Riksrevisjonen har i 1996 gjennomført en undersøkelse av saksbehandlingstiden for gjeldsordningssaker hos namsmyndighetene. Undersøkelsen baserer seg på intervjuer med 15 namsmenn og registrering av tidsbruk for 195 saker avsluttet første halvår 1996. Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende forvaltning av gjeldsordningsloven er lagt frem for Stortinget til orientering, jf. Dok.nr.3:13 (1996-1997). Rapporten fra undersøkelsen følger som trykt vedlegg til dokumentet.

       Gjeldsordningsloven trådte i kraft 1. januar 1993. Formålet med loven er å gi personer med alvorlige gjeldsproblemer en mulighet til å få kontroll over sin økonomi. Lovgiver har lagt stor vekt på at skyldner gis en mulighet til å komme ut av problemene før de menneskelige og sosiale konsekvenser blir så alvorlige at skyldner gjøres til et permanent tilfelle i det sosiale hjelpeapparat.

       Justisdepartementet har det operative/utøvende ansvar for loven, og gjeldsordningssakene behandles hos namsmannen og i namsretten. Søknad om gjeldsforhandling fremsettes for namsmannen. Namsmannen avslår søknaden eller forbereder og oversender saken til namsretten, som avgjør om gjeldsforhandling skal åpnes. Hvis namsretten åpner gjeldsforhandlinger, inntrer en tre måneders lovregulert gjeldsforhandlingsperiode hvor det gis betalingsutsettelse og en viss beskyttelse mot dekningsaksjoner fra fordringshaverne. Skyldner må innen tre måneder komme frem til en frivillig ordning med fordringshaverne. Dersom frivillig ordning ikke oppnås, kan skyldner begjære tvungen gjeldsordning. Saken skal da avgjøres i namsretten i løpet av en måned, dersom det ikke foreligger særlige grunner til å forlenge fristen.

       Riksrevisjonen gjennomførte i 1996 en undersøkelse av saksbehandlingstiden for gjeldsordningssaker hos namsmyndighetene.

1.1 Oppsummering av undersøkelsen

       Undersøkelsen viser at namsmennene gjennomsnittlig bruker 275 dager (ni måneder) på søknader som ender med avslag. Tidsbruken varierer fra avslag samme dag som søknad er mottatt, og opp til 890 dager. I saker som går videre, bruker namsmennene gjennomsnittlig 176 dager (seks måneder) fra skyldner fremsetter søknad til den fremmes for namsretten. Tidsbruken varierer fra to dager til 917 dager. Tidsbruken frem til avslag og oversendelse for åpning varierer mye fra sak til sak.

       Justisdepartementet har angitt to forskjellige mål for saksbehandlingstid hos namsmannen fra søknad mottas og til den fremmes for namsretten. Den opprinnelige målsetting var at gjeldsordningssaker bør kunne fremmes for namsretten i løpet av fire uker. Riksrevisjonens undersøkelse viser at kun 21 % av sakene fremmes for namsretten innen fire uker. I St.prp. nr. 1 (1996-1997) er målsettingen endret til at namsmannens tidsbruk i den forberedende fasen bør være under tre måneder i gjennomsnitt. Undersøkelsen viser at to av tre namsmenn bruker mer enn tre måneder i gjennomsnitt på å fremme saker for namsretten. Gjennomsnittlig tidsbruk for de enkelte namsmenn varierer fra 20 dager (tre uker) og opp til 457 dager (ett år og tre måneder).

       Justisdepartementet har nedfelt en forpliktende norm om at namsrettens gjennomsnittlige saksbehandlingstid i forbindelse med åpning av gjeldsforhandlinger ikke skal være mer enn fire uker. Tallmaterialet viser at namsretten gjennomsnittlig bruker 16 dager (to uker). Selv om normen for gjennomsnittlig saksbehandlingstid overholdes, bruker namsretten i enkelte saker opptil 129 dager (fire måneder og en uke) på å avgjøre om gjeldsforhandlinger skal åpnes, og det er variasjon i tidsbruk fra sak til sak.

       Lang og varierende saksbehandlingstid i den forberedende fasen gir grunn til å stille spørsmålstegn ved om formålet med gjeldsordningsloven er tilstrekkelig ivaretatt. Loven skal gi personer med alvorlige gjeldsproblemer en mulighet til å få kontroll over sin økonomi, men betalingsutsettelse og beskyttelse mot dekningsaksjoner fra fordringshavere gis først etter at gjeldsforhandlinger er åpnet. Ettersom det kan gå lang tid før søknader fremmes for namsretten, og fordi namsmannens tidsbruk varierer fra sted til sted, antas det at en del personer med alvorlige gjeldsproblemer ikke er gitt noen reell mulighet til å få kontroll over sin økonomi innen rimelig tid. Disse personene risikerer fortsatt å gjøres til permanente tilfeller innen det sosiale hjelpeapparat.

       Få av namsmennene er oppmerksomme på Justisdepartementets mål for tidsbruk i den forberedende fasen, og forståelsen av hva som er akseptabel saksbehandlingstid varierer. Til forskjell fra dette er mål for namsmannens tidsbruk etter at gjeldsforhandlinger er åpnet, fastsatt i gjeldsordningsloven. Dette kan medvirke til at saksbehandlingstiden i denne fasen er akseptabel.

       Det kan stilles spørsmål ved om frivillige forhandlinger er vanskelige å gjennomføre innenfor lovens ramme på tre måneder. Tidspress kan bidra til at frivillige ordninger ikke oppnås, slik at sakene blir gjenstand for videre behandling i namsretten. Dette kan medføre at det går lengre tid før gjeldsordninger oppnås og at namsmyndighetene får et merarbeid.

       Det synes som om et godt kommunalt gjeldsrådgivningstilbud og opplysninger derfra kan lette namsmannens saksbehandling. Undersøkelsen viser at namsmennene i varierende grad har kontakt med gjeldsrådgivningstjenesten. Det varierer også om de er fornøyd med kommunens tilbud. De namsmenn som har mest kontakt, er også mest fornøyd med tilbudet.

       Namsmennene har ulik praksis når det gjelder råd og veiledning til søker, søknadsregistrering og oppfølging av inngåtte gjeldsordninger. Spesielt synes det å være behov for å avklare hvilket ansvar namsmannen har i forbindelse med oppfølging av gjeldsordninger etter namsrettens endelige kjennelse. Det kan se ut som om namsmennene i varierende grad yter bistand i denne fasen. Det må antas at behovet for slik bistand er forholdsvis jevnt fordelt og uavhengig av skyldners bosted. Det kan synes uheldig at det utvikler seg lite ensartede rutiner og varierende praksis på dette området.

       I gjeldsordningslovens § 6-1 er det fastsatt at en oppnådd ordning kan endres. Namsmennene påpeker at henvendelser i økende grad gjelder begjæring om å endre inngåtte gjeldsordninger. Dette arbeidet kan være tidkrevende, og enkelte namsmenn mener de bruker mer tid på disse sakene enn på behandling av nye søknader. Det synes å være behov for å forbedre og effektivisere rutinene for behandling av endringssaker. Først og fremst bør forbedringer av dataprogrammet NAMSAK vurderes, da systemet ikke synes å være tilrettelagt for dette arbeidet. Det ser også ut til å være behov for å avklare om det skal gis mulighet til å bruke medhjelper i endringssaker og eventuelt hvor mange timer medhjelper skal kunne brukes i den anledning.

       Riksrevisjonen har funnet forskjeller mellom namsmenn når det gjelder forholdet mellom ressurssituasjon og arbeidsmengde knyttet til saksbehandling ved avgjørelser etter gjeldsordningsloven. Det kan stilles spørsmål ved fordeling og bruk av ressurser til slik saksbehandling, men Riksrevisjonen har ikke vurdert hvorvidt ulik ressursinnsats kan ha sammenheng med departementets og/eller namsmennenes måte å fordele ressurser på.

