i strid med regelverket for slike tilskudd. |
|
Opplysningene omhandler at organisasjonene skal ha innrapportert feilaktige medlemstall til departementet, slik at disse organisasjonene har fått større tilskuddsbeløp enn det har vært grunnlag for i forhold til det reelle medlemstallet i tilskuddsperioden. |
|
I tillegg er det fremkommet påstander om at regelverket for tilskudd har vært så uklart at det kan ha gitt grunnlag for ulike tolkninger med hensyn til praktiseringen av dette. » |
Før kommisjonen ble oppnevnt hadde Fordelingsutvalget under Barne- og familiedepartementet utarbeidet en delrapport om ungdomsorganisasjonenes grunnlag for oppgitte medlemstall 1993-1995. Denne rapport medførte at enkelte ungdomsorganisasjoner ble avkrevet tilbakebetaling av det Fordelingsutvalget mente var for mye utbetalte tilskudd. Det gikk imidlertid frem av delrapporten at utvalget bare hadde bygget på organisasjonenes egne gitte opplysninger og svar på spørsmål. De organisasjonene som unnlot å svare, ikke kunne eller av andre grunner ikke ga noen opplysninger slapp enhver form for videre undersøkelser eller kritiske kommentarer. De organisasjoner som samarbeidet og la frem detaljerte opplysninger fikk krav om tilbakebetaling for den minste feil.
Delrapporten til Fordelingsutvalget behandlet også organisasjonene meget forskjellig f.eks. med hensyn til gjengivelse av organisasjonenes egne gitte opplysninger. Saksfremstillingen fremsto som lite objektiv, nøytral og saklig. Omtrent samtidig med fremleggelsen av delrapporten ble det sendt krav om tilbakebetaling til en rekke organisasjoner. Like etter fulgte Barne- og familiedepartementet saken opp ved å anmelde Fremskrittspartiets Ungdom til politiet, mens Sosialistisk Ungdom som mottok krav om tilbakebetaling for de samme forhold som FpU, ikke ble anmeldt. Det var flere kritikkverdige forhold ved Fordelingsutvalgets saksbehandling og delrapport.
Da Fordelingsutvalget behandlet disse sakene erklærte ikke medlemmene seg som inhabile ved behandlingen av « nærstående organisasjoner », jf. NOU 1995:19 side 59. Denne saksbehandlingsfeilen og dens mulige virkning for vedtakenes gyldighet allerede i sakens utgangspunkt må være Barne- og familiedepartementets ansvar.
Fordelingsutvalget har gjennom sin « delrapport » indirekte gransket sitt eget virke. Det er sannsynlig at man kan ha redusert betydningen av egne feil ved i sterkere grad å la dette gå ut over ungdomsorganisasjonene. Ettersom senere granskinger og handlinger har hatt som utgangspunkt de « fakta » som ble presentert av Fordelingsutvalgets første delrapport, er det sannsynlig at denne feil kan ha virket inn på den senere behandling av saken både i Barne- og familiedepartementet og i Samferdselsdepartementet.
Vedtakene som ble truffet av Fordelingsutvalget var delvis av svært inngripende karakter overfor flere av de berørte organisasjoner. Enkelte av de opprinnelige vedtak som ble fattet av Fordelingsutvalget var nærmest uten begrunnelse. I begrunnelsen ble det ikke henvist til regler vedtaket om tilbakebetalingskrav bygget på, jf. forvaltningsloven § 25. Når det f.eks. gjelder Fordelingsutvalgets uttalelse i saken vedrørende FpU om at : « FpU har selv også vært klar over forholdet » (altså påstand om medlemsjuks), så er det ikke vist til noen begrunnelse eller dokumentasjon for påstanden. Det kan være en klar og viktig saksbehandlingsfeil at Fordelingsutvalget ikke redegjorde for det faktum som var årsaken til denne uttalelse.
Forvaltningsloven § 17 slår fast at forvaltningsorganet skal « påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes ». Fordelingsutvalget bygget for FpUs vedkommende på en rapport utarbeidet av personer som ikke selv var involvert i arbeidet med utarbeidelse av søknadene for årene 1993 og 1994 . Fordelingsutvalget har ikke vært i kontakt med eller forsøkt å kontakte de personer som hadde ansvaret for søknadene for 1993 og 1994. Fordelingsutvalget har således ikke sørget for sakens opplysning før vedtak om tilbakesøkning ble krevet.
Ettersom Fordelingsutvalget hadde grunn til å tro at organisasjoners praksis var i strid med regelverket, blir veiledningsplikten skjerpet. I en slik situasjon må det anses som saksbehandlingsfeil at Fordelingsutvalget ikke i sterkere grad gikk aktivt ut for å forklare de enkelte organisasjoner regelverket. Det faktum at det hele dreide seg om frivillige ungdomsorganisasjoner burde ha skjerpet veiledningsplikten ytterligere.
