Verneprosessen fram til nå
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunnar Breimo, Kjell Terje Fevåg, Ranveig Frøiland, Aud Gaundal, Gunn Karin Gjul og Bent Hegna, fra Senterpartiet, lederen Ragnhild Queseth Haarstad, Odd Roger Enoksen og Håkon Giil, fra Høyre, Gunnar Fatland og Eva R Finstad, fra Sosialistisk Venstreparti, Paul Chaffey, fra Kristelig Folkeparti, Hilde Frafjord Johnson og representanten Oscar D Hillgaar, viser til at Norge har et nasjonalt og internasjonalt ansvar for å verne om verneverdige naturområder. Komiteen vil i denne sammenheng vise til at det gjennom om lag 20 år har vært arbeidet med verneprosesser i området Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene, gjennom ulike forslag til heiplaner og fjellplaner (jf. « Fjellplan for Setesdal Vesthei » NOU 1974:39). Til tross for uenighet om verneomfang og vernekategorier, er alle berørte parter enige om at det eksisterer betydelige verneverdier i dette heiområdet som må sikres for ettertiden. Dette gjelder ikke minst bevaring av villreinstammen i området.
Komiteen viser til at Miljøverndepartementet i 1982 ba Statens naturvernråd om å utforme forslag til nye nasjonalparker og større verneområder for å bevare representativ og særegen natur i alle landsdeler. Dette resulterte i ny Landsplan for Nasjonalparker. Nasjonalt mål er at 12-13 % av fastlandsarealet bør vernes.
Komiteen vil vise til forslaget til ny landsplan for nasjonalparker ( NOU 1986:13 utarbeidet av Statens Naturvernråd), der det sentrale Rjuven-området ble foreslått lagt ut til nasjonalpark, samt oppfølgingsmeldingen, St.meld. nr. 62 (1991-1992), der det for Rjuven og Setesdal/Ryfylkeheienes vedkommende ble vist til det pågående flerbruksplanarbeidet for heiområdet. Komiteen viser til at det er satt fram krav om stortingsbehandling av hele verneplanen. Gjennom Stortingets behandling av landsplanen (jf. Innst.S.nr.124 (1992-1993)) ble det ikke bedt om at dette verneplanarbeidet eller andre i landsplanen skulle tilbake til Stortinget for ny, særskilt behandling. Regjeringen har således hatt mandat til å arbeide videre med saken. Vurdering av vern av Rjuvenområdet og øvrige områder (herunder randsoner) i Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene er hjemlet i Naturvernloven § 4, § 6, § 10 jf. § 18.
Verneplan for Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene er nå oversendt Direktoratet for Naturforvaltning til sentral høring og videre behandling.
Komiteen vil imidlertid vise til at verneplanarbeidet har vært svært konfliktfylt i en del av de områder i Setesdal/Vesthei-Ryfylkeheiene som vurderes vernet. Nettopp derfor har flerbruksplanarbeidet som munnet ut i sluttrapporten « Fleirbruksplan Setesdal/Vesthei-Ryfylkeheiane » av 1. mars 1994, vært unikt og meget verdifullt.
Komiteen vil vise til høringsrunden i berørte kommuner og fylkesting. De fleste høringsuttalelsene viser et sterkt lokalt engasjement, der håndteringen av verneprosessen i etterkant bl.a. har resultert i krav om stortingsbehandling hos flere høringsinstanser (jf. fylkestingene i Aust- og Vest-Agder). Dette knytter seg ikke minst til spørsmålet om arealomfang i fylkesmennenes « Forslag til verneplan for Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene » av 7. september 1995, der alle vernealternativer har en ytre grense tilsvarende mindretallets innstilling fra flerbruksplanen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, vil imidlertid påpeke at det ikke er tatt stilling til vernealternativene, eller endelig verneomfang, i høringsutkastet. Alle relevante alternativer for kombinert bruk av plan- og bygningsloven og naturvernloven er tatt med for vurdering, slik prosedyrene vanligvis er i vernesaker. Flertallet vil likeledes vise til at Miljøverndepartementet heller ikke har tatt noe standpunkt til noe spesielt alternativ for vernearbeidet, jf. brev av 11. september 1996. Dette vil bli avklart i den videre prosess.
Et annet flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil påpeke at håndteringen av verneplanarbeidet etter fremleggelsen av flerbruksplanen snarere har bidratt til å øke konfliktene i en del av de berørte områder, fremfor å redusere dem. Dette flertallet ser dette som kritikkverdig. Det er helt avgjørende i alle verneprosesser at ansvarlig forvaltningsmyndighet sørger for at alle berørte interesser føler at de blir hørt og har mulighet til å øve innflytelse over beslutningene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti konstaterer at det er reelle konflikter mellom bruker- og verneinteresser i denne vernesaken. Ansvaret for konflikten kan i slike saker sjelden tillegges kun den ene parten.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet kan ikke se at det foreligger kritikkverdige forhold ved håndteringen av verneplanarbeidet fra forvaltningsmyndighetens side. Saksbehandlingen har vært omfattende og har fulgt gjeldende retningslinjer.
Komiteen viser til at verneplanene i området Setesdal Vesthei og Ryfylkeheiene, både de foreslåtte og vedtatte, til sammen omfatter det nest største verneområdet i landet.
Nettopp på denne bakgrunn mener komiteen at arbeidet med Flerbruksplanen for Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene der berørte parter deltok i verneprosessen, var svært betydningsfullt og unikt. Flerbruksplanen ble gjennomført i samarbeid mellom berørte kommuner, fylkesmenn, fylkeskommuner, fylkeslandbrukskontor, interesseorganisasjoner og grunneiere. I flerbruksplanen ble det gjort rede for berørte brukerinteresser og fremmet forslag om arealforvaltning, herunder virkemiddelbruk og organisering av forvaltningen. Komiteen mener at dette i seg selv var et meget positivt resultat som vernemyndighetene bør bygge videre på. Komiteen viser til behandlingen av St.meld. nr. 62 (1991-1992) der kommunal- og miljøvernkomiteen bl.a. sa:
|
« Grunneiernes, brukerne og befolkningens medvirkning og medbestemmelse representerer positive verdier. Komiteen mener man gjør natur og kulturvernet en bjørnetjeneste ved å gjennomføre forvaltningsmodeller som resulterer i lokal fremmedgjøring. »
|
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, mener at det i verneprosessen hittil ikke har vært tatt tilstrekkelig hensyn til dette i forhold til en del av de berørte interesser. Flertallet viser i denne sammenheng til kommunal- og miljøvernkomiteens innstilling til St.meld. nr. 62 (1991-1992) der det sies:
|
« Komiteen forutsetter at departementet sørger for at berørte fylker, kommuner, grunneiere, brukere og organisasjoner trekkes aktivt inn i det videre arbeidet med å opprette verneområder, valg av verneform, geografisk avgrensning og hva som skal tillates av ulike aktiviteter, forvaltningsregler osv. »
|
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti vil understreke at flerbruksplanarbeidet var en unik mulighet til å fortsette en positiv prosess, men at håndteringen i ettertid i stedet har medført sterk frustrasjon hos en del av de berørte grunneiere og kommuner. Disse medlemmer mener at dette er svært uheldig. Disse medlemmer viser til at det er viktig å sikre biologisk mangfold og bærekraftig utvikling i heiområdet og områder i tilknytning til dette. Disse medlemmer mener at dette best kan skje ved at kommuner og lokale interesser trekkes aktivt med som sentrale aktører i prosessen for å finne frem til forvaltningsmodeller og praktisk lovanvendelse.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser til kommunal- og miljøvernkomiteens innstilling til St.meld. nr. 62 (1991-1992) der det sies:
|
« Det er uheldig om statlig ekspertise oppfattes som lite samarbeidsvillige, da dette vil virke lite motiverende for gjennomføring av vern i det enkelte lokalsamfunn. Komiteen vil derfor understreke behovet for at både offentlige myndigheter og alle andre interesserte legger godviljen til for å finne fram til forslag og løsninger man kan enes om. »
|
Etter komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkepartis mening er dette ikke fulgt godt nok opp. Disse medlemmer viser til at krav om stortingsbehandling gir uttrykk for den sterke frustrasjon og misnøye som er oppstått ved håndteringen av den lokale prosessen. Disse medlemmer vil påpeke at dette stiller særlige krav til den videre håndtering av verneprosessen.
Prinsipielle vurderinger
Ved vurderingen av spørsmålet om stortingsbehandling av Verneplan for Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene vil komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, vise til naturvernlovens bestemmelser (§§ 4, 6, 10), der vedtak om å legge ut et område henholdsvis som nasjonalpark, landskapsområde eller naturreservat er tillagt Kongen i statsråd, som også fastsetter bestemmelser om området, dets skjøtsel og bruken av det. De samme bestemmelser gjelder også for viltloven, kulturminneloven og lov for innlandsfiske. Slike vedtak kan først skje etter at alle relevante instanser har blitt hørt gjennom en lokal og sentral høringsrunde (jf. § 18). Det er denne høringsprosessen som nå pågår. Ansvaret for å vedta de endelige grenser for verneområder og tilhørende verneforskrifter er tillagt Kongen i statsråd.
Flertallet vil påpeke at Verneplan for Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene er å betrakte som et høringsutkast til verneplan for området, i påvente av gjennomføringen av høringsprosessen og endelig planutforming. Etter flertallets oppfatning vil fremleggelse av dette forslaget til verneplan for Stortinget være et brudd med etablerte saksbehandlingsprosedyrer i vernesaker. Dersom en på forhånd hadde anmodet om stortingsbehandling, eller dersom naturvernlovens prosedyrer ikke var fulgt i behandlingen av verneplanen, ville saken forholdt seg annerledes.
Flertallet vil i denne sammenheng vise til at alle verneprosesser er potensielt konfliktfylte. Flertallet ser det derfor som prinsipielt problematisk dersom det skapes en presedens for at verneplaner fremlegges for Stortinget mens høringsprosessene pågår, med sikte på avklaring av arealomfang og lovgrunnlag gjennom stortingsbehandling. Dette vil ikke bare få konsekvenser for de ulike verneprosessene. Etter flertallets vurdering kan dette også berøre arbeidsdelingen mellom Storting og Regjering. Dersom denne arbeidsfordelingen skulle endres, ville det bety at Stortinget påtar seg forvaltningsmessige oppgaver knyttet til saksbehandling av verneplaner. Dessuten vil flertallet peke på at slike prosedyreendringer vil kunne medføre betydelige forsinkelser av de allerede omfattende og langvarige verneprosessene i Norge.
Flertallet vil derfor ikke tilrå at Verneplan for Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene sendes til Stortinget til behandling, slik en ber om i Dok.nr.8:92 (1995-1996).
Når det gjelder forvaltningsspørsmålet vises det i Dok.nr.8:92 (1995-1996) til kommunal- og miljøvernkomiteens Innst.S.nr.124 (1992-1993), der komiteen ba om at departementet kommer tilbake til Stortinget med endelig forslag til folkevalgt medvirkning og medbestemmelse i forvaltningen av verneområder. Flertallet vil i denne sammenheng vise til departementets brev av 16. april 1996 som Regjeringens svar på anmodningen i Innst.S.nr.124 (1992-1993), slik det framkommer i Innst.O.nr.64 (1995-1996) i forbindelse med behandlingen av lov om statlig naturoppsyn. Flertallet legger denne prinsipielle avklaring til grunn for det videre arbeid med forvaltningsspørsmålene i våre verneområder.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at et flertall av høringspartene i den lokale høringen av fylkesdelplanen og verneplan krever verneplanen for området behandlet av Stortinget. (Dette gjelder berørte kommuner i Aust-Agder og Vest-Agder, Vest-Agder fylkesting, Aust-Agder fylkesting og grunneierorganisasjonene.) Disse medlemmer mener dette kravet gir uttrykk for den sterke frustrasjon og misnøye som er oppstått med vernemyndighetene i den lokale prosessen. Disse medlemmer mener denne saken viser at det er et klart grunnlag for denne kritikken.
Disse medlemmer viser til at vedtak om vern etter naturvernloven § 4, § 6, § 10 jf. § 18 er tillagt Kongen i statsråd og at den sentrale behandlingen av verneplanforslagene gjenstår. Disse medlemmer viser også til at verneplanarbeidet i dette området har pågått i mer enn 20 år. Etter komitéhøringer og innkomne uttalelser mener disse medlemmer at det er ytterligere dokumentert manglende sammenheng mellom det som er uttalt i Stortinget og den måten denne planprosessen er ført på, herunder utvelgelse og avgrensning av verneområdet, planprosess og forvaltning. Disse medlemmer viser til at det påligger Miljøverndepartementet et særlig ansvar for å påse at de lokale synspunkter som er fremkommet i høringen blir ivaretatt i den sentrale behandlingsprosessen.
Verneprosessen videre
Komiteen viser til at forslagsstillerne for Dok.nr.8:92 (1995-1996) mener at det ikke er tatt tilstrekkelig hensyn til berørte fylker, kommuner, grunneiere og organisasjoner. Komiteen vil påpeke at verneprosessen ikke er avsluttet. Det avgjørende nå er at den videre prosess skjer på en god og smidig måte, slik at en sikrer et framtidig konstruktivt samarbeid med alle berørte kommuner, fylkeskommuner og interesser i Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene. Følgende hensyn bør derfor ivaretas i det videre arbeid med verneprosessen:
| - |
Komiteen viser til at naturfaglige kriterier må legges til grunn for utformingen av verneplanen og at det så langt mulig arbeides for en samordning av vernebestemmelsene for de ulike områder som er berørt av verneprosessene i Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene. |
| - |
Komiteen viser til brev fra Miljøverndepartementet av 16. april 1996, der det henvises til de gode erfaringer man har hatt med forvaltningsmodellen for landskapsvernområdene Vormedal/Lusaheia i Hjelmeland kommune. Også Suldal kommune kan nå bli forsøksområde dersom Dyraheio/Kvandalen blir landskapsvernområder. Her har kommunene som et prøveprosjekt i forbindelse med MIK-reformen fått delegert forvaltningsmyndighet fra Miljøverndepartementet. Komiteen mener at forvaltningsordningen for Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene må vedtas som del av verneplanen. Komiteen vil således vise til Innst.O.nr.64 (1995-1996) og vil foreslå at Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene gjøres til forsøksområde for lokal medvirkning og medbestemmelse i forvaltningen av verneområdene. Stortinget bør innen en periode på tre til fem år fra forsøket iverksettes på en egnet måte gis en tilbakemelding om de erfaringene som er vunnet i forsøksperioden.
|
| - |
Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og medlemmet Hillgaar mener at miljøvernforvaltningen i sitt videre arbeid må følge opp de synspunkter som er fremkommet i høringsrunden for å finne frem til omforente løsninger med berørte parter og kommuner. Dette innebærer fortsatt dialog mellom lokale og sentrale aktører. Høringsprosessen er nå avsluttet i de berørte fylker og kommuner. Etter flertallets vurdering bør det legges betydelig vekt på uttalelsene fra berørte høringsinstanser når den endelige verneplan skal utformes.
|
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og medlemmet Hillgaar, vil vise til at det er vanlig prosedyre i vernesaker å foreta en grundig gjennomgang av høringsuttalelsene. På grunnlag av høringsuttalelsene blir det foretatt en avveining mellom bruker- og verneinteressene.
Dette flertallet vil peke på at uttalelsene fra de berørte brukerne svært ofte får innvirking både på arealomfang, verneform og vernebestemmelser, herunder forvaltningsordningen.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti mener at håndteringen av verneprosessen hittil stiller helt spesielle krav til det videre arbeid med - og den konkrete utforming av verneplanen. Dette innebærer at alle berørte aktører, fylker, kommuner, grunneiere, brukere og organisasjoner, nå må trekkes aktivt inn i arbeidet med verneplanen og forvaltningsmodellen. Prosessen videre må håndteres slik at den ikke resulterer i lokal fremmedgjøring, men tvert om aktiv deltakelse fra alle berørte parter (jf. også Innst.S.nr.124 (1992-1993)).
Disse medlemmer viser til at Miljøverndepartementet i 1989 godkjente en videreføring av verneplanarbeidet i dette heiområdet og at det i Landsplan for Nasjonalparker ble henvist til den pågående verneprosessen. Disse medlemmer viser til at departementet forutsatte at verneplanarbeidet ble samordnet for hele heiområdet. Disse medlemmer er enig med departementet i at slik samordning er nødvendig for å sikre en helhetlig naturfaglig vurdering og også av hensyn til aktiv medvirkning og medbestemmelse fra de mange som berøres av planprosessene. Disse medlemmer vil peke på at det videre verneplanarbeidet i dette heiområdet i ettertid er blitt splittet opp i flere verneplanprosesser, hvorav to områder er opprettet, tre områder har vært igjennom sentral høring, et område nylig er oversendt for sentral behandling (Setesdal Vesthei landskapsvernområde) og to områder er under lokal forberedelse. Selv om det kan være gode grunner for dette (jf. opprettelsen av verneområdene i Hjelmeland kommune), kan manglende samordning også slå uheldig ut. Disse medlemmer vil derfor be departementet sørge for at vernebestemmelsene for verneprosessene i Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene nå samordnes.
Disse medlemmer viser til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 62 (1991-1992) ba om en utredning av forvaltningsordningene for nasjonalparker og verneområder som gir lokal medbestemmelse. Siden har Energi- og miljøkomiteen i Innst.O.nr.64 (1995-1996) uttalt at en i fremtiden vil vurdere valg av forvaltningsmodell i forbindelse med den enkelte vernesak og at en derfor ikke kan peke på en bestemt forvaltningsmodell. Dette betyr imidlertid ikke at disse medlemmer har gått bort fra prinsippet om lokal medvirkning. Tvert imot mener disse medlemmer at dette lokale ansvaret bør være reelt i de ulike forvaltningsmodellene. Dette må også gjelde for Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene når det nå foreslås gjort til forsøksområde for lokal medvirkning og medbestemmelse i forvaltningen av verneområder.
Disse medlemmer viser til Innst.S.nr.124 (1992-1993), der behovet for konsekvensutredninger i forbindelse med store vernetiltak blir påpekt. Miljøvernminister Torbjørn Berntsen uttalte følgende i spørretimen den 14. februar 1996 i sitt svar til stortingsrepresentant Terje Sandkjær:
|
« Dersom høringen likevel skulle vise at det er viktige brukerinteresser som vil bli vesentlig berørt av verneforslaget, og som ikke er tilstrekkelig utredet, vil spørsmålet om konsekvensutredning bli vurdert på nytt..... Forskrift om konsekvensutredninger som også omfatter store vernetiltak, er foreløpig ikke trådt i kraft. Dette skyldes endringene i plan- og bygningsloven som følge av EØS-avtalen. Vi tar sikte på at denne forskriften skal tre i kraft fra 1. januar 1997. » |
Disse medlemmer viser til verneprosessen videre og vil be Miljøverndepartementet om at hensynet til konsekvensutredninger blir ivaretatt som varslet i henhold til forskriften til plan- og bygningsloven.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og medlemmet Hillgaar, viser til komiteens og komitéflertallets merknader vedrørende prosedyrene for saksbehandling i vernesaker og arbeidsdelingen mellom Storting og Regjering. Ut fra dette er det ikke naturlig at Stortinget uttaler seg om organiseringen av arbeidet med verneplanene. Lov- og regelverket sikrer at alle relevante instanser blir hørt gjennom en lokal og en sentral høringsrunde.
Flertallet vil på generelt grunnlag bemerke at prinsippet om at alle parter skal bli hørt, ikke nødvendigvis innebærer at de endelige vedtakene blir i tråd med alle høringsstansenes interesser der hvor det er arealkonflikter. At vedtak ikke blir i tråd med vurderingene til enkelte høringsinstanser, betyr nødvendigvis ikke at prosedyrene for vernearbeidet ikke er fulgt.