Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1998 sluttet Stortingets flertall seg til at det innføres en ordning med kontantstøtte.

       I proposisjonen presenteres forslag til hvordan ordningen nærmere bør utformes og forvaltes og redegjør for de økonomiske og administrative konsekvenser av reformen. Fordi dette er en ny ordning, er det også nødvendig å drøfte og avklare forholdet til andre tiltak og støtteordninger for barn og familier. Her står barnehagene i en særstilling. Videre tar proposisjonen opp forhold som gjelder familie-, likestillings- og samfunnsmessige konsekvenser av å innføre kontantstøtte, og at konsekvensene skal følges nøye fra starten av gjennom en omfattende evaluering.

       På grunnlag av erfaringene med kontantstøtte til ett- og toåringene tar Regjeringen sikte på å vurdere eventuelle behov for justeringer i kontantstøtten for barn mellom ett og tre år.

       Regjeringen går inn for at kontantstøtten skal lovfestes i en egen lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre, jf. Ot.prp.nr.56 (1997-1998).

       Forslaget om å innføre kontantstøtte har vært ute til høring i berørte etater og instanser. Følgende grupper av høringsinstanser har hatt høringsnotatet til uttalelse:

       Underliggende statsetater, fylkesmennene, Kommunenes Sentralforbund, et utvalg kommuner (35), kommuner med kommunal kontantstøtteordning (10), et utvalg fylkeskommuner (6), kvinne-, familie- og interesseorganisasjoner, partene i arbeidslivet, organisasjoner og instanser som selv driver barnehager, og registrerte politiske partier. Tallet på instanser som fikk notatet til uttalelse var nær 160.

       Høringsnotatet ble sendt ut 3. februar 1998 og ble samtidig gjort tilgjengelig på internett. Med hjemmel i Utredningsinstruksens kap. 1.4 der det heter at reglene i instruksen kan fravikes når særlige omstendigheter gjør det nødvendig, ble høringsfristen satt til fire uker med frist 3. mars 1998. Denne høringsfristen var nødvendig for at Stortinget kunne få saken til behandling i tide, slik at iverksetting kan skje 1. august 1998 som forutsatt.

       Mange høringsinstanser har uttrykt kritikk til den korte høringsfristen i en så omfattende sak. Det store flertallet har likevel avgitt uttalelse innen fristen.

       Samlet sett kan det konstateres meget stor interesse for å avgi uttalelse til saken. Det foreligger svar fra om lag 150 av høringsinstansene, mange meget omfattende. Også fra andre har det vært stor interesse. I alt er det registrert mer enn 200 innkomne uttalelser eller henvendelser.

       Høringsnotatet er også på forespørsel sendt et betydelig antall interesserte.

Proposisjonens hovedinnhold

Kap. 2. Kontantstøtte som ledd i en god barne- og familiepolitikk

       Grunntrekkene for utformingen er at det skal ikke være andre vilkår for å ha rett til kontantstøtte enn at familien har barn i den alderen kontantstøtten omfatter, og at familien ikke benytter statlig støttet barnehageplass. Grunnlaget for kontantstøttens størrelse er det enkelte barn og støttebeløpet er det samme enten barnet lever i en en-foreldre eller to-foreldre familie, eller om familien har en eller to inntekter. Kontantstøtten skal ikke skattlegges og heller ikke samordnes med ulike trygdeytelser som kompenserer for bortfall av inntekt. Videre omtales den gradvise innføring med innføringstidspunkt for ettåringene 1. august 1998 og utvidelse til toåringene fra 1. januar 1999.

       Kontantstøttens størrelse skal fastsettes årlig av Stortinget. Ved innføringen skal støttebeløpet være på nivå med satsen for statlig driftstilskudd til full tids barnehageplass. Full tids barnehageplass gir ingen kontantstøtte, ved deltids eller korttids barnehageplass gis delvis kontantstøtte. Proposisjonen foreslår en ordning for delvis kontantstøtte der det ikke gis kontantstøtte ved ukentlig oppholdstid i barnehage på 31 timer eller mer. For kortere oppholdstider følger trinnene for delvis kontantstøtte de samme trinn for uketimer i barnehage som for statens driftstilskudd.

Kap. 3. Familienes barneomsorg i dag og eksisterende erfaringer med kontantstøtte,

       gir en kort oversikt over hva slags omsorgsløsninger for ett- og toåringer som familiene har i dag. Videre blir det redegjort for opplegg og erfaringer med den finske ordningen med kontantstøtte og hvordan reglene for andre tiltak i barneomsorgen er utformet. Deretter omtales opplegg og erfaringer fra norske kommuner som en tid har hatt kontantstøtte som kommunal ordning.

Kap. 4. Forholdet til andre stønadsordninger for barneomsorg,

       omtaler kontantstøtten i forhold til ulike stønadsordninger for barneomsorg, herunder fødselspenger, adopsjonspenger, barnetrygd, skatteordninger for barnefamilier, trygdeytelser, økonomisk sosialhjelp og ytelser til enkelte andre grupper. Hovedprinsippet er at kontantstøtten vil være en fortsettelse av stønadsordningene ved fødsel og adopsjon og vil løpe parallelt med øvrige stønadsordninger til barnefamilier.

Kap. 5. Barnehagene i kombinasjon med kontantstøtte,

       redegjør kort for barnehagetilbudet i dag og tar opp hovedpunkter for den videre utbygging og drift av barnehager i lys av kontantstøtten. Målet om full behovsdekning står fast. Full behovsdekning er en forutsetning for foreldrenes valgfrihet. Det understrekes at kontantstøtten ikke gir grunn til å bremse etableringen av småbarnsplasser der det er behov for å øke tilbudet av slike plasser. Kommunenes videre planer for barnehagevirksomheten vil bli fulgt nøye. Den private barnehagedriften skal fortsatt stimuleres. Innføring av kontantstøtte vil forsterke behovet for fleksibilitet i barnehagetilbudet. Familiebarnehager er en godt egnet driftsform spesielt for de yngste barna. Ved innføring av kontantstøtte kan privat dagmamma bli et mer aktuelt alternativ. Det framheves at familiebarnehager drives under barnehageloven, og at dette blant annet sikrer innsyn med virksomheten fra tilsynsmyndigheten.

       Regjeringen går inn for at familier som benytter åpen barnehage, likevel skal motta kontantstøtte. Videre omtales foreldrebetalingen som det er viktig å holde på et forsvarlig nivå både i kommunale og private barnehager. Reell valgfrihet for familiene forutsetter både realistiske alternativer - og at alle som ønsker barnehage, skal få plass til overkommelig pris.

       For enkelte grupper barn vil barnehage være spesielt viktig. Kapitlet omtaler barnehage for barn med funksjonshemminger, barnehage for barn i innvandrerfamilier og barnehage som hjelpetiltak i barneverntjenestens arbeid. Barnehageplass vil fortsatt ha stor betydning i disse familiene. Kontantstøtten vil ikke endre på dette.

Kap. 6. Forvaltning av kontantstøtten,

       drøfter de hensyn som har vært avgjørende for valg av forvaltningsordning. Det viktigste her er at den statlige tilskuddsordningen til barnehager videreføres slik som i dag. Trygdeetaten skal forvalte ordningen og stå for utbetalingen. Utbetalingen skal skje på bakgrunn av kommunale registre over barn som fyller alderskravet til kontantstøtte og benytter barnehageplass, samt den tildelte oppholdstid i barnehagen.

       Kontantstøtten skal begynne å gjelde fra 1. august 1998. Det vil imidlertid ta noe tid å få på plass alle utbetalingssystemer. Utbetalingen vil derfor måtte baseres på etterbetaling de første månedene.

Kap. 7. Ulike konsekvenser av å innføre kontantstøtte,

       drøfter økonomiske konsekvenser for familiene, hvem som kan antas å velge kontantstøtte, konsekvenser i forhold til arbeidsmarkedet, samt likestillings- og distriktsmessige konsekvenser. Det legges opp til at ordningen skal evalueres som ledd i å klarlegge de ulike konsekvenser av ordningen. Evalueringen skal ha søkelys på familienes valg av omsorgsløsninger, den videre utvikling av barnehagesektoren, situasjonen for barn der barnehage er spesielt viktig, konsekvensene for arbeidsmarkedet m.v. Evalueringen skal også belyse om kontantstøtten faktisk fører til at foreldre tilbringer mer tid med sine barn. Denne brede evaluering er viktig og vil bli igangsatt fra starten av.

Kap. 8. Økonomiske og administrative konsekvenser,

       gjør rede for budsjettkonsekvensene, som for 1998 er beregnet til 760 mill. kroner. Av dette gjelder 673 mill. kroner kontantstøtten til ettåringene og de resterende 87  mill. kroner dekker kostnadene ved overgangsordningen for barn som fyller to år høsten 1998. For 1999, når støtten skal utvides til også å gjelde toåringene, er utbetalingene foreløpig anslått å ligge i størrelsesorden 2.870 mill. kroner.

       Videre blir det gjort rede for de administrative konsekvenser og kostnadene for dette i 1998. For trygdeetaten er beløpet 29,4 mill. kroner, for kommunenes arbeid med å opprette og vedlikeholde registre 21 mill. kroner, for evaluering og informasjon m.v. 7 mill. kroner, og for økt stillingsbehov i Barne- og familiedepartementet 1 mill. kroner.

Nærmere om enkelte punkter

Grunntrekk for utformingen

       Rett til kontantstøtte vil være knyttet til bruken av statsstøttet barnehageplass. Foreldre som har heltids barnehageplass, mottar ingen kontantstøtte, for disse vil den statlige støtten fortsatt komme i form av statstilskuddet til barnehageplassen. Ved deltidsplass eller korttidsplass i barnehage utbetales delvis kontantstøtte.

       Ved innføring av kontantstøtten skal støttebeløpet ved full kontantstøtte være på nivå med størrelsen på statens driftstilskudd til full tids barnehageplass. Regjeringen legger opp til at kontantstøttens størrelse skal fastsettes årlig av Stortinget.

       Grunnlaget for rett til utbetaling av kontantstøtte skal være barnets omsorgsbehov. Dette betyr at det vil være det enkelte barn i kontantstøtteberettiget alder som er grunnlaget for kontantstøttens størrelse, og ikke familien. Tvillingforeldre får således kontantstøtte for hvert av de to barna. Støttebeløpet skal være det samme enten barnet lever i en en-foreldre eller to-foreldre familie, eller om familien har en eller to inntekter.

       Det skal ikke være andre vilkår for å ha rett til kontantstøtte enn at familien har barn i den aldersgruppe kontantstøtten omfatter. Retten til kontantstøtte vil således ikke være knyttet til foreldrenes yrkesaktivitet. Retten skal også være uavhengig av hvilken omsorgsform foreldrene velger, unntatt der foreldrene benytter statsstøttet barnehageplass og får kontantstøtten - eller deler av kontantstøtten - i form av statsstøtte til barnehageplassen.

       Kontantstøtten skal ikke skattlegges. Etter dagens regler vil kontantstøtten kunne anses som skattepliktig inntekt. Dette nødvendiggjør en lovendring. Finansdepartementet vil senere legge fram forslag til en slik lovendring.

       Kontantstøtten skal heller ikke samordnes med ulike trygdeytelser som skal kompensere for bortfall av inntekt.

       En viktig begrunnelse for kontantstøtten er å gi like vilkår for familier som henholdsvis benytter og ikke benytter statlig støttet barneomsorg, det vil si barnehager. Dette likhetsprinsippet gjelder uansett inntektsnivå, på samme måte som barnetrygden. Derfor er det heller ikke relevant å behovsprøve kontantstøtten mot inntekt.

       Kontantstøtten skal utbetales månedlig med første utbetaling måneden etter barnet fyller ett år og siste utbetaling den måneden vilkårene for kontantstøtte ikke lenger er til stede. Grunnvilkårene for å være berettiget til kontantstøtte er alderskravet, kravet om at barnet og den som mottar kontantstøtten er bosatt i Norge, og at det ikke gjøres bruk av barnehageplass, jf. odelstingsproposisjonen om lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre.

       Det foreslås at kontantstøtten som hovedregel skal utbetales til den som barnet bor fast hos. Dette vil i de fleste familier bety utbetaling i morens navn. Det må også utformes et regelverk som eventuelt tillater deling der foreldrene etter et samlivsbrudd har delt omsorg for barnet.

       Regjeringen ønsker at reformen skal innføres gradvis. Retten til kontantstøtte skal begynne å gjelde for ettåringer fra 1. august 1998. Fra 1. januar 1999 skal ordningen føres videre til også å gjelde toåringer. For barn som har utløst kontantstøtte som ettåringer i 1998 og som fyller to år i løpet av høsten 1998, vil det bli en overgangsordning slik at det sikres kontinuitet i støtten for de familier som omfattes av ordningen fra 1. august 1998. Dette betyr at familier med barn født i tidsrommet 1. august 1996 til 1. august 1997 vil ha rett til kontantstøtte fra august 1998. Resten av barna født i 1997 vil så omfattes av ordningen etterhvert som de blir ett år i løpet av høsten.

Høringen

       Det er stor oppslutning blant høringsinstansene om ønskeligheten av tiltak som gir småbarnsforeldrene mer tid til omsorg og samvær med egne barn.

       Likevel er det sterkt delte meninger blant høringsinstansene om hvorvidt den foreslåtte ordning med kontantstøtte vil være en god ordning. Her avdekkes også store ideologiske forskjeller. Noen uttrykker klar støtte, mens andre uttrykker skepsis eller direkte motstand til ordningen.

       Mange høringsinstanser peker på at en så omfattende reform burde vært bedre utredet.

Regjeringens vurderinger

       Regjeringen vil understreke at en viktig hensikt med reformen er å sikre småbarnsfamiliene mer tid til å være hjemme sammen med barna og at det dermed kan bli en mindre stressende hverdag både for barn og foreldre. Dette vil også være til barnas beste. Regjeringen finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å forbeholde kontantstøtten bare for familier der den ene av foreldrene er hjemme. Dette ville være en diskriminering av familier med andre behov og muligheter. Regjeringen legger også vekt på at familiene må ha større frihet enn i dag til å velge omsorgsform, og er trygg på at dette i seg selv vil føre til at familiene bruker mer av sin tid til å være sammen med barna. Det ville dessuten føre til store kontrollproblemer og kontrollkostnader dersom kontantstøtte bare skulle utbetales til familier som ikke benytter noen form for betalt barnetilsyn fra andre.

       Regjeringen mener at de prinsipielle begrunnelser for å innføre kontantstøtte er svært tungtveiende. Å få den fulle oversikt over alle konsekvenser i form av utredninger er ikke mulig på forhånd. Selv om undersøkelser og utredninger er foretatt, er det først ved kartlegging av erfaringene at effektene vil vise seg. Regjeringen legger stor vekt på at det er viktig å følge nøye med i alle konsekvenser som innføring av kontantstøtte medfører.

Delvis kontantstøtte

       Utgangspunktet for fastsettelsen av støttebeløpet ved full kontantstøtte er den sats for statlig driftstilskudd til heldagsbarnehager som gjelder ved innføringen av reformen. Høyeste årlige sats for heldags barnehageplass for barn under tre år er 36.140 kroner pr. barn (1998). Dette vil gi en kontantstøtte på 3.000 kroner pr. måned.

       For familier som har deltids eller korttids barnehageplass skal det utbetales delvis kontantstøtte.

       I høringsnotatet om innføring av kontantstøtten la departementet fram to alternative forslag til regler for delvis kontantstøtte. Begge hadde utgangspunkt i at statens driftstilskudd til barnehager er differensiert etter oppholdstid, og at summen av driftstilskudd og kontantstøtte skal være tilnærmet det samme. Alternativer som ble presentert var avkorting som følger satsene for statstilskudd og et forenklet todelt system.

Høringen

       Mange - og ulike kategorier - høringsinstanser argumenterer for et system for delvis kontantstøtte som følger oppholdstidskategoriene i tilskuddssystemet. Heller ikke Rikstrygdeverket - som vil få oppgaven med å utbetale kontantstøtten - finner et gradert system administrativt komplisert. Et gradert system støttes også av Kommunenes Sentralforbund, mange enkeltkommuner, private barnehageeiere og andre.

Regjeringens vurderinger

       Regjeringen går inn for en ordning for delvis kontantstøtte som bygger på trinnene for ukentlig oppholdstid i statens tilskuddssystem for driftstilskudd. Dette vil best sikre fleksibilitet i barnehagetilbudet og dermed også best sikre at foreldrene har muligheter til å velge de oppholdstider og kombinasjonsløsninger som passer dem best.

       Ut fra en samlet vurdering foreslår Regjeringen at familier som benytter barnehage for sitt barn 31 timer eller mer pr. uke, ikke får utbetalt kontantstøtte. Det er rimelig å legge til grunn at når den ukentlige oppholdstiden i barnehage er høyere enn 30 timer i uken, er plassen å regne som heldagsplass i forhold til utbetaling av kontantstøtte. Statistikken viser dessuten at det store flertallet (72 %) av ett- og toåringer i barnehagene har en avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer pr. uke, mens bare 3-4 % faller i kategorien oppholdstid på 31-40 timer pr. uke. Avgrensingen innebærer for eksempel at familier som bruker barnehage seks timer daglig fem dager i uken, eller sju og en halv time fire dager i uken, får delvis kontantstøtte.

       Med utgangspunkt i beløpet for høyeste tilskuddssats til barnehagedrift i 1998, som også vil være støttebeløpet ved full kontantstøtte, foreslås at delvis kontantstøtte blir fastsatt som vist i tabell 2.1. Det presiseres at satsene gjelder for 1998.

       Regjeringen vil oppfordre kommunene og andre barnehageeiere til at også systemet for foreldrebetaling blir utformet i tråd med den fleksibilitet som barnehagetilbudet bør ha.