1.1 Innledning

       Riksrevisjonen foretok i 1994 en gjennomgåelse av de reviderte kostnadsoverslagene vedrørende utbyggingen av daværende Salhusbroen, nå Nordhordlandsbroen. Undersøkelsen viste at Stortinget rent faktisk var blitt løpende orientert om kostnadsøkningene gjennom de ulike stortingsmeldingene og stortingsproposisjonene. Fra Stortingets side ble det ikke bedt om ytterligere opplysninger. Riksrevisjonen informerte Stortinget om resultatet av undersøkelsen i form av en orientering, jf. Dok.nr.1 (1994-1995). Konklusjonen den gang var at de kostnadsoverslag som ble presentert for Stortinget frem til og med overslaget i St.prp. nr. 1 (1993-1994) for Samferdselsdepartementet, inneholdt alle kostnadskomponenter som inntil da var kjent hos de sentrale veimyndigheter. Det hadde imidlertid vært mulig for veimyndighetene å informere Stortinget om vesentlige kostnadsøkninger vedrørende tilførselsveiene allerede i forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 109 (1986-1987) Om flytebroen over Salhusfjorden i Hordaland. Kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 109 (1986-1987) oppfylte ikke kravet om at de bør holde seg innenfor de ordinære usikkerhetsmarginer, da de reelle anleggskostnadene ble betydelig undervurdert. Overslaget vedrørende Nordhordlandsbroen ville vært sikrere dersom planleggingen hadde vært ført lenger før saken ble lagt frem for Stortinget.

       Kontroll- og konstitusjonskomiteen hadde følgende merknader til Riksrevisjonens undersøkelse, jf. Innst.S.nr.98 (1994-1995) side 37:

       Med bakgrunn i kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader har Riksrevisjonen foretatt en mer detaljert gjennomgåelse av broprosjektet hvor hensikten har vært å analysere årsakene til den store kostnadsstigningen fra prosjektet ble fremlagt for Stortinget i St.prp. nr. 109 (1986-1987) til broen stod ferdig.

       I denne forbindelse har Riksrevisjonen vurdert nærmere grunnlaget for de endrede kostnadsoverslagene med spesiell vekt på forarbeidet/planarbeidet. Det er også vurdert hvorvidt informasjonen til Stortinget har vært dekkende.

       Riksrevisjonen har evaluert utviklingen i kostnadsoverslagene for prosjektets hovedelementer; høybroen, flytebroen, tilførselsveiene, utvidelse av alternativ seilingsled i Bognøystraumen, prosjektering/administrasjon og merverdiavgift. Riksrevisjonen har ikke vurdert alternative broløsninger.

       Det har vært nødvendig å vurdere hendelsesforløp og veivesenets avgjørelser som ble truffet i siste halvdel av 1970-årene, noe som har vanskeliggjort informasjonsinnsamlingen.

       I forbindelse med behandlingen av Dok.nr.3:11 (1996-1997) besluttet komiteen å holde åpne høringer til nærmere belysning av saken, jf. Stortingets Forretningsorden §21a. Høringene ble gjennomført 6. og 9. februar 1998. Det ble tatt stenografisk referat fra høringene, som følger som vedlegg til innstillingen.

       Følgende deltok i disse høringene:

       - Fredag 6. februar 1998, tidligere samferdselsministere William Engseth, Lars Gunnar Lie og Kjell Opseth.

       - Mandag 9. februar 1998 samferdselsminister Odd Einar Dørum, vegdirektør Olav Søfteland, vegsjef Josef Martinsen. I tillegg møtte representanter for Reinertsen Engineering ANS, Aas-Jacobsen AS, Det Norske Veritas og Selmer ASA.

       Tema for disse høringene var forhold knyttet til de momenter som blir omhandlet i Riksrevisjonens Dok.nr.3:11 (1996-1997).

       I tillegg har komiteen hatt møte med tidl. fylkesrådmann i Hordaland, Miljøvernforbundet og Regionrådet for Nordhordaland og Gulen.

       Komiteen har videre mottatt en rekke henvendelser fra ulike privatpersoner og organisasjoner.

       Komiteen rettet 18. mars 1998 en henvendelse til Samferdselsdepartementet for å få en nærmere redegjørelse av de uoppklarte forhold Utvalget for flytebro over Salhusfjorden tok opp i sitt brev av 16. mars 1987 når det gjaldt opplysninger om sterk stigning i prisen for betongkonstruksjoner. Disse følger som vedlegg til innstillingen.

       Med bakgrunn i at det under høringen mandag 9. februar med bl.a. vegdirektør Olav Søfteland fremkom nye opplysninger om størrelsen på kostnadsoverskridelsene i forhold til St.prp. nr. 109 (1986-1987) oversendte Samferdselsdepartementet 13. mars 1998 kopi av Vegdirektoratets brev av 25. februar 1998 til departementet hvor direktoratet har utdypet disse opplysningene nærmere. Dette følger som vedlegg til innstillingen.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Vurdering og konklusjon

       De funn som er gjort og de konklusjoner som nå kan trekkes, underbygger og utdyper langt på vei resultatene av den første undersøkelsen i 1994.

       Kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 109 (1986-1987) synes lite gjennomarbeidet, idet det ikke er tatt hensyn til viktige utviklingstrekk som erfaringsmessig vil øke kostnadene. Videre er grunnlaget for kostnadsoverslaget i proposisjonen i det vesentligste det samme som lå til grunn for kostnadsoverslaget i St.meld. nr. 75 (1979-1980), og som etter Riksrevisjonens oppfatning var for lite oppdatert til å kunne danne et holdbart grunnlag for det kostnadsoverslag som ble lagt frem for Stortinget. I St.prp. nr. 109 (1986-1987) forutsettes det at den fremlagte tekniske løsning skulle videreutvikles for å oppnå en broløsning som var teknisk og økonomisk akseptabel og som ivaretok hensynet til miljøet på en forsvarlig måte. Det er grunn til å tro at utarbeidelsen av et oppdatert betryggende beslutningsgrunnlag samt videreutviklingen av den tekniske løsning som forutsatt i proposisjonen, ville medført en betydelig merkostnad til prosjektering.

       Det er uklart hvorfor veimyndighetene istedenfor å ta hensyn til disse kostnadsdrivende omstendighetene la til grunn en kostnadsreduksjon på 173 mill. 1994-kroner i St.prp. nr. 109 (1986-1987) i forhold til anslaget i St.meld. nr. 75 (1979-1980) Om bro over Salhusfjorden. I proposisjonen er kostnadsreduksjonen begrunnet med besparelser på grunn av erfaringer fra arbeid i oljesektoren, bruk av eksisterende dokkanlegg til produksjonen og den alminnelige teknologiske utvikling. Begrunnelsen er mangelfull da hovedelementer som i liten grad kan påvirkes av nevnte begrunnelse også ble redusert, herunder prosjekteringskostnader og tilførselsveier.

       Etter 1987 viser prosjektets hovedelementer en sterk kostnadsøking frem til 1991 da anbudsfasen ble avsluttet. Under anleggsfasen økte de totale prosjektkostnadene lite. Det pågår imidlertid en tvist mellom entreprenørene og byggherren om et beløp på ca 130 mill. kroner. Kravet er ikke rettskraftig avgjort. Riksrevisjonen har i sine videre vurderinger valgt å se bort fra eventuelle økonomiske konsekvenser av denne tvisten.

Vedtatt broløsning

       Overslaget i St.prp. nr. 109 (1986-1987) viste en nedjustering av prosjekteringskostnadene på 15 mill. kroner. Etter Riksrevisjonens oppfatning synes grunnlaget for en slik reduksjon lite gjennomarbeidet, da et omfattende prosjekteringsarbeid gjenstod.

       Riksrevisjonen har ikke tatt standpunkt til holdbarheten av den reduksjon som fremkommer i det nedjusterte kostnadsoverslaget for flytebro. Hvorvidt en flytebro med den tekniske løsning som lå til grunn for det nedjusterte kostnadsoverslaget overhode kunne bygges til den stipulerte pris, har i dag kun akademisk interesse da en slik broløsning ikke ble valgt.

       Høybrodelen av den vedtatte broløsning inngikk i det nedjusterte kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 109 (1986-1987) med en kostnadsreduksjon på 33 mill. kroner i forhold til et internt overslag veimyndighetene laget i 1979. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det direkte uheldig at Vegdirektoratet ikke foretok selvstendige beregninger for å verifisere holdbarheten av kostnadsoverslaget. Vegdirektoratet har innrømmet at direktoratet har foretatt en feilvurdering i og med at kostnadsoverslaget ikke ble underkastet en kritisk etterprøving.

Tilførselsveier

       Veimyndighetene har foretatt en gjennomgående reduksjon av kostnadsanslagene på i alt 24 mill. kroner fra hovedplanen ble lagt frem i St.meld. nr. 75 (1979-1980) og frem til Stortinget fattet sitt endelige vedtak i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 109 (1986-1987).

       Grunnlaget for nedjusteringen er uklart, og Riksrevisjonen kan ikke se at veimyndighetene senere har gitt noen forklaring til tross for at hovedplanens løsning av veidelen i prosjektet ikke er endret.

       I reguleringsplanen som ble utarbeidet i 1988 registrerte veimyndighetene en kostnadsøkning på tilførselsveiene på 98 mill. kroner (128 %) i forhold til overslaget i St.prp. nr. 109 (1986-1987). Denne økningen kan tilskrives endringer i veinormalene. I proposisjonen ble det ikke informert om dette til tross for at Vegdirektoratet var kjent med endringene på det tidspunktet proposisjonen ble utarbeidet. Vegdirektoratet har innrømmet at det burde ha opplyst om at hovedplanoverslaget var for lavt stipulert i forhold til de planlagte endringer i veinormalene, jf. Dok.nr.1 (1994-1995).

       I forbindelse med reguleringsplanbehandlingen fant veimyndighetene at anleggstekniske forhold talte for å utvide tilførselsveianlegget over Flatøy. Denne parsellen er imidlertid ikke definert som en del av prosjektet i det bevilgningsforslaget som ble lagt frem for Stortinget, jf. St.prp. nr. 109 (1986-1987), med anmodning om samtykke til innkreving av bompenger etter veiloven § 27. Vegdirektoratet har i ettertid innrømmet at dette burde ha vært gjort.

Orientering til Stortinget

       Det er på det rene at Stortinget er blitt orientert om kostnadsutviklingen, men at informasjonen til Stortinget bærer preg av å være rutinemessig. Det synes å være lite samsvar mellom kvaliteten på den informasjon som ble gitt og de store kostnadsendringene.

       Generelt sett bør endringer i kostnader relateres til de opprinnelige kostnadsoverslagene og i sammenlignbare kroneverdier. Videre bør overslagene spesifiseres slik at det fremgår hvilke deler av anlegget endringene gjelder. Det er også et spørsmål om ikke Stortinget bør informeres på et tidligere tidspunkt når spesielle hendelser inntreffer som medfører betydelige kostnadsøkninger.

       Omtrent ett år etter at prosjektet ble vedtatt av Stortinget i 1987 på bakgrunn av utarbeidet hovedplankalkyle, registrerte Vegdirektoratet at kostnadsoverslaget økte langt utover den aksepterte usikkerhetsmargin på 25 % som ligger i hovedplanvedtaket. Selv om Stortinget ble orientert om kostnadsøkningen gjennom Norsk veg- og vegtrafikkplan 1990-93, kan det stilles spørsmål om ikke departementet i slike situasjoner heller bør fremlegge for Stortinget de nye opplysningene som en egen sak.

       Etter anbudsåpning i juni 1991 visste veimyndighetene at det totale kostnadsoverslaget var på ca 954 mill. kroner. Bindende avtaler var på dette tidspunkt ikke inngått. Det er et spørsmål om ikke Stortinget da burde vært informert om kostnadsøkningen slik at det derved ble gitt en anledning til å vurdere prosjektet ut fra de nye opplysningene før kontrakter ble inngått.

       Bro over Salhusfjorden er helt eller delvis årsak til bygging av nye anlegg og omlegginger av veinettet i Åsaneområdet. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør Stortinget informeres om hvilke behov utbygging av store veianlegg vil skape for opprusting og nyanlegg av den del av det tilstøtende veinettet som ikke naturlig hører inn under hovedprosjektets kostnader.

       Samferdselskomiteen fastslo i B.innst.S.nr.14 (1992-1993) at det var Stortingets forutsetning at opparbeiding av alternativ seilingsled i Bognøystraumen skulle ferdigstilles samtidig med broen. Vegdirektoratet har opplyst at Stortinget ble informert straks sikker informasjon kunne gis om at denne forutsetningen ikke kunne oppfylles. Når det oppstår rimelig tvil om Stortingets forutsetninger kan etterleves, bør Stortinget etter Riksrevisjonens oppfatning informeres så snart som mulig.

       Kostnadsoverslaget for broprosjektet inkludert merverdiavgift og full utbygging av Bognøystraumen er pr. i dag stipulert til ca 1.025 mill. 1994-kroner, hvorav det forutsettes at ca 93 % skal finansieres ved bompenger. Eventuelle økonomiske konsekvenser av den verserende rettssaken mellom Staten og entreprenørene er da holdt utenfor.

       Den reduserte kostnaden som ny seilingsled gjennom Bognøystraumen representerer utgjør en kostnadsreduksjon i forhold til overslaget i St.prp. nr. 109 (1986-1987) på ca 70 mill. kroner. Holdes denne kostnadsreduksjonen utenfor, har prosjektet Nordhordlandsbroen til nå kostet ca 955 mill. 1994-kroner. Ut fra dette utgjør kostnadsøkningen for prosjektet i forhold til overslaget i St.prp. nr. 109 (1986-1987) ca 68 %, eller 388 mill. 1994-kroner, og i forhold til St.meld. nr. 75 (1979-1980) ca 25 % eller 215 mill. 1994-kroner.

Anbefalinger

       Riksrevisjonen anbefaler at følgende tiltak vurderes når det gjelder større fremtidige prosjekter:

1.3 Samferdselsdepartementets kommentarer

       Departementet gir i brev av 6. februar 1997 uttrykk for at kostnadsoverslagene var for usikre da broprosjektet ble forelagt Stortinget, og at disse ikke i tilstrekkelig grad ble gjenstand for kritisk etterprøving fra Vegdirektoratets side. Departementet skriver videre at veimyndighetenes kostnadsoverslag må holde seg innenfor de ordinære usikkerhetsmarginer på henholdsvis +/- 25 % på hovedplannivå og +/- 10 % på detaljplan/reguleringsplannivå. Dette må også gjelde utviklingsprosjekter som Nordhordlandsbroen.

       Departementet er enig i at Stortinget etter omstendighetene ikke kan sies å ha mottatt informasjon om den utvidelsen av prosjektet som fant sted etter at planene ble lagt frem i St.prp. nr. 109 (1986-1987). Denne utvidelsen, som innebar opprusting av nåværende riksvei 1 på Flatøy, mente man opprinnelig var inkludert i den beskrivelsen som var gitt for prosjektet, men departementet har i ettertid innsett at det kunne reises tvil om prosjektrammene og at Stortinget burde ha vært informert om utvidelsen.

       Departementet vil for fremtiden følge de foreslåtte tiltak for å bedre kvaliteten på informasjonen til Stortinget i forbindelse med andre store prosjekter.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

       Undersøkelsen har avdekket at veimyndighetene ved det fremlagte kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 109 (1986-1987) i betydelig grad undervurderte broprosjektets faktiske anleggskostnader sett i forhold til det første kostnadsoverslaget, som ble fremlagt for Stortinget i St.meld. nr. 75 (1979-1980), jf. Innst.S.nr.215 (1980-1981). Årsaken til dette synes i det alt vesentlige å være veimyndighetenes mangelfulle forarbeid ved at de ikke videreførte arealplanleggingen og prosjektering av den tekniske løsning, spesielt i perioden 1981-1987. Resultatet ble at det hovedplangrunnlag og den tekniske løsning som ble lagt til grunn for overslaget i 1987 praktisk talt var identisk med det grunnlag og den løsning som 1979-overslaget bygget på.

       Detaljplanlegging som skjer på bakgrunn av eldre hovedplaner vil ofte medføre økte kostnadsoverslag som følge av at forholdene har endret seg i mellomtiden. Standardøkningen på tilførselsveiene på grunn av endrede veinormaler, som var et kostnadsdrivende element, ble initiert av veimyndighetene selv. Kostnadsoverslag basert på eldre tekniske løsninger vil dessuten fort kunne vise seg å bli uaktuelle, spesielt ved et forsknings- og utviklingsprosjekt som Nordhordlandsbroen. I St.prp. nr. 109 (1986-1987) forutsatte man dessuten en videre prosjektering av den tekniske løsningen for blant annet å etterkomme de miljømessige krav som var stilt til prosjektet.

       Det kan slås fast at veimyndighetene ikke tok hensyn til disse kostnadsdrivende utviklingstrekkene, da det ble lagt til grunn et kostnadsoverslag i 1987 som var 170 mill. 1994-kroner lavere enn overslaget i 1979. For øvrig er det uklart hva som var grunnlaget for de foretatte kostnadsreduksjonene. I årene etter Stortingets behandling av St.prp. nr. 109 (1986-1987) ble man nødt til å heve kostnadsoverslagene vesentlig etterhvert som reguleringsplanleggingen og prosjekteringsarbeidene synliggjorde de reelle kostnadene.

       Det kan stilles spørsmål om den løpende informasjon til Stortinget var tilstrekkelig. Stortinget bør informeres så raskt som mulig om vesentlige kostnadsøkninger vedrørende større prosjekter, slik at det kan få en reell mulighet til å vurdere prosjektets gjennomføring ut fra nye opplysninger.

       Riksrevisjonen har merket seg at Samferdselsdepartementet ved andre store prosjekter vil følge de tiltak som er anbefalt i rapporten.

       Riksrevisjonen vil be departementet vurdere nærmere form og innhold i informasjonen til Stortinget ved fremleggelse av større utbyggingsprosjekter, eventuelt drøfte dette med Stortinget.

1.5 Samferdselsdepartementets svar

       Samferdselsdepartementet har på antegnelsen svart:

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

       Riksrevisjonen forventer at veiprosjekter som legges frem for Stortinget til endelig vedtak er basert på planer og kostnadsoverslag som er oppdatert så langt det lar seg gjøre. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør Stortinget informeres også om vesentlige endringer i beslutningsgrunnlaget. Riksrevisjonen har ikke fått tilstrekkelig forklaring på årsaken til kostnadsreduksjonen fra 1979 til 1987.

       Riksrevisjonen er tilfreds med at departementet i forbindelse med budsjettproposisjonen for 1998 vil fremlegge for Stortinget en vurdering av krav til plangrunnlag, kostnadsoverslag og informasjon ved store utbyggingsprosjekter.

       Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».