Brev fra Finansdepartementet til finanskomiteen, datert 24. februar 1998.
Vedrørende finanskomiteens behandling av forslag om ny pengepolitikk
Jeg viser til brev fra finanskomiteen av 10. februar 1998 om forslag fra stortingsrepresentantene Siv Jensen, Kenneth Svendsen og Per Erik Monsen om en ny pengepolitikk basert på inflasjonsmål og større uavhengighet for Norges Bank.
I Regjeringens tiltredelseserklæring heter det: « Penge- og valutapolitikken vil fortsatt bli rettet inn mot stabil kronekurs ». Regjeringens syn på penge- og valutapolitikken ble utdypet i St.prp. nr. 1 Tl.03 (1997-1998), der en konkluderte med at dagens pengepolitiske regime videreføres. Dette synet fikk tilslutning fra et flertall i Finanskomiteen, jf. B.innst.S.nr.I (1997-1998). Regjeringen står fast ved de vurderinger som ble lagt til grunn i St.prp. nr. 1 Tl.03 (1997-1998). Et utgangspunkt for vurderingen var et brev fra Norges Bank av 3. november 1997. Brevet er gjengitt som trykt vedlegg til proposisjonen.
Å bidra til stabile valutaforhold har vært en viktig målsetting i norsk penge- og valutapolitikk i hele etterkrigstiden, bl.a. ut fra hensynet til lav pris- og kostnadsvekst og stabile rammevilkår for konkurranseutsatt næringsliv. Spesielt for et lite land med åpen økonomi er det over tid vanskelig å holde lav inflasjon, på linje med eller lavere enn i våre konkurrentland, uten stor grad av stabilitet i valutakursen. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. Moderat pris- og kostnadsvekst vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.
Gjeldende forskrift for kronens kursordning ble fastsatt 6. mai 1994 ved kgl. res. I forskriften heter det bl.a.:
|
« Norge Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet. » |
Valutaforskriften, som har dannet grunnlaget for Norges Banks innretting av pengepolitikken i tiden etter 6. mai 1994, innebar en presisering og videreføring av de retningslinjene en hadde fulgt siden 10. desember 1992. I Revidert nasjonalbudsjett 1994 ble forskriften presisert slik:
|
« Den operative retningslinje for Norges Banks utøvelse av pengepolitikken er at den skal innrettes mot å videreføre en stabil valutakurs overfor de europeiske valutaene, om lag på den nåværende verdien. Rentenivået må dessuten tilpasses slik at en unngår vedvarende og omfattende intervensjoner. Det vil ikke være aktuelt å benytte så sterke virkemidler når det gjelder kjøp og salg av kroner og kortsiktige renteendringer for å holde kronekursen som innenfor et fastkursregime, men hvis det skjer vesentlige endringer i kursen, vil virkemidlene bli innrettet med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. » |
Siden 1996 har det vært lagt opp til at pengepolitikken skal bidra til å dempe presstendensene i økonomien i den grad dette er forenlig med en stabil valutakurs. En har forsøkt å holde så høy rente som mulig under forutsetning av at kronekursen er stabil. Det er imidlertid en grense for hvor langt rentepolitikken kan bidra til å dempe veksten i etterspørselen etter varer og tjenester. Når den norske kronen skal holdes stabil mot europeiske valutaer, vil det europeiske rentenivået være retningsgivende for rentenivået i Norge.
Med et system med stabil eller fast valutakurs er det generelt finans- og inntektspolitikken som må bære hovedansvaret for å stabilisere produksjon og etterspørsel, samt sikre lav pris- og kostnadsvekst, mens pengepolitikkens oppgave er å gi en stabil nominell basis for å trygge konkurranseevnen. Dette kravet til finans- og inntektspolitikken forsterkes av at rentepolitikken for tiden isolert sett virker ekspansivt på innenlandsk etterspørsel.
Vår store oljeformue stiller oss overfor spesielle utfordringer. Det er et viktig mål for den økonomiske politikken å unngå en nedbygging av konkurranseutsatt sektor, og på den måten bidra til en stabil økonomisk utvikling og til at vi kan unngå for stor oljeavhengighet og store omstillingskostnader når oljeinntektene begynner å synke. Forholdet mellom produksjon i skjermet og i konkurranseutsatt sektor blir påvirket av den kostnadsmessige konkurranseevnen, som er bestemt av den nominelle valutakursen og prisnivået i Norge i forhold til utlandet.
Med stabil valutakurs som retningslinje for pengepolitikken tydeliggjøres det at det er finans- og inntektspolitikken som bestemmer utviklingen i konkurranseevnen gjennom sin virkning på kostnadsnivået i Norge. Gjennom solidaritetsalternativet har partene i arbeidslivet vært enige om å unngå en svekkelse av konkurranseevnen, gjennom en moderat lønns- og prisutvikling. Gis det lønnstillegg utover det produktivitetsutviklingen og prisutviklingen i konkurrentlandene tilsier, har det umiddelbar konsekvens i form av svekket kostnadsmessig konkurranseevne. Likeledes vil en for ekspansiv finanspolitikk føre til press i økonomien. En finans- og inntektspolitikk som er for ekspansiv vil gjennom redusert konkurranseevne føre til en overføring av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet sektor.
I dagens økonomiske situasjon vil en pengepolitikk rettet mer direkte mot å kontrollere inflasjonen lett medføre en renteøkning. Virkningen av renteendringer på den innenlandske etterspørselen etter varer og tjenester er usikker. Samtidig er erfaringen fra Norge og andre små åpne økonomier at selv relativt små renteendringer kan medføre store valutakursbevegelser. Effekten av en strammere pengepolitikk vil derfor i første rekke kunne komme gjennom en stigende kronekurs og dermed svekket konkurranseevne for bedriftene i konkurranseutsatt sektor, og i mindre grad gjennom en høyere rente som kan dempe veksten i fastlandsøkonomien og i alle sektorer. Eksportsektoren blir da regulatoren i økonomien, og dette kan lede til nedbygging av konkurranseutsatt næringsliv. En styrking av kronen med f.eks. 10 % ville bety at den konkurranseevnebedringen vi har fått siden 1988 blir reversert. Med en stor andel av økonomien i offentlig og skjermet sektor, vil effekten på konkurranseutsatt sektor måtte bli stor dersom denne sektoren alene skal sørge for å dempe de samlede konjunkturbevegelsene i økonomien. I tillegg kommer at store deler av konkurranseutsatt sektor er kapital- og energiintensiv, slik at det kan kreves store valutakursendringer for å påvirke aktivitetsnivået i sektoren vesentlig på kort sikt.
Det er samtidig en asymmetri i den forstand at det er lettere å redusere aktiviteten i konkurranseutsatt sektor ved å stramme til politikken enn å få tilbake de samme arbeidsplassene senere ved en mer ekspansiv pengepolitikk når økonomien er i en lavkonjunktur. Denne asymmetrien kan være særlig sterk når den industrielle basen i utgangspunktet er relativt liten, slik tilfellet er for Norge.
Siden en stram pengepolitikk primært vil kunne ramme konkurranseutsatt sektor, vil innstrammingseffektene i første rekke merkes i distriktene, der en vesentlig del av konkurranseutsatt næringsliv er lokalisert. Dette kan forsterke sentraliseringstendensene ytterligere, og gjøre det vanskelig å opprettholde et levedyktig næringsliv i distriktene.
I tillegg til at rammevilkårene for konkurranseutsatt næringsliv blir mer uforutsigbare, ville en viktig forutsetning for inntektspolitikken bli endret. Lønnstillegg utover det produktivitetsutviklingen og lønnsutviklingen i konkurrentlandene gir rom for, har nå umiddelbar konsekvens i form av svekket kostnadsmessig konkurranseevne. Skulle en endre ansvarsforholdene i den økonomiske politikken og la pengepolitikken i større grad få ansvar for å dempe konjunktursvingningene, vil vi måtte regne med større variasjoner i valutakursen. Det kan da bli vanskeligere å skape oppslutning om et fortsatt inntektspolitisk samarbeid, fordi det på kort sikt vil være slik at valutakursbevegelsene betyr mer for utviklingen i konkurranseevnen enn lønnsveksten gjør.
Med et inflasjonsmål vil det ikke være noen rettesnor for valutakursutviklingen. Markedsaktørenes forventninger om fremtidig valutakurs vil være avgjørende for kursen i dag, og skift i disse forventningene kan gi relativt store utslag i valutakursen. Variasjonen i valutakursen kan i et slikt regime bli større enn hva som synes å være i samsvar med fundamentale økonomiske forhold. Eksempelvis har valutakursen mellom tyske mark og sveitsiske franc gjennom de siste 15 årene variert betydelig, til tross for om lag samme inflasjon i de to landene.
I forslag fra stortingsrepresentantene Siv Jensen, Kenneth Svendsen og Per Erik Monsen om en ny pengepolitikk basert på inflasjonsmål og større uavhengighet for Norges Bank uttales det bl.a.:
|
« Inflasjon er først og fremst et monetært fenomen. Det er kun Norges Bank som (indirekte) kan styre tilbudet av kroner. Hverken Stortinget eller partene i arbeidslivet har kontroll med basispengemengden. Det er liten grunn til å tro at stram finanspolitikk og moderate lønnsoppgjør vil holde nede prisutviklingen, hvis først pengepolitikken kommer ut av kontroll. » |
Det er ulike oppfatninger om hva som bestemmer inflasjon over tid, og en kan ikke uten videre slå fast at inflasjon i så stor grad er et monetært fenomen som det hevdes i sitatet ovenfor. Et inflasjonsmål vil på ingen måte frita finanspolitikken og inntektspolitikken ansvaret for en stabil økonomisk utvikling. Det er ikke åpenbart at pengepolitikken kan sikre en lav og stabil inflasjon hvis finans- og inntektspolitikken ikke innrettes i samsvar med denne målsettingen. Det er viktig at de ulike delene av den økonomiske politikken står i et balansert forhold til hverandre. Dette ble understreket i Revidert nasjonalbudsjett 1994:
|
« Hovedmålene for den økonomiske politikken, slik de framgår av Langtidsprogrammet, er å sikre et varig grunnlag for full sysselsetting og en bærekraftig økonomisk vekst. Det bør skje en samlet vurdering og avveining av virkemidlene i den økonomiske politikken ut fra hovedmålene. Høy sysselsetting og lav pris- og kostnadsvekst krever et vellykket samspill mellom pengepolitikken, finanspolitikken, inntektspolitikken og tiltak for å bedre økonomiens virkemåte. Pengepolitikken skal sammen med de andre virkemidlene bidra til en stabil økonomisk utvikling. » |
En ekspansiv finanspolitikk eller en sterk lønnsvekst vil under et pengepolitisk regime rettet inn mot et inflasjonsmål kunne bli motvirket av en pengepolitikk med høyere renter og stigende kronekurs. Resultatet kan bli en ubalansert utvikling der ekspansiv finanspolitikk og sterk lønnsvekst motvirkes med en stadig strammere pengepolitikk. Konkurranseutsatt sektor får da svekket konkurranseevnen både ved at kostnadsøkninger i skjermet sektor slår ut i et høyere kostnadsnivå også i konkurranseutsatt sektor og ved at valutakursen stiger. Konkurranseutsatt sektor vil altså bli utsatt for press fra to kanter. En slik sammensetning av den økonomiske politikken medfører voksende ubalanser i økonomien, og har store kostnader knyttet til seg.
I Norges Banks høringsuttalelse av 27. april 1984 til NOU 1983:39, Lov om Norges Bank og pengevesenet drøftet banken spørsmålet om å innarbeide hensynet til prisstabilitet i formålsparagrafen i sentralbankloven. Det het bl.a.:
|
« I mange lands lovgivning er sentralbanken tillagt et særlig ansvar for stabiliteten i landets økonomi og spesielt for pengeverdien. Dens virkemidler er imidlertid for begrensede til at denne oppgaven vil kunne løses dersom ikke den økonomiske politikk for øvrig er innrettet mot det og partene i arbeidslivet medvirket til det. Som et utøvende organ innenfor et begrenset felt har en sentralbank derfor ikke realistiske muligheter for å bære et slik ansvar. Like fullt kan det være grunn til å trekke frem den samfunnsøkonomiske balanse på lengre sikt som et hensyn som sentralbanken i særlig grad skal ta sikte på å ivareta, ikke minst i sin egenskap av rådgiver. De enkelte politiske beslutninger vil erfaringsmessig ofte være bestemt av behovet for å løse oppgaver som man på kort sikt og umiddelbart er stilt overfor. Det vil kunne øke muligheten for at mer langsiktige målsettinger blir tillagt den vekt de fortjener om loven gjør det til en særlig oppgave for sentralbanken å ivareta disse hensyn, både i forhold til offentligheten og i gjennomføringen av politikken på det område der den er tillagt dette ansvar. » |
Om dette uttalte departementet i Ot.prp. nr. 25 (1984-1985) Om lov om Norges Bank og pengevesenet:
|
« Departementet vil til dette bemerke at det ofte vil kunne være et problem ved gjennomføringen av den økonomiske politikk å finne en rimelig balanse mellom behovet for å løse aktuelle oppgaver og hensynet til mer langsiktige samfunnsmessige behov. Det kan også nevnes at spørsmålet om hva som er eller bør være mer langsiktige hensyn ikke alltid er klart. Ulike perspektiver vil kunne legges på den økonomiske politikk. En tror ikke at de avveininger som må gjøres blir lettere å foreta, selv om Norges Bank i lovens formålsbestemmelse tillegges et slikt særlig ansvar. Det har i denne forbindelse vært reist spørsmål om det kunne være hensiktsmessig om Regjeringen i de politiske beslutningsprosesser i noen grad hadde mulighet til å henvise til at visse beslutninger var truffet av andre. Departementet mener imidlertid at dette lett vil skape uklarhet om ansvarsforholdene i den økonomiske politikk. En kan ikke se at dette ville være noen fordel i beslutningsprosessen. » |
Jeg mener at en også i dag bør legge vekt på de forhold departementet her trakk fram.
Overgang til et inflasjonsmål vil innebære en vesentlig omlegging av ansvarsdelingen mellom de ulike delene av den økonomiske politikken. En slik overgang vil også aktualisere endringer i de institusjonelle forholdene, bl.a. en større grad av uavhengighet for Norges Bank. Et hovedspørsmål i sentralbanklovgivningen er hvilken plass sentralbanken bør ha i forhold til statsmyndighetene for øvrig. I den nåværende loven tilligger det Stortinget og Regjeringen å trekke opp retningslinjene for den økonomiske politikken. Regjeringen er parlamentarisk ansvarlig for den politikk som gjennomføres. Det medfører at sentralbanken i sin virksomhet må legge til grunn den økonomiske politikk som fastlegges av Storting og Regjering. Sentralbanken er ansvarlig overfor Regjeringen som igjen er ansvarlig overfor Stortinget. Dette innebærer at det er etablert et system med klare ansvarsforhold, der sentralbankens utøvelse av pengepolitikken er forankret i vedtak fattet av folkevalgte organer.