Fordelingsutvalget har behandlet organisasjoner som i all hovedsak har hatt lik praksis forskjellig.
3.2 Mulig manglende rettslig grunnlag for tilbakesøkningskrav?
Fordelingsutvalgets eget forhold i saken med hensyn til utforming av et uklart regelverk, dårlig eller ingen veiledning ved de enkelte søknader, falsk trygghet ved at den enkelte søknad ble revisorbekreftet og ingen krysskontroll i forhold til innleverte regnskaper - kan også ha medført at Fordelingsutvalget selv er mer å klandre enn de enkelte ungdomsorganisasjonene. I denne sammenheng kan det nevnes at Fjeld-kommisjonen påpeker at målgruppen for myndighetenes arbeid med tilskuddsordningene var unge personer med kort erfaring og liten trening i regelhåndtering og regeltolkning (side 56). På dette grunnlag kan tilbakesøkningskravet overfor ungdomsorganisasjonene muligens være tapt. Myndighetenes medansvar for de feil som måtte være begått og som senere har medført anmeldelser kan således være meget betydelig.
Det må også ansees å være meget merkverdig at ikke alle ungdomsorganisasjonene som mottok krav om tilbakebetaling ble anmeldt, slik at påtalemyndigheten kunne etterforske sakene på likt grunnlag. Det forhold at samtlige organisasjoner ikke ble anmeldt, må anses som et utslag av usaklig forskjellsbehandling.
En rekke av de berørte ungdomsorganisasjoner som fikk tilbakebetalingskrav etter at de hadde lagt frem sine opplysninger, sendte klager til Fordelingsutvalget i august 1995. De organisasjoner som ikke hadde gitt opplysninger eller gjort sitt beste for å skjule grunnlaget for sine medlemstall ble ansett for å ha levert korrekte opplysninger. Ingen selvstendige undersøkelser som kunne avdekke de reelle forhold eller korrekte forhold ved alle søknader ble iverksatt. Dette på tross av at sannsynlighetsbetraktninger tilsa at flere organisasjoner som ikke fikk noen merknader av negativ art derved fikk godkjent merkverdig høye medlemstall uten å ha ført noen dokumentasjon eller bevis for de oppgitte tall.
Når det gjelder de innleverte klager, har Fordelingsutvalget ikke foretatt de undersøkelser som klagene gir grunn til eller tilrettelagt den for klageinstansen jf. forvaltningslovens § 33. Klageinstansen har videre ikke sørget for å opplyse saken så godt som mulig, jf. forvaltningslovens § 17 første ledd.
Klagesakene er ganske enkelt ikke behandlet. Flere organisasjoner vet nå ikke hvor deres egen sak står og om de fortsatt må budsjettere med tilbakebetaling. Når noen av organisasjonene har måttet benytte betydelige midler til juridisk bistand i forbindelse med utarbeidelsen av sine klager, stilles Regjeringens passivitet og fremgangsmåte i et særlig dårlig lys.
3.3 Fjeld-kommisjonens rapport
Når det gjelder Regjeringens håndtering av tilskuddsordningene og derved eventuelle medansvar for de feil som måtte være begått, vises det til NOU 1995:19 . Det kan imidlertid nevnes her at det på mange områder rettes sterk kritikk mot myndighetenes håndtering. Det heter bl.a.:
|
« Kommisjonens gjennomgang av regelverket for perioden 1975 til 1995 viser at regelutformingen har vært og er preget av ufullstendigheter og uklarheter. |
|
Når det gjelder presentasjonen av vilkårene, er det omtalt flere eksempler på at noen av vilkårene er å finne både i retningslinjene og kunngjøringsbrevene, mens andre vilkår bare er presentert enten i retningslinjene eller i kunngjøringsbrevene. Presentasjonsmessig og regelteknisk er dette uheldig og ivaretar ikke godt nok hensynet til regelbrukerne. Særlig uheldig blir dette overfor den aktuelle målgruppe som normalt vil være unge personer med kort erfaring og liten trening i regelhåndtering og regeltolkning. For øvrig vil klare regler være spesielt viktig overfor en målgruppe hvor hyppig utskiftning av de ansvarlige tillitsvalgte vil være regelen og ikke unntaket. |
|
Som vist i kapittel 6 ser det ut til at enkelte organisasjoner har dannet seg den oppfatning at de i noen grad har kunnet tilpasse praktiseringen av stønadsvilkårene til egen virksomhet, selv når dette har vært i strid med gjeldende retningslinjer. |
|
Organisasjonene har oppfattet resultatet av (slike) henvendelser som aksept av deres forståelse av regelverket. Det er mange organisasjoner som har beskrevet en slik situasjon. |
|
En tilsvarende innstilling til praktiseringen av regelverket synes til dels å ha vært tilfelle fra myndighetenes side. Deres forståelse har i enkelte sammenhenger vært preget av tilpasninger og hensiktsmessige løsninger for den enkelte organisasjon mer enn av subsumsjon, dvs. om organisasjonene oppfyller vilkårene for stønad eller ikke. |
|
Det har i hele perioden vært understreket som et politisk formål med stønadsordningen at den skal ivareta organisasjonenes mangfold og at den i minst mulig grad skal innskrenke deres autonomi. Flere har i sine forklaringer for kommisjonen fremhevet det forhold at organisasjonene har vært drivkraften i arbeidet med å endre og tilpasse regelverket og at det gjennom hele perioden har vært en nær tilknytning mellom organisasjonene og forvaltningen. |
|
Med utgangspunkt i at kommisjonen har vurdert organisasjonenes praksis med hensyn til beregningsmetode, og de mange forhold som hefter ved deres praksis, kan det ikke trekkes den konklusjon at de organisasjoner det ikke hefter merknader ved, alle har oppgitt korrekte medlemstall. Som nevnt i avsnitt 6.2.1 har kommisjonen ikke hatt adgang til å vurdere om disse organisasjonene har lagt til grunn korrekt opptellingstidspunkt/-periode, eller om de har « blåst opp » sine medlemstall på en eller annen måte. Dette kan bare avdekkes ved en nøye kontroll med medlemslister. » |
Fjeld-kommisjonens rapport underbygger påstanden om et medansvar hos myndighetene for eventuelle feil og for grunnlaget for anmeldelsene.
Det bør også for helhetens skyld påpekes at det ikke er framlagt noen opplysninger om at tilskuddsmidler er benyttet til andre formål enn det som har vært formålet med Stortingets bevilgninger til organisasjonene og at feilutbetalinger ikke ville medført noen besparelse for statskassen. Behandlingen av søknadene medførte kun virkning for fordelingen mellom organisasjonene og ikke for det totale utbetalingsbeløp.
Regjeringen vedtok ved kgl. res. 11. august 1995 å overføre ansvaret for den videre behandling av deler av rapporten fra Barne- og familiedepartementet til Samferdselsdepartementet.
3.4 Samferdselsminister Kjell Opseths kritikkverdige behandling av sakskomplekset
I februar 1996, altså 5 måneder etter overflyttingen av ansvaret for den videre behandling av Fjeld-kommisjonens rapport, anmelder Samferdselsdepartementet 24 ungdomsorganisasjoner til politiet for bedrageri av noe ulik karakter. Hvilken reell saksbehandling eller vurdering som ligger til grunn for denne alvorlige reaksjonen er ukjent. Det fremgår imidlertid fra departementets pressemelding nr. 9/96 at « Samferdselsdepartementet ikke har foretatt noen selvstendig etterforskning, men har bare lagt det eksisterende materiale til grunn for sine vurderinger » og at « Vurderingene bygger på Fjeld-kommisjonens utredning med vedlegg og konklusjoner fra det såkalte Fordelingsutvalgets delrapport ». Samferdselsministeren har således ikke beordret noe selvstendig arbeid for å vurdere holdbarheten i Fordelingsutvalgets arbeid eller de eventuelle deler av Fjeld-kommisjonens rapport som han ville handle ut ifra. Statsråd Opseth har et selvstendig ansvar for å vurdere det grunnlaget han baserer sin anmeldelse på.
3.5 Samferdselsdepartementets anmeldelse av saken.
Fremskrittspartiet vil hevde at det må anses å være i strid med forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling at organisasjonene ble anmeldt før klagene ble behandlet. I tillegg stilles spørsmål ved det faktum som ligger til grunn for vedtaket, fordi det er grunn til å tro at Samferdselsdepartementet først og fremst har støttet seg på Fjeld-rapporten som støtter seg på Fordelingsutvalgets rapport, med det resultat at man f.eks. for Fremskrittspartiets Ungdoms vedkommende baserer anmeldelsen på en redegjørelse fra Fremskrittspartiets Ungdom som dreier seg om årene 1992, 1993 og 1994, mens anmeldelsen dreier seg om den siste 10-års perioden. Det samme er sannsynligvis tilfelle for flere av de øvrige anmeldelser, f.eks. anmeldelsen av Sosialistisk Ungdom.
