St.meld.27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre

Jeg viser til brev av 4. mai 2000 og to brev av 8. mai 2000 fra komiteen, med henholdsvis 10, 3 og 16 spørsmål til St.meld.27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre. Noen av spørsmålene fra komiteen er overlappende ved at de til dels har identiske problemstillinger som er formulert på ulik måte. Når det gjelder disse, er svarene samordnet under henvisning til de overlappende spørsmålene.

Spørsmål 1/10

Hvilke kriterier legger departementet til grunn for en privat barnehage betegnes å drive kommersielt?

Spørsmål 8/16

Hvilke tiltak vil Regjeringen sette i verk for å unngå at barnehager som har som formål å få størst mulig fortjeneste ikke får statsstøtte? Kan Regjeringen tenke seg å forby A/S-barnehager å ta ut overskudd, eventuelt forby at barnehager med statstilskudd ikke kan organiseres etter A/S modell?

Svar:

I stortingsmeldingen legges det opp til en likebehandling av kommunale og private barnehager, blant annet gjennom en plikt for kommunene til å inngå samarbeidsavtaler med de private barnehagene som inngår i kommunenes barnehageplaner. Private barnehager skal være en integrert og likeverdig del av barnehagetilbudet i kommunene. Dette gjelder med ett forbehold. Siden barnehagesektoren er så sterkt offentlig subsidiert, nærmere 70 prosent av kostnadene dekkes gjennom offentlige tilskudd, ønsker man gjennom meldingen å reise en prinