ØKOKRIM ble opprettet i januar 1989. Hensikten var å forbedre politiets og påtalemyndighetens evne til å bekjempe økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet gjennom en sentral, landsdekkende organisasjon med høy kompetanse og vekt på tverrfaglig samarbeid og målrettet etterforsking. ØKOKRIM er påtalemessig underlagt riksadvokaten og administrativt underlagt Justisdepartementet. Enheten har 75 faste stillingshjemler.

       Riksrevisjonen har gjennomført en undersøkelse for å vurdere om ØKOKRIM når de målene som er fastsatt i overordnede og interne styringsdokumenter, og eventuelle årsaker til manglende måloppnåelse. Data er samlet inn gjennom analyse av styringsdokumenter og intervjuer med ledelsen, teamledere og saksbehandlere. Det er også gjennomført en analyse av data hentet fra straffesaksregisteret (STRASAK) og statistikk som er manuelt utarbeidet av ØKOKRIM. Datainnsamlingen ble avsluttet fjerde kvartal 1996, med unntak av supplerende tallmateriale fra ØKOKRIMs årsrapport for 1996.

Oppsummering av undersøkelsen

       Undersøkelsen viser at enkelte oppgaver som er nedfelt i påtaleinstruks, overordnede styringsdokumenter og Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet, kunne vært fulgt bedre opp. Oppgaver innen kriminaletterretning som utarbeidelse av trusselvurderinger og taktiske analyserapporter blir i liten grad utført. Restansesituasjonen for hvitvaskingsmeldinger viser at enheten ikke i tilstrekkelig omfang greier å behandle de meldingene som kommer fra finansinstitusjoner mv. Innberetninger fra konkursbo samler seg etter ØKOKRIMs mening opp ute ved politidistriktene.

       ØKOKRIM står i utgangspunktet fritt til å ta inn de sakene som enheten mener skal saksbehandles på grunnlag av kriteriene i påtaleinstruksen. Saksinntaket er vesentlig høyere enn målet. Enheten tar inn de sakene som oversendes fra de store kontrollorganene, for eksempel Kredittilsynet og Skattedirektoratet, som er av en slik kompleksitet, karakter og volum at ØKOKRIM må forestå etterforsking og påtalebehandling. Sakene er ressurskrevende, og enheten må nedprioritere og avvise de fleste henvendelsene fra politidistriktene. Det kan derfor være en risiko for at kompliserte og vanskelige økonomiske straffesaker blir liggende ved politidistriktene og ikke blir etterforsket av ØKOKRIM som egne saker. ØKOKRIMs bistandsteam yter imidlertid bistand til politidistriktene ved etterforsking av saker lokalt. Det finnes ikke tallmateriale som synliggjør hvor mange økonomiske straffesaker som burde vært inntatt som egne saker i ØKOKRIMs portefølje.

       Den store saksmengden synes å få konsekvenser for ressursdisponeringen mellom miljøkriminalitet og økonomisk kriminalitet. Det kan være et spørsmål om enheten har tilpasset ressursene innen miljøkriminalitet i tråd med de overordnede prioriteringene. ØKOKRIM oppgir i brev av 10. februar 1997 til Riksrevisjonen at de forskjellige satsingsområdene er bestemt av riksadvokaten og Justisdepartementet i samråd med ledelsen i ØKOKRIM.

       Av de 75 faste stillingshjemlene er 4,5 hjemler fordelt til miljøteamet. Det fremgår av ØKOKRIMs virksomhetsplan for 1997 at arbeidsmiljøkriminalitet ikke har vært tilfredsstillende fulgt opp. ØKOKRIM har imidlertid ikke avvist anmodninger om bistand til saker vedrørende miljøkriminalitet og tar de sakene som kommer inn, men har liten anledning til å spille en mer aktiv og undersøkende rolle.

       På grunn av mangler i datagrunnlaget har det vært vanskelig å få pålitelige opplysninger om viktige styringsparametre som saksbehandlingstid, restanser, saksinntak, saker under etterforsking og ferdig etterforskede saker. Det er avdekket mangler ved kvaliteten på underlagsmaterialet som danner grunnlaget for vurderingen av disse forholdene. Ulike beregningsmåter, endring i inndeling i saker/sakskomplekser og opprydding i restanser i 1996 er forhold som medvirker til at det etter Riksrevisjonens mening ikke er grunnlag for å vurdere måloppnåelse knyttet til oppklaringsprosenten. ØKOKRIM har ikke hatt gode nok rutiner for registrering og oppfølging av STRASAK. For oppfølging av saksporteføljen har enheten derfor benyttet manuell gjennomgåelse av sakene. Høsten 1996 gjennomførte enheten en opprydding i restansene, og flere saker ble henlagt. Antallet henlagte saker økte fra 15 til 43 fra 1995 til 1996.