Vedtaket om å anmelde ungdomsorganisasjonene ble meddelt gjennom en pressemelding. De anmeldte ble således ikke gitt mulighet til å uttale seg i sakens anledning, ikke gitt begrunnelse for vedtaket og ikke gitt noen som helst mulighet til å påklage vedtaket. Dette må klart være i strid med forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Det er videre meget kritikkverdig at klagene fra august 1995 ikke ble nøye gjennomgått og vurdert før anmeldelsene ble sendt til politiet. Når det også hevdes at politianmeldelsene måtte leveres av hensyn til en foreldelsesfrist, demonstreres ytterligere departementets slette saksbehandling og mangel på prioritering av saken i tillegg til den demonstrerte mangelfulle vurderingsevne ved at politianmeldelser innleveres i en form av « for sikkerhets skyld » og at « de kan alltid trekkes tilbake hvis grunnlaget viser seg å være for dårlig ».
Samferdselsministeren må også anses som inhabil til å vurdere hvorvidt de forskjellige organisasjoner skulle bli anmeldt etter straffelovens § 270 eller § 271 jf. § 270, særlig når disse vurderinger innebærer en gradering av parti- og regjeringskollegaer. Hvis først anmeldelser skulle innleveres overfor de ungdomsorganisasjoner som hadde mottatt krav om tilbakebetaling, måtte det eneste riktige og akseptable være at alle ble anmeldt for samme forhold. Bare slik ville sakene bli gjenstand for en uhildet behandling av påtalemyndigheten. Særlig kritikkverdig blir Samferdselsministerens handlemåte når nettopp AUF blir anmeldt for forhold som bare kan medføre etterforskning i 5 år tilbake mot 10 år for Fremskrittspartiets Ungdom og Sosialistisk Ungdom. Denne forskjellen får i praksis den meget viktige konsekvens at statsråd Jens Stoltenberg og tidligere statsråd Grete Berget ville unngå etterforskning hvis statsråd Kjell Opseths anmodning til politiet gjennom anmeldelsen, ble fulgt opp.
Det mangelfulle og uakseptable arbeid med sakskomplekset fra statsråd Opseths side demonstreres ved at departementet 5 dager etter at anmeldelsene er fremmet, skriver brev til politiet og anmoder om at eventuelt etterforskningsarbeid ikke iverksettes før departementet har gjennomgått de klager 12 av de anmeldte organisasjonene sendte inn for 5 måneder siden.
En slik lettvint behandling av organisasjoner og spørsmålet om politianmeldelse som dette brev demonstrerer, er ikke akseptabelt av en statsråd.
I Samferdselsdepartementet pressemelding nr. 9/96 av 2. februar 1996 heter det til slutt:
|
« Samferdselsdepartementet har også fått overført ansvaret for å vurdere økonomiske konsekvenser av Fjeld-kommisjonens rapport. Departementet finner det for tiden ikke mulig å ta stilling til dette spørsmålet eller å spesifisere eventuelle krav om tilbakebetaling. » |
Til dette vil Fremskrittspartiet først fremheve at pga de standpunkt som er tatt av samferdselsministeren i forbindelse med anmeldelsen av forskjellige ungdomsorganisasjoner, må hele Samferdselsdepartementet anses for å være inhabile. For det andre medfører departementets manglende behandling av dette spørsmål en umulig situasjon for flere organisasjoner. Fremskrittspartiet Ungdom er f.eks. tidligere avkrevet en tilbakebetaling på kr 1.760.986,-. Det er klaget på vedtaket om tilbakebetaling, men klagen av 22. august 1995 er ubesvart. Når Samferdselsdepartementet nå plutselig omtaler spørsmålet om eventuelle krav om tilbakebetaling og ikke sier noe om Regjeringens videre arbeid med det spørsmålet, blir det umulig for Fremskrittspartiets Ungdom og andre organisasjoner å vurdere sin økonomiske situasjon. Det habilitetsproblem som nå er oppstått i tillegg, som vist ovenfor, gjør saken enda vanskeligere og Samferdselsministerens forhold ytterligere kritikkverdig.
3.6 Klargjørende lederartikler i noen aviser
Da dette forslag er Fremskrittspartiets fremstilling av sakskomplekset, har forslagsstilleren vedlagt fire lederartikler fra aviser. De forklarer også i sum vesentlige elementer og begrunnelser for dokumentforslaget.
3.7 Konklusjon
Fremskrittspartiet konstaterer at tidligere samferdselsminister Kjell Opseths behandling av angjeldende sak er så kritikkverdig at det må få konsekvenser for ham som medlem av Regjeringen. Hvis Stortinget skal ta sitt ansvar som kontrollerende myndighet i samsvar med Grunnlovens konstitusjonelle bestemmelser og de hevdvunne parlamentariske sedvaneregler alvorlig, må Stortinget gi uttrykk for mistillit overfor statsråd Kjell Opseth.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
« Stortinget beklager statsråd Kjell Opseths behandling av deler av rapporten fra granskningskommisjonen som har gjennomgått de statlige tilskuddsordningene for barne- og ungdomsorganisasjoner fra 1975 og fram til 1995 (Fjeld-kommisjonen).