       Namsmennenes muligheter til opplæring består hovedsakelig av det kurstilbud som mottas fra Statens institutt for forbruksforskning (SIFO). SIFOs kurs er kostbare og forutsetter at det settes av budsjettmidler til dette formålet. Muligheten for opplæring kan vanskeliggjøres hvis ikke namsmannen og/eller politidistriktet prioriterer dette.

       Dataprogrammene NAMSAK og SIFO-modellen er sentrale hjelpemidler i namsmannens saksbehandling i gjeldsordningssaker. Namsmennene påpeker flere svakheter ved programmene, spesielt gjelder dette NAMSAK. Det ser ut til å være behov for å videreutvikle og forbedre programmene, slik at disse blir mer effektive og brukervennlige. Forbedrede rapporter kan gi større mulighet til å benytte programvaren som styringsverktøy.

       Av namsmennenes uttalelser fremgår det at det kan være spesielt vanskelig å oppnå gjeldsordninger med offentlige fordringshavere. Dette kan skyldes andre lover og regler som offentlige fordringshavere må rette seg etter. Riksrevisjonen har ikke undersøkt forholdet nærmere, men vurderer namsmennenes opplysninger som vesentlige.

       Resultatene fra undersøkelsen tyder på at Justisdepartementets forvaltning av gjeldsordningsloven kan forbedres, og Riksrevisjonen har i rapporten foreslått enkelte tiltak, bl.a.

       Justisdepartementet har i brev av 21. mai 1997 avgitt uttalelse til rapporten, hvor departementet bl.a. uttaler at Justisdepartementet vil følge opp rapporten og foreta en nærmere vurdering av namsmyndighetenes forvaltning av gjeldsordningsloven.

1.2 Riksrevisjonens bemerkninger

       Riksrevisjonen har merket seg at Justisdepartementet vil følge opp rapportens konklusjoner og anbefalinger.

       Undersøkelsen har vist at det går lang tid før namsmannen avslår søknader eller eventuelt fremmer gjeldsordningssaker for namsretten, og at tidsbruken varierer mellom namsmenn. Videre har undersøkelsen vist at namsmennene har forskjellig oppfatning av hva som er akseptabel saksbehandlingstid, og at de har ulik praksis når det gjelder råd og veiledning til søker, søknadsregistrering og oppfølging av inngåtte gjeldsordninger.

       For å sikre mer likeartet praksis og bidra til at lovens formål oppfylles på en bedre måte, har Riksrevisjonen anbefalt at Justisdepartementet foretar en nærmere vurdering av hvordan gjeldsordningsloven forvaltes. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at det fastsettes entydige og realistiske mål for saksbehandlingstid, og at målene formidles til samtlige namsmenn og namsretter.

       Riksrevisjonen forutsetter at Justisdepartementet raskt kommer tilbake med informasjon om konkrete tiltak og tidsplan for arbeidet.

1.3 Justisdepartementets svar

       Justisdepartementet har i brev av 21. juli 1997 gitt følgende kommentarer:

1.4 Riksrevisjonens uttalelse

       Riksrevisjonen har merket seg at departementet er enig i viktigheten av at det fastsettes entydige og realistiske mål for saksbehandlingstiden i gjeldsordningssaker. Målet er å få ned den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden hos namsmannen til tre måneder.

       Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet raskt vil komme tilbake med informasjon om konkrete tiltak og tidsplan for arbeidet med å følge opp tilrådingene i rapporten.

       Riksrevisjonen har i sine bemerkninger henledet oppmerksomheten på at namsmennene uttaler at det kan være spesielt vanskelig å oppnå gjeldsordninger med offentlige fordringshavere. Justisdepartementet har ikke kommentert dette forhold, men Riksrevisjonen mener dette må hensyntas når rapporten følges opp.

       Saken sendes Stortinget til orientering.