       ØKOKRIM førte i 1996 43 saker for retten. 39 saker endte med domfellelse og fire med frifinnelse. I 1995 ble 42 egne saker ført for retten. 39 saker endte med domfellelse og tre med frifinnelse. I 1994 ble det ført 19 saker for retten. 18 saker endte med domfellelse og én med frifinnelse.

       Undersøkelsen indikerer at gjennomsnittlig saksbehandlingstid som har økt fra 8,2 måneder i 1994 til 12,4 måneder i 1996, ikke samsvarer med overordnet myndighets mål nedfelt i tildelingsbrevet for 1996 fra Justisdepartementet om raskere behandling av straffesaker. Halvparten av sakene har en saksbehandlingstid som overstiger ØKOKRIMs eget mål om å avslutte etterforskingen senest ni måneder etter at saken kom inn « med mindre særlige forhold gjør seg gjeldende ».

       Undersøkelsen viser at enheten er preget av stort arbeidspress og utstrakt bruk av overtid, spesielt for førstestatsadvokatene. Dette påvirker ØKOKRIMs måloppnåelse ved at sakene periodevis står uten jurist under etterforskingen.

       I brev til departementet 30. august 1996 skriver ØKOKRIM at selv med effektivisering og omstilling så langt dette er mulig, lar det seg ikke gjøre å utføre de oppgavene ØKOKRIM i dag har innenfor Justisdepartementets og riksadvokatens satsingsområder uten vesentlig økning av de personellmessige og økonomiske ressurser.

       Riksrevisjonen har anbefalt at følgende tiltak vurderes:

ØKOKRIMs uttalelse til riksadvokaten

       Som presentert nedenfor uttaler ØKOKRIM i brev av 10. juni 1997 til riksadvokaten blant annet at de er uenig i flere av Riksrevisjonens konklusjoner. Det understrekes likevel at enheten har hatt nytte av gjennomgangen.

       ØKOKRIM påpeker at enheten som påtalemyndighet er underlagt riksadvokaten, og at Justisdepartementet er ØKOKRIMs overordnede i administrative spørsmål. Riksadvokaten, og ikke Justisdepartementet, er ØKOKRIMs overordnede ved prioritering mellom de ulike sakstypene. Riksadvokaten har gitt enheten betydelig frihet til selv å foreta prioriteringer. Riksadvokaten har ikke hatt merknader til prioriteringene.

       Det fremgår videre av brevet at ØKOKRIM må prioritere fordi det ikke er samsvar mellom pålagte oppgaver og tildelte ressurser. Enheten fremholder at hovedoppgavene, etterforsking og påtale av store og kompliserte straffesaker som gjelder økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet samt bistand til politidistriktene, må prioriteres høyest. Disse oppgavene er etter ØKOKRIMs mening løst på en tilfredsstillende måte. ØKOKRIM ser det imidlertid som viktig å kunne ta inn flere saker fra politidistriktene. Enheten har ikke utarbeidet trusselvurderinger og taktiske analyserapporter innen sitt område på grunn av kapasitetsmangel.

       ØKOKRIM er uenig i Riksrevisjonens vurdering om at enhetens tilpasning av ressurser til bekjempelse av miljøkriminalitet ikke er i tråd med pålegg fra overordnet myndighet. Riksadvokaten har ikke gitt noe slikt pålegg. ØKOKRIM er enig i Riksrevisjonens vurderinger når det gjelder manglende samsvar mellom miljøteamets oppgaver og de personellmessige ressursene til å løse dem. ØKOKRIM skriver at situasjonen er slik også for alle de andre teamene ved enheten. Det vises til at ØKOKRIM ikke har avslått noen anmodning om å overta eller yte bistand i en miljøsak, i motsetning til hva som er tilfellet for økonomisaker.

       Riksrevisjonens kritikk av prioriteringen av miljøkriminalitet er etter ØKOKRIMs oppfatning mangelfullt begrunnet så lenge forholdet ikke er drøftet i lys av de samlede tilgjengelige ressursene. ØKOKRIM viser til at det ikke er angitt hva som skal prioriteres ned i de « styringsdokumenter » som Riksrevisjonen bygger på. ØKOKRIM har snarere et inntrykk av at innsatsen forventes økt på en rekke områder uten tilsvarende ressurstilførsel.

       ØKOKRIM er ikke enig i Riksrevisjonens merknad om mangelfull kvalitet på underlagsmaterialet som danner grunnlag for vurdering av saksbehandlingstid og restanser. ØKOKRIM er imidlertid enig i at det er manglende samsvar mellom måltall og resultater for restanser. Det er ifølge ØKOKRIM åpenbart uheldig at angivelse av mål og rapportering av resultater ikke bruker samme måleenhet. Dette gjør det vanskelig å vurdere måloppnåelsen.

       I ØKOKRIMs virksomhetsplaner er det i forbindelse med måltallet på ni måneders saksbehandlingstid tatt forbeholdet « med mindre særlige forhold gjør seg gjeldende ». Riksrevisjonens konklusjon om manglende samsvar med overordnet myndighets mål om raskere straffesaksbehandling er etter ØKOKRIMs mening for unyansert. ØKOKRIM har justert måltallet for saksbehandlingstid for 1997 til at gjennomsnittlig etterforskingstid bør være 15 måneder, og i 50 % av sakene bør etterforskingstiden være under ni måneder.

       Riksrevisjonens forslag til tiltak hører etter ØKOKRIMs oppfatning under riksadvokatens ansvarsområde, og ikke under Justisdepartementet. ØKOKRIM uttaler at det er i enhetens egen interesse at det blir bedre samsvar mellom enhetens pålagte oppgaver og ressurser, og at det vil være nyttig å kartlegge økosaker i politidistriktene. ØKOKRIM ser det som viktig å kunne ta inn flere saker fra politidistriktene.

Riksadvokatens kommentarer

       Riksadvokaten slutter seg til ØKOKRIMs synspunkter og påpeker videre blant annet at ØKOKRIMs hovedvirksomhet ligger under riksadvokatens ansvars- og kompetanseområde. Dette omfatter det faglige ansvaret for behandling av enkeltsaker, generelle prioriteringer og instrukser samt arbeidet for å korte ned saksbehandlingstiden og øke oppklaringsprosenten. Justisdepartementet har ifølge riksadvokaten ansvar for ressurstildeling, personaladministrative tiltak og organisatoriske endringer som ikke berører påtalemyndighetens ansvarsområde. Riksadvokaten uttaler videre at det ikke kan oppfattes som inngrep i riksadvokatens prioriteringskompetanse når departementet eller Regjeringen beskriver « satsingsområder » i handlingsplan eller budsjettskriv. Det vises til at det snarere er tale om ønskemål i forbindelse med økte budsjettilskudd, eventuelt en bindende forutsetning for en helt ny bevilgning (øremerkede midler). Utover denne siste fremgangsmåten kan ikke departementet gripe inn i prioriteringen av straffesaksressursene. Det fremholdes at det ikke har oppstått konflikter mellom riksadvokaten og departementet og at årsaken til dette trolig er sammenfallende synspunkter på hva som bør prioriteres.

       Riksadvokaten opplyser at han har gitt ØKOKRIM betydelig frihet til selv å prioritere straffesaksbehandlingen og ikke har grunnlag for å kritisere enheten for den prioriteringen som er gitt av miljøkriminaliteten. Tvert om er riksadvokaten godt tilfreds med satsingen.

Justisdepartementets kommentarer

       Departementet uttaler at det ikke har merknader til riksadvokatens og ØKOKRIMs synspunkter.

       Justisdepartementet finner grunn til å presisere at de i rapporten siterte resultatmål i tildelingsbrevet for 1996 om at oppklaringsprosenten i forbrytelsessaker skal økes og gjennomsnittlig saksbehandlingstid for oppklarte forbrytelser skal reduseres, gjelder politi- og lensmannsetaten generelt, ikke ØKOKRIM spesielt.

       Omlegging fra manuell beregning av oppklaringsprosent til STRASAK-registrering gjør at tallene ikke uten videre er sammenlignbare. ØKOKRIM har nå gått over til å benytte STRASAK, som etter departementets mening er blitt et nyttig styringsverktøy for enheten.

       Departementet opplyser videre at den restanseoppryddingen som ØKOKRIM hadde i 1996, ikke er enestående, og at tilsvarende « opprydding » har skjedd ved de fleste politidistriktene i løpet av de siste par årene. Dette medfører at saksbehandlingstiden for den aktuelle perioden/året normalt øker, samtidig som oppklaringsprosenten vil gå noe ned i forhold til et normalår.

       Justisdepartementet har uttrykt forståelse for at ØKOKRIM hittil har måttet nedprioritere utarbeidelse av trusselvurderinger og taktiske analyserapporter. Departementet er også tilfreds med den innsatsen som ytes på ØKOKRIMs miljøteam.

       Justisdepartementet viser til at ØKOKRIMs arbeid har avdekket behov for satsing også på nye kriminalitetsformer. Eksempler er hvitvasking, inndragning av utbytte fra straffbare handlinger, korrupsjon og datakriminalitet. Departementet er tilfreds med det ansvaret ØKOKRIM tar på områdene.

       Med hensyn til Riksrevisjonens forslag til tiltak har Justisdepartementet blant annet uttalt:

Riksrevisjonens bemerkninger

       Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om ØKOKRIM har tilpasset enhetens ressurser innen miljøkriminalitet og om arbeidsmiljøkriminalitet er fulgt opp på en tilfredsstillende måte i forhold til prioriteringer fra overordnet myndighet. ØKOKRIM viser i den forbindelse til at riksadvokaten er enhetens overordnede ved prioritering mellom de ulike sakstypene, og at riksadvokaten ikke har gitt et slikt pålegg. Riksrevisjonen vil peke på at departementet i tildelingsbrevet for 1996 understreker betydningen av at miljøteamet styrkes og gis tilstrekkelige ressurser internt, slik at teamet fortsatt kan bistå politiet lokalt og dessuten ivareta ansvaret for viktige prinsippsaker, ved siden av arbeidet med kompetansehevende tiltak. Det er dessuten nedfelt at faretilfeller og saker med yrkessykdommer som skyldes lovstridig arbeidsmiljø, skal prioriteres.

       Undersøkelsen viser at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden har økt og samsvarer ikke med overordnet myndighets mål om raskere behandling av straffesaker.

       Riksrevisjonen presiserer viktigheten av at det fastsettes entydige og realistiske mål for ØKOKRIMs virksomhet, og at kvaliteten på grunnlagsmaterialet sikres slik at det kan legges til grunn for vurdering av saksbehandlingstid, saksinntak, saker under etterforsking og ferdig etterforskede saker. For å kunne vurdere måloppnåelse og utvikling over tid er det en forutsetning at det benyttes samme måleenhet for mål og resultater.

       Riksrevisjonen anbefaler at Justisdepartementet foretar en gjennomgåelse av ØKOKRIMs virksomhet, med spesiell vekt på forholdet mellom arbeidsmengde, oppgaver og ressurser, slik at grunnlaget for fastsettelse av realistiske resultatmål og vurdering av oppnådde resultater kan bli bedre.

       Riksrevisjonen har merket seg at departementet er tilfreds med ØKOKRIMs prioriteringer og innsats, og at departementet har forståelse for de nedprioriteringene som enheten har foretatt.

       Det tas til etterretning at prioriteringen av hva som bør behandles av ØKOKRIM kontra de respektive politidistrikter, er en prioritering som hører under påtalemyndighetens ansvarsområde. Undersøkelsen har imidlertid vist at det ikke finnes tallmateriale som synliggjør omfanget av økonomiske straffesaker som eventuelt burde vært tatt inn i ØKOKRIMs saksportefølje. Undersøkelsen viser også at ØKOKRIM må avvise de fleste henvendelsene fra politidistriktene om å ta inn saker i sin saksportefølje. Riksrevisjonen vil derfor peke på den risikoen som kan være tilstede for at kompliserte økonomiske straffesaker blir liggende ved politidistriktene uten å bli tilstrekkelig etterforsket.

       Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om ØKOKRIM når de målene som er fastsatt i overordnede og interne styringsdokumenter, og eventuelle årsaker til manglende måloppnåelse. Undersøkelsen går ikke inn på ansvarsforholdet mellom Justisdepartementet, riksadvokaten og ØKOKRIM. Uttalelsene fra Justisdepartementet, riksadvokaten og ØKOKRIM synes imidlertid å indikere uklarhet vedrørende ansvaret for den overordnede styringen av enheten.

       Riksadvokaten uttaler bl.a. at embetet har det faglige ansvaret for generelle prioriteringer, arbeidet med å korte ned saksbehandlingstiden, øke oppklaringsprosenten mv. I sitt svarbrev til Riksrevisjonen uttaler også departementet seg til ØKOKRIMs prioriteringer av arbeidet med trusselvurderinger og taktiske analyserapporter, hvitvasking, inndragning av utbytte fra straffbare handlinger, korrupsjon samt miljøteamets innsats. I samme brev vises det til styringsdialogen i Justisdepartementets etatstyring hvor arbeidsmengde og ressurser, fastsettelse av resultatmål og oppnådde resultater vurderes.

       Etter Riksrevisjonens mening gis det også uttrykk for prioriteringer i Justisdepartementets tildelingsbrev. De prioriteringene som gis i departementenes tildelingsbrev, er normalt bindende for underlagte etater. Riksadvokaten uttaler imidlertid at ØKOKRIMs hovedvirksomhet ligger under riksadvokatens ansvars- og kompetanseområde, og at det etter riksadvokatens oppfatning er tale om ønskemål i forbindelse med økte budsjettilskudd når departementet eller Regjeringen beskriver satsingsområder i handlingsplan eller budsjettskriv. Riksrevisjonen registrerer også at det i brev fra ØKOKRIM til Riksrevisjonen av 10. februar 1997 er vist til at visse prioriteringsspørsmål er tatt opp med riksadvokaten og politisk ledelse i Justisdepartementet. Det opplyses at riksadvokaten og Justisdepartementet deretter i samråd med ledelsen i ØKOKRIM har bestemt de forskjellige satsingsområdene for nye kriminalitetsformer eller områder som krever særlige tiltak.

       Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om de uklarhetene som synes å herske omkring den overordnede styringen av ØKOKRIM, svekker mulighetene for god styring av virksomheten.

Justisdepartementets svar

       Justisdepartementet har i brev av 6. november 1997 følgende kommentarer:

Riksrevisjonens uttalelse

       I tildelingsbrevet for 1996 understreker departementet betydningen av at miljøteamet styrkes og gis tilstrekkelige ressurser internt. ØKOKRIM er imidlertid av den oppfatning at enheten ikke har fått noe slikt pålegg, da de forholder seg til prioriteringene fra riksadvokaten, og slike pålegg er ifølge ØKOKRIM ikke gitt fra riksadvokatens side. I brev til Justisdepartementet av 12. juni 1997 slutter riksadvokaten seg til ØKOKRIMs synspunkter.

       Justisdepartementet opplyser at de prioriteringer som gis i tildelingsbrevet, utarbeides i dialog med riksadvokaten. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at riksadvokaten mener det er ønskemål når departementet eller Regjeringen beskriver satsingsområder i handlingsplan eller budsjettskriv. Det kan også synes uklart om ØKOKRIM legger til grunn at tildelingsbrevet gir uttrykk for både riksadvokatens og departementets syn når enheten kun forholder seg til riksadvokatens prioriteringer.

       Riksrevisjonen vil understreke at tildelingsbrevet normalt er bindende for underliggende etat. Riksrevisjonen fastholder derfor at det kan stilles spørsmål ved om de uklarheter som synes å herske omkring den overordnede styringen av ØKOKRIM, svekker mulighetene for god styring av virksomheten.

       Riksrevisjonen har vist til at flere av ØKOKRIMs sentrale oppgaver knyttet til kriminaletterretning, hvitvasking, konkursbo og miljøkriminalitet ikke blir utført slik det er forutsatt i overordnede styringsdokumenter. Det er videre uheldig at ØKOKRIM må nedprioritere og avvise de fleste henvendelsene fra politidistriktene.

       Riksrevisjonen har registrert ØKOKRIMs uttalelser til departementet om at det selv med effektivisering og omstilling så langt dette er mulig, ikke lar seg gjøre å utføre de oppgaver enheten i dag har innenfor Justisdepartementets og riksadvokatens satsingsområder.

       Riksrevisjonen fastholder at det er behov for en nærmere gjennomgåelse av ØKOKRIMs arbeidsmengde, oppgaver og ressurser.

       Saken oversendes Stortinget til orientering.