Riksrevisjonen har i 1995 og 1996 gjennomført en undersøkelse som omfatter Utenriksdepartementets og i noen utstrekning NORADs forvaltning av prosjekttilskudd som kanaliseres via UNICEF.

       UNICEF og alle deres aktiviteter er underlagt FNs eksterne revisorer, Board of Auditors. Bestemmelsene fastslår at ingen andre har adgang til å foreta revisjon av UNICEF eller deres aktiviteter.

       Formålet med den nye undersøkelsen var å vurdere om bistand via UNICEF fremmer norske bistandspolitiske mål, om UNICEF synes å ha en forsvarlig forvaltning av midlene, samt om Utenriksdepartementet har forsvarlige beslutnings- og forvaltningsrutiner når det gjelder disse midler.

       Arbeidet er foretatt i samarbeid med Riksrevisionsverket (Sverige) og Rigsrevisionen (Danmark) som har foretatt tilsvarende undersøkelser.

1.1 Oppsummering av undersøkelsen

       De nordiske land gir betydelig støtte via UNICEF og utgjorde i 1995 ca 200 mill. USD, eller i overkant av 30 % av totale tilskudd til UNICEF. Norge stod for ca 25 % av det nordiske bidraget.

1.1.1 Norsk støtte til og via UNICEF

       Som medlem av FN betaler Norge frivillige tilskudd til UNICEF som er fordelt på generelle tilskudd (multilateral bistand) og øremerkede tilskudd. Anvendelsen av generelle midler avgjøres av UNICEFs styre. Godkjent bevilgning for 1995 utgjorde 247 mill. kroner.

       Multi-bi-benevnelsen brukes på finansieringstilskudd bevilget over Utenriksdepartementets kapittel « Bilateral bistand administrert av internasjonale organisasjoner (multi-bi) » og på tilskudd fra enkelte særbevilgninger som administreres av departementet. Multi-bi-bistanden omfatter øremerket støtte til prosjekter og programmer som planlegges og gjennomføres av internasjonale organisasjoner. Utvelgelsen av konkrete prosjekter foretas av norske myndigheter i hvert enkelt tilfelle.

       Selv om undersøkelsen bare behandler øremerkede tilskudd til UNICEF, nevnes også andre samarbeids- og tilskuddsformer da UNICEF i hovedsak har de samme rutiner for bruk av midler uansett kilde.

1.1.2 UNICEFs forvaltning

       UNICEF har som mandat å arbeide på barns vegne, og har rutiner som sikrer at de holder seg til sitt mandat, noe som samsvarer med viktige prioriteringer i norsk bistand. Midler gitt gjennom UNICEF vil medvirke til å oppfylle norske bistandspolitiske mål.

       UNICEFs forvaltningssystem vurderes i hovedsak positivt. Organisasjonen arbeider med forbedringer bl.a. på regnskapssiden. Den har på en forsvarlig måte tatt tak i de mislighetssaker som også har vært omtalt i norske media. UNICEF må sies å ha forsvarlige forvaltningsrutiner.

       Det er i undersøkelsen ikke etablert noe grunnlag for å bedømme effektiviteten i UNICEF eller vurdere denne opp mot andre alternative kanaler. Det er imidlertid bl.a. gitt uttrykk for:

1.1.3 Utenriksdepartementets forvaltning

       Analysen Riksrevisjonen foretok i 1991 konkluderte bl.a. med å anbefale at departementet gjennomførte nærmere angitte tiltak.

       I denne undersøkelsen er det konkludert med at Utenriksdepartementets forvaltningsrutiner i hovedsak er tilfredsstillende. Det er bl.a. satt i verk ulike typer tiltak for å redusere innestående beløp i organisasjonene og fremmet konstruktiv kritikk med forslag til forbedringer når det gjelder fremdriftsrapportering. Videre er det innarbeidet rutiner for rapportering til Stortinget på bruk av rentemidler til prosjekter.

       Følgende forhold med visse anbefalinger omtales i rapporten:

1.2 Utenriksdepartementets kommentarer

       Utenriksdepartementet har innledningsvis i sin uttalelse til rapporten kommet med en del generelle kommentarer til Riksrevisjonens rapport for så å kommentere spesielt de ulike punktene i rapporten.

1.2.1 Kommentarer til anbefalinger som vedrører Utenriksdepartementet med underliggende etater

Pkt. 6.1.1:

       Det pågår et arbeid i departementet med sikte på å forbedre målformuleringer og resultatrapportering i forbindelse med de årlige budsjettproposisjoner, og det tas sikte på at man allerede i årets budsjettproposisjon vil kunne se forbedringer innen dette feltet.

Pkt. 6.1.2 og 6.1.4:

       Departementet er enig i at den totale innsatsen overfor de multilaterale organisasjonene bør være best mulig koordinert. Departementet har innledet en dialog med NORAD om hvordan man kan styrke den løpende koordineringen. Departementet er derimot ikke fullt ut enig i at man bør ha et klart skille mellom styredeltakelse/policy-arbeid og forvaltning av alle øremerkede midler. Dette vil kunne føre til en svekkelse av departementets mulighet til å påvirke organisasjonen policymessig og til å reise konstruktiv kritikk i det løpende styrearbeidet med organisasjonen. Det bør derimot legges mer arbeid i å få fram at de ulike frivillige bidragene som finansieres fra norsk side i utgangspunktet er ment å oppfylle noe ulike målsettinger. Eksempelvis vil NORADs bevilgninger oftest være knyttet til å oppnå visse mål i forbindelse med samlet bilateral innsats i et enkelt land. Midlene fra departementet vil derimot ofte ha som siktemål å påvirke hele organisasjonens fokus i en bestemt retning (f.eks. mer i retning av utdanning for jenter eller styrket innsats mot barnearbeid).

       Etter departementets vurdering vil det også være viktig å ta hensyn til kravet som Stortinget ved flere anledninger har satt om at multi-bi-bistand skal være arbeidsbesparende for norsk bistandsforvaltning. Det kan derfor ikke legges opp til at multi-bi-samarbeid skal ha samme forvaltningskrav som annen bilateral bistand. På denne bakgrunn finner departementet ikke å kunne støtte Riksrevisjonens forslag om å overføre forvaltningsansvaret for alle prosjekter til NORAD.

Pkt. 6.1.3:

       Som oppfølging bl.a. av Riksrevisjonens gjennomgang av deler av departementets tilskuddsforvaltning i 1994 og det nye økonomireglementet i staten, har departementet satt igang arbeid med å utforme regler for de tilskuddsordninger som finansieres over bistandsbudsjettet.

Pkt. 6.1.5:

       Departementet er enig i tilrådingen og det har blitt innskjerpet at det hvert halvår skal sendes en oversikt over multi-bi porteføljen til ambassadene. Ambassadene skal ha kopier av alle beslutninger om støtte og blir jevnlig bedt om å kommentere prosjektforslag og framdriftsrapporter. Ambassadene i land hvor Norge har et bilateralt samarbeid, blir også bedt om å følge med i forberedelsesprosessen for utforming av UNICEFs landprogram, om å kommentere rammedokumentet og det endelige forslag til landprogram.

Pkt. 6.1.6:

       Departementet deler Riksrevisjonens oppfatning at eksisterende rammeavtaler bør oppdateres. Arbeidet med nye rammeavtaler har av ulike årsaker blitt utsatt - man har fra departementets side bl.a. villet avvente det nye økonomireglementet i staten før man gikk i gang med et så omfattende arbeid. Da Riksrevisjonen i 1995 påbegynte sin gjennomgang av samarbeidet med UNICEF, fant en å ville vente på rapporten for å ha mulighet til å dra nytte av anbefalingene fra gjennomgangen. Utgangspunktet er at en rammeavtale skal gjelde for det totale samarbeidet mellom Norge og UNICEF.

Pkt. 6.1.7:

       Departmentet er enig i anbefalingen, jf svar på 6.1.6.

Pkt. 6.1.8:

       Departementet vil gjennomgå praksis mht. utbetalingstakt for å sikre oppfølging av Riksrevisjonens anbefaling.

Pkt. 6.1.9:

       Departementet har lagt stor vekt på at UNICEF må utvikle evalueringsrutiner som tilfredsstiller de krav til evaluering av virksomheten som Norge stiller. Dette er et arbeid som vil måtte fortsette.

       Når det gjelder egne evalueringer, har departementet tatt initiativ til en rekke større og mindre gjennomganger av virksomheten i de organisasjoner vi yter bidrag til. For UNICEF ble det i 1992 gjennomført en stor evaluering i regi av Danmark, Canada, Australia, Nederland. Norge har i stor grad kunnet dra nytte av denne evalueringen i sitt arbeide med UNICEF, og det har i stor grad ført til mindre behov for et separat initiativ fra norsk side.

       Når det gjelder evalueringer eller gjennomganger av prosjekter som Norge finansierer via multi-bi, er departementet av den oppfatning at evalueringer i større grad bør være innebygd som en komponent i større prosjekter. Det bør tilstrebes økt norsk deltakelse ved uavhengige konsulenter.

       Det er f.eks. også vedtatt at departementets oppfølging av den såkalte barnestrategien fra 1992 skal evalueres. Det forventes at evalueringen vil berøre forhold omkring departementets bruk av UNICEF som kanal for å følge opp denne strategien.

1.2.2. Kommentarer til anbefalinger vedrørende samarbeid med UNICEF

Pkt. 6.2.1:

       Samordning med andre organisasjoner har lenge vært et punkt hvor UNICEF har blitt kritisert fra flere hold. Spørsmålet om bedre samarbeid mellom FNs ulike organisasjoner er et hovedpunkt i rapporten fra det nylig avsluttede nordiske prosjektet om FN-reform. Spørsmålet blir også grundig behandlet i stortingsmeldingen om FN-reform som Regjeringen har lagt fram nå i vår. Tilrådingen vil fortsatt bli fulgt opp, både generelt i forbindelse med FN-reform, og spesielt overfor UNICEF.

Pkt. 6.2.2:

       Departementet deler Riksrevisjonens oppfatning av ønskeligheten av mer enhetlig rapportering. Som en følge av den omfattende prosessen som nå startes opp i UNICEF for bedre budsjettharmonisering med UNDP og UNFPA og for å utvikle nye rutiner for bl.a. budsjett og regnskap bør det bli etablert et bedre grunnlag for rapporteringen. Departementet vil ta opp spørsmålet med UNICEF og andre givere.

Pkt. 6.2.3:

       UNICEF, UNDP og UNFPA har utviklet en felles mal og terminologi for sine budsjett (budsjettharmonisering), som ble vedtatt gjennomført på styremøtet i mars i år. Arbeidet med budsjettharmonisering omfatter også avklaring av hva som skal regnes som administrative kostnader i de tre organisasjonene. Arbeidet med budsjettharmonisering ble satt igang etter initiativ fra de nordiske land. Som en del av de interne reformene i UNICEF er det under utvikling et budsjettformat for alle tre nivåer i organisasjonen (hovedkvarter, regionalkontor, landkontor), et såkalt integrert budsjett. Det vil være ferdig utviklet og bli tatt i bruk for neste budsjettperiode 1999-2000. Styret har overfor sekretariatet gitt klart uttrykk for nødvendigheten av en opprydding og klarere skille mht. hva som kan regnes som administrative kostnader og hva som er prosjektkostnader.

Pkt. 6.2.4:

       Departementet har ved flere anledninger påpekt overfor UNICEF at en del prosjektdokumenter og framdriftsrapporter er mangelfulle. En vil, på grunnlag av Riksrevisjonens anbefaling, igjen ta opp spørsmålet med UNICEF.

Pkt. 6.2.5:

       Departementet er klar over dette problemet og har tatt saken opp med UNICEF ved flere anledninger. Spørsmålet vil igjen bli tatt opp i forbindelse med UNICEFs arbeid med å legge om sine regnskapssystemer.

Pkt. 6.2.6:

       Riksrevisjonen peker her på et komplisert problem. Det vil ofte være svært vanskelig å ha full oversikt over mottakerlandets totale innsats innen de sektorer en organisasjon som UNICEF arbeider. Likeledes vil det være vanskelig å isolere effektene av UNICEFs spesifikke innsats i forhold til landenes og lokalsamfunnenes egeninnsats, som jo bør virke i samme retning. Departementet er, på bakgrunn av Riksrevisjonens anbefaling, innstilt på å ta opp problematikken til drøfting med UNICEF, med sikte på å få til en forbedring.

Pkt. 6.2.7:

       Innføring av nytt regnskapssystem er en del av pågående reformprosess i UNICEFs administrasjon. Departementet har fulgt nøye med i denne utviklingen og vil fortsette med det framover. UNICEF har opplyst at de forventer at et nytt system som kan dekke de behov som påpekes av Riksrevisjonen vil kunne være installert tidlig i 1998.

Pkt. 6.2.8:

       Departementet vil ta opp spørsmålet om endring av revisjonsprosedyrene og krav til grunnlagsdokumentasjon med UNICEF. Det bør imidlertid pekes på at å få til en endring, slik som foreslått, vil kreve tilslutning fra et stort antall givere, samt mottakerne av bistanden.

       Når det gjelder det videre spørsmålet om kompetansebygging som reises i tilknytning til dette, har dette vært framme i UNICEFs styre i det siste. Styret (inkl. Norge) har gitt klare signaler til administrasjonen om å legge større vekt på kompetansebygging i mottakerlandet. Man er bl.a. opptatt av å ta mer hensyn til mottakers behov og bidra til å styrke mottakers interne revisjonssystemer.

Pkt. 6.2.9:

       Departementet vil, på bakgrunn av Riksrevisjonens tilråding, ta opp spørsmålet om evalueringspraksis med UNICEF.

Pkt. 6.2.10:

       Styret har i forbindelse med avdekkingen av uregelmessighetene ved Kenya-kontoret, fattet vedtak om å styrke UNICEFs internrevisjon. Spørsmålet om internrevisjonens ressurser er adekvate vil bli drøftet med UNICEF.

Pkt. 6.2.11:

       Spørsmålet vil bli tatt opp med UNICEF.

1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

       Undersøkelsen har vist at midler gitt gjennom UNICEF medvirker til å oppfylle norske bistandspolitiske mål, men har også vist svakheter ved UNICEF. Departementet har i sitt svar uttalt at Riksrevisjonens anbefalinger vil bli fulgt opp overfor organisasjonen, og at de slutter seg til de fleste av Riksrevisjonens anbefalinger.

       Riksrevisjonen er av den oppfatning at det også bør stilles krav til oppfølging av prosjekter i regi av multilaterale organisasjoner.

       Riksrevisjonen tar til etterretning at departementet ikke støtter anbefalingen om å overføre forvaltningsansvaret til NORAD for prosjekter finansiert med øremerkede midler i regi av UNICEF. Riksrevisjonen vil imidlertid peke på at det kan synes naturlig at NORAD, med sitt apparat for bistandsforvaltning, også står for den praktiske oppfølging av slike prosjekter. Riksrevisjonen kan ikke se at et slikt skille skulle føre til en svekkelse av departementets mulighet til å påvirke organisasjonen policy-messig og til å reise konstruktiv kritikk i det løpende styrearbeid med organisasjonen.

       Saken sendes Stortinget « Til orientering ».

       Komiteen tilskrev Utenriksdepartementet i brev av 2. desember 1997 hvor man ba om departementets eventuelle ytterligere kommentarer til Riksrevisjonens anbefalinger om å overføre forvaltningsansvaret til NORAD for prosjekter finansiert med øremerkede midler i regi av UNICEF. Departementets svar av 8. desember 1997 følger som vedlegg til innstillingen.

       Komiteen har i forbindelse med Riksrevisjonens antegnelser foretatt et studiebesøk til ulike relevante organisasjoner i FN-systemet, herunder kontroll- og revisjonsorganer i New York samt norskstøttede bistandsprosjekter i Nicaragua.

       I New York fikk komiteen en generell orientering av FN-delegasjonen vedrørende bl.a. bidragsstrukturen og den norske bistanden gjennom disse samt kontrollsystemet. Videre ble det avholdt møter med representanter fra OIOS (Internal oversight), revisjonsrådet (Audit Operations Committee), UNICEF og UNDP.

       I Nicaragua foretok komiteen befaringer på Corn Island på Atlanterhavskysten, hvor det er gitt norsk støtte til fiskerisektoren og et vannforsyningsanlegg. I Managua møtte komiteen bl.a. Institute for Technical Assistance (INTA) og foretok prosjektbesøk til bønder som får opplæring gjennom et norskfinansiert program i INTA og Nicaraguas Kvinneinstitutts (INIM) prosjekt for kvinner som er utsatt for vold - Comisaria - ved en politistasjon i Managua.

       I tillegg til studiebesøkene ble det avholdt møter med bl. a representanter fra den nicaraguanske riksrevisjonen og Bistandsdepartementet samt andre parlamentariske instanser.