1.1 Sammendrag

       Som bakgrunn for stortingsmeldingen vises det innledningsvis til at det i forbindelse med ansvarsreformen, som medførte at HVPU-institusjonene skulle avvikles og erstattes av kommunale tilbud, ble satt i gang et arbeid med å utrede spørsmål vedrørende rettssikkerhet i forbindelse med bruk av tvang i nødssituasjoner og i behandling/opplæring av personer med psykisk utviklingshemming.

       Det ble nedsatt et offentlig utvalg (Røkke-utvalget) som avga sin innstilling med forslag til lovbestemmelser og forskrifter i 1991, NOU 1991:20 Rettssikkerhet for mennesker med psykisk utviklingshemming. På bakgrunn av NOU 1991:20 og etter en høringsrunde ble Ot.prp. nr. 58 (1994-1995) fremmet i juni 1995. Ut fra sosialkomiteens ønske om bedre klargjøring av forholdet til menneskerettighetskonvensjonene fremmet Regjeringen i mai 1996 Ot.prp. nr. 57 (1995-1996) der det ble gjort rede for forholdet til konvensjonene og fremmet enkelte endringsforslag. Regjeringen konkluderer med at lovforslaget er i samsvar med Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Stortinget vedtok lovutkastet med enkelte endringer i juni 1996. Loven er midlertidig og gjelder i tre år fra ikrafttredelsen. Samtidig med at Stortinget vedtok loven, vedtok det også å be Regjeringen legge fram en stortingsmelding om nærmere retningslinjer for praktisering av loven og for hovedinnholdet i forskriftene til loven før ikrafttredelsen som var forutsatt å skulle skje 1. juli 1997.

       Departementet redegjør i stortingsmeldingen for det arbeidet som er gjort siden loven ble vedtatt og for forskriftsutkastet, rundskrivsutkastet og høringsinstansenes syn på disse. Departementet går nærmere inn på de spørsmålene Stortinget var spesielt opptatt av: grenser for bruk av tvang, rådgivende gruppe og opplegg for evaluering av loven og praksis.

       Utkast til forskrift omhandler

       Det framholdes i meldingen at det hersker et vanskelig dilemma mellom hovedmålet for all tjenesteyting om at den skal bygge på frivillig deltakelse fra tjenestemottakeren, og det at det i noen tilfeller er helt nødvendig å bruke tvang for å hindre at enkelte personer med psykisk utviklingshemming utsetter seg sjøl eller andre for alvorlig skade. Det uttales at retten til sjølbestemmelse for den psykisk utviklingshemmede da må vike for retten til forsvarlig omsorg eller for andres rett til ikke å bli utsatt for angrep. Slike tiltak er aktuelt for anslagsvis tre prosent av psykisk utviklingshemmede.

       I og med at det dreier seg om atferd som ofte gjentar seg med stor regelmessighet og over lang tid, er det i lovarbeidet lagt til grunn at nødreglene i straffeloven ikke gir tilfredsstillende regulering og kontroll. Foreliggende lov har i tillegg etablert et omfattende opplegg for ekstern kontroll, innsyn og overprøving som ikke kan gjennomføres bare ved praktisering av nødreglene i straffeloven.

       Det understrekes at det er viktig at løsningen på vanskelige etiske spørsmål ikke monopoliseres og avgjøres innenfor lukkede fagmiljøer. Pårørende og verge/hjelpeverge er derfor gitt rettigheter i flere faser av saksbehandlingsprosessen og er gitt adgang til å klage og til full rettslig prøving av både vedtak og innsigelser knyttet til gjennomføringen av vedtak. I tillegg til oppfølging gjennom statlig tilsyn, blir det opprettet en bredt sammensatt rådgivende gruppe som vil følge utviklingen nøye. Videre er loven tidsavgrenset for å sikre evaluering.

       Stikkordmessig kan de tilnærmingsmåtene som er benyttet i loven oppsummeres slik:

1.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall , medlemmene fra Arbeiderpartiet, Arnesen, Gravdahl, Hildeng, Kristoffersen, Nordseth og Skogholt, medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Næss og Woie Duesund, medlemmene fra Høyre, Høegh og Sjøli, medlemmet fra Senterpartiet, Gløtvold, og medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, Ballo, er svært tilfreds med det grundige arbeidet departementet har lagt ned i forskrifter og rundskriv. Flertallet vil vise til behandlingen av endringer i lov om sosiale tjenester, Innst.O.nr.79 (1995-1996), hvor flertallet sier:

       Flertallet er derfor glad for at dette lovverket med forskrifter og retningslinjer bidrar til å styrke rettssikkerheten for den berørte gruppen mennesker.

       Flertallet vil understreke at arbeidet med dette lovverket har tatt lang tid fra HVPU-reformen startet opp, og ved at man i forbindelse med denne ansvarsreformen i 1991 fikk en offentlig utredning med forslag til lovbestemmelser og forskrifter i NOU 1991:20 . I 1995 ble det første lovforslaget lagt fram i Ot.prp. nr. 58 (1994-1995) . Flertallet finner grunn til å påpeke den utvikling og erkjennelse som har skjedd når det gjelder lovarbeidet og synet på bruk at makt og tvang i tjenesteytingen. Bare endringene i tittel på de ulike stortingsdokumentene viser noe av denne utviklingen. I Ot.prp. nr. 58 (1994-1995) var tittelen « Bruk av tvang og makt m.v. overfor personer med psykisk utviklingshemming ». I Ot.prp. nr. 57 (1995-1996) het det « Begrensning og kontroll med bruk av tvang og makt m.v. overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming ». I St.meld. nr. 26 (1997-1998) heter det nå « Begrensning og kontroll med bruk av tvang i tjenesteyting (Lov om sosiale tjenester m.v. kapittel 6A. Rettigheter for og begrensning og kontroll med bruk av tvang og makt m.v. overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming ».

       Flertallet viser til Innst.O.nr.79 (1995-1996) og debatten i Stortinget 13. juni 1996 der intensjonene som ligger bak lovens utforming også når det gjelder det enkelte partis syn og standpunkt, framkommer. Flertallet går derfor ikke nå inn på alle forhold rundt lovbehandlingen som fant sted i 1995 og 1996. Flertallet mener det er svært viktig at de som blir berørt av denne loven som tjenestemottaker eller dennes pårørende eller verge/hjelpeverge eller som tjenesteyter eller ansvarlig i tjenesteforvaltningen, setter seg inn i lovens forarbeider.

       Flertallet vil understreke at dette lovarbeidet har vært vanskelig, ikke minst i forhold til de etiske spørsmål som har med menneskeverdet og enkeltmenneskets integritet å gjøre. Dette forholdet, sammen med en viss usikkerhet omkring de praktiske virkninger av lovutformingene gjorde at Regjeringen ble bedt om å legge fram forskriftene for Stortinget, slik at disse kunne behandles før loven trådte i kraft. Videre ble det satt en begrenset funksjonstid på tre år for selve loven før denne skulle evalueres og tas opp til ny behandling. Flertallet er glad for de presiseringer som har skjedd gjennom foreliggende utkast til forskrift og rundskriv, samt den høringsprosedyre som har vært på dette grunnlaget. Dette har ført til en klargjøring når det gjelder hjemmelen for bruk av tvang i forhold til loven. Bl.a. gjelder dette i forhold til grenser for bruk av tvang, hvem som skal ansees som pårørende, kvalifikasjonskrav i tjenesten og til personalet, samt begrensninger i varighet av vedtak. Regler for klage og registrering av bruk av tvang er også utdypet, samt kontroll av eventuelle tiltak, statlig tilsyn og klageordningen på gjennomføring av vedtak.

       Flertallet viser til Innst.O.nr.79 (1995-1996) hvor flertallet poengterte at « det ikke skal åpnes for bruk av tvang før alle andre alternativer er vurdert/prøvd ». Flertallet er tilfreds med at denne presiseringen er så nøye fulgt opp i St.meld. nr. 26 (1997-1998). Etter flertallets mening er dette et svært vesentlig utgangspunkt for å endre holdningene i omsorgs- og behandlingsapparatet slik at adferdsendrende tiltak overfor en tjenestemottaker skal skje uten bruk av tvang og makt. Slik endring i behandlingsideologi og -holdning må også avspeile seg i utdanning og opplæring av fagpersonellet som skal ha slikt omsorgs- og behandlingsansvar.

       Flertallet vil understreke at alle mennesker har rettigheter i kraft av sitt menneskeverd. Blant disse rettighetene er retten til selvbestemmelse, privatliv, forsvarlig levestandard og omsorg. Det er et hovedmål at all tjenesteyting skal bygge på frivillig deltakelse fra tjenestemottaker. En tjenestemottaker skal ikke utsettes for behandling eller handling som ellers er uakseptabel i medmenneskelig og mellommenneskelig sammenheng. Dersom det er absolutt nødvendig å iverksette handlinger som tjenestemottakeren motsetter seg, skal dette gjøres etter de bestemmelser som gjelder innenfor dette lovverket. Flertallet vil i den forbindelse igjen minne om at det ifølge loven skal være slik at alternative tiltak skal være prøvd og følgene skal dokumenteres før eventuelt tiltak etter § 6A-4 og § 6A-5 kan iverksettes. Dersom alternative tiltak ikke er iverksatt og prøvd, skal det gis en begrunnelse for hvorfor dette ikke er gjort.

       Flertallet slutter seg til meldingen og vil framholde at tvangstiltak må være aktuelt kun når det er fare for eget eller andres liv og helse og/eller eventuelt vesentlige materielle skader. Videre kan det være forhold ved tjenestemottakers væremåte som er så abnorm og stigmatiserende for tjenestemottakeren selv at det må settes iverk tiltak som tjenestemottakeren selv motsetter seg.

       Flertallet mener at adferdsendrende tiltak utover det som her er nevnt, bør skje uten bruk av tvang og makt.

       Flertallet mener det er viktig å få belyst årsakssammenhenger mellom atferdsproblemer blant psykisk utviklingshemmede i forhold til deres livsmiljø og samhandlingen med omgivelsene generelt og tjenesteapparatet spesielt. Flertallet vil derfor anbefale at det igangsettes et begrenset forskningsprosjekt innenfor dette området.

       Flertallet vil også anbefale at Regjeringen tar initiativ overfor de øvrige nordiske land for å få til en felles utveksling og utprøving av alternative metoder til bruk av tvang i tjenesteytingen.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, lederen og Nesvik, viser til Innst.O.nr.79 (1995-1996) der Fremskrittspartiet sammen med Senterpartiet fremmet følgende forslag:

       Forslaget fikk bare Senterpartiets og Fremskrittspartiets stemmer under voteringen i Stortinget. Disse medlemmer viser til at da forslaget fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet ble nedstemt, stemte Fremskrittspartiet subsidiært for lovforslaget i Ot.prp. nr. 57 (1995-1996) .

       Disse medlemmer viser til at ifølge meldingen har både departementets forslag til forskrifter og departementets merknader i rundskriv vært ute på en omfattende høring, og disse medlemmer har særlig merket seg uttalelsene fra Institutt for menneskerettigheter, Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg og Rådet for funksjonshemmede som fortsatt har sterke kritiske innvendinger både til loven og de foreslåtte forskrifter. Både Institutt for menneskerettigheter og Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg konkluderer i sin høringsuttalelse med å henstille til Stortinget om ikke å iverksette lov av 19. juli 1996 nr. 60 om endringer i lov om sosialtjenester og helsetjenestene i kommunene, kapittel 6A Rettigheter for begrensning og kontroll av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. Disse medlemmer er enig i denne konklusjonen og vil således ikke støtte at loven av 19. juli 1996 iverksettes.

       Disse medlemmer viser til følgende uttalelse fra Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg:

       Disse medlemmer viser til at Stortinget under behandling av Ot.prp. nr. 57 (1995-1996) tilføyet et tredje ledd til lovens § 6A-3 som fastslår at all bruk av integritetskrenkende metoder er forbudt. Disse medlemmer mener at denne tilføyelsen gjort av Stortinget kommer i et merkelig lys når § 6A-3 første ledd og § 6A-4 annet og tredje ledd tillater integritetskrenkende metoder som vil være i strid med Stortingets vilje i henhold til Stortingets egen tilføyelse tredje ledd til § 6A-3.

       Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg konkluderer i sin høringsuttalelse til departementet med følgende:

       Videre konkluderer Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg med følgende:

       Endelig konkluderer Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg med at loven og forskriftene innebærer at man tillater å behandle en gruppe mennesker underlagt sosial omsorg med metoder man ikke tillater/ønsker å benytte overfor mennesker uten tilsvarende utviklingshemming. Dette strider bl.a. mot Verdenserklæringen av 1948 om at alle individer er likeverdige og at de skal behandles i overensstemmelse med det.

       Disse medlemmer viser til at Rådet for funksjonshemmede også har sterke innvendinger mot å iverksette tvangsloven med de foreliggende forskrifter. Disse medlemmer siterer følgende fra Rådet for funksjonshemmedes høringsuttalelse til departementet datert 5. mars 1998:

       Videre uttaler Rådet for funksjonshemmede:

       Disse medlemmer sier seg fullt ut enig i det som anføres fra Rådet for funksjonshemmede. Disse medlemmer vil peke på at det hersker til dels betydelig usikkerhet blant omsorgspersonale om hvordan praktiske situasjoner som oppstår i personers eget hjem skal håndteres for å innfri kvalitative krav i omsorgen. Dette skyldes igjen etter disse medlemmers mening en betydelig mangel på faglig kompetanse blant det omsorgspersonell som i dag ivaretar de psykisk funksjonshemmedes omsorgs- og pleieinteresser. Det bør etter disse medlemmers mening stimuleres til utviklingsarbeid i denne spesielle omsorgen, kanskje i form av program som har som siktemål å utvikle gode pasientformer som reduserer den utrygghet som preger deler av omsorgen i dag og som ofte fører til utagering. Disse medlemmer finner at stortingsmeldingen i for liten grad diskuterer hva som kan gjøres for å bedre den tverrfaglige grunnutdannelsen for de kategorier helsepersonell som i fremtiden skal betjene de psykisk utviklingshemmede i kommunene. Særlig er det viktig at man hever kompetansen til omsorgspersonene i førstelinjetjenesten som daglig står overfor klientene. Det er etter disse medlemmers mening en kjent problemstilling innen denne omsorgen at atferdsproblemer kan være et resultat av dårlig samspill mellom klienten og omsorgsgiveren.

       Disse medlemmer vil peke på at departementets rundskriv, som et forsøk på fortolkninger av forskriftene, er så høyttravende faglig teknisk at neppe noen omsorgsarbeider med en basisutdannelse under høyskolenivå vil kunne tilegne seg stoffet i rundskrivet.

       Disse medlemmer finner det påfallende at Norge som det eneste land i Vest-Europa har vedtatt en lov som tillater bruk av tvang og makt overfor en enkelt gruppe og da den svakeste gruppe av alle, nemlig de psykisk funksjonshemmede. Disse medlemmer viser til at i de øvrige nordiske land er bruk av tvang som et ledd i behandling/omsorg/opplæring forbudt.

       Disse medlemmer har registrert at det hevdes at ulovlig bruk av tvang og makt overfor funksjonshemmede særlig i forbindelse med atferdsterapi i stor utstrekning benyttes i dag. Disse medlemmer ser det som et stort paradoks at en forventer mindre bruk av tvang og makt når dette nå legaliseres.

       Disse medlemmer vil hevde at lovgivningen i et demokratisk samfunn gir uttrykk for lovgiverens verdistandpunkter og menneskesyn og ved å tillate bruk av tvang og makt overfor psykisk utviklingshemmede, frykter disse medlemmer at dette kan påvirke synet på mennesker med psykisk utviklingshemming på en stigmatiserende måte både lokalt og nasjonalt.

       Disse medlemmer er særdeles overrasket over at departementet i sitt forslag til forskrifter ikke har lagt inn en reservasjonsrett for helsepersonell som gir fritak for å delta i behandling og omsorg hvor tvang og makt benyttes.

       Disse medlemmer stiller seg tvilende til om det omfattende byråkratiske kontroll- og tilsynsapparat som skal iverksettes i forbindelse med bruk av tvang er praktisk gjennomførbart. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til en uttalelse fra fylkesmannen i Oslo og Akershus datert 21. april 1998 hvor fylkesmannen bl.a. anfører følgende:

       Videre anfører fylkesmannen i Oslo og Akershus følgende:

       Disse medlemmer kan ikke se bort fra at om loven iverksettes med de forskrifter som nå foreligger, kan dette resultere i en domfellelse av Norge ved Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen unnlate å iverksette Lov av 19. juli 1996 nr. 60 med foreliggende forskrifter. »

       « Stortinget ber Regjeringen utarbeide forskrifter som konkret beskriver hvilke tvangstiltak som kan benyttes i forhold til nødrett/nødvergeparagrafen i gjeldende lovgivning. Det innarbeides i forskriften reservasjonsrett for helsepersonell i HVPU-omsorgen. »

       Komiteen fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen ta et initiativ i forhold til de øvrige nordiske land om utprøving av alternative metoder til bruk av tvang i tjenesteyting. »

       « Stortinget ber Regjeringen iverksette et begrenset forskningsprosjekt for bedre å belyse årsakssammenheng mellom atferdsproblemer blant psykisk utvik-lingshemmede sett i forhold til miljø og samhandlingsmessige forhold. »

       Komiteens medlem fra Senterpartiet vil bemerke at Senterpartiet stemte imot lovforslaget slik det ble presentert gjennom Ot.prp. nr. 58 (1994-1995) og Ot.prp. nr. 57 (1995-1996) . Fra en relativt lang begrunnelse for et slikt standpunkt gjengis følgende utdrag fra Innst.O.nr.79 (1995-1996):

       Dette medlem må ta til etterretning at et stort flertall i Stortinget vedtok lovforslaget og ba Regjeringen komme tilbake til Stortinget med forskrifter slik at disse kunne behandles før loven trådte i kraft. Det har ikke framkommet nye signaler som gir flertallsgrunnlag for en annen lovutforming. Dette medlem tar til etterretning at flertallskonstellasjonen fortsatt er innstilt på å fullføre arbeidet med loven slik det ble pålagt Regjeringen å gjøre gjennom vedtak 13. juni 1996.

       Dette medlem mener at Regjeringen gjennom St.meld. nr. 26 (1997-1998), med forskrifter og merknader, klargjør lovgrunnlaget på en bedre måte og sikrer rettsgrunnlaget for tjenestemottakeren. Dette medlem er godt fornøyd med at det gjennom dette arbeidet er tatt klar avstand fra atferdsendrende tiltak som betinger tvangstiltak framfor alternative metoder som tar hensyn til menneskeverdet og enkeltmenneskets integritet. Dette medlem vil allikevel understreke at det ved evalueringen av loven etter tre års funksjonstid må være grunnlag for også da å vurdere om lovutformingen skal endres og ta utgangspunkt i rettighetsprinsippet.

       Som saksordfører viser dette medlem for øvrig til flertallsmerknadene som gir ytterligere presiseringer til loven og praktiseringen av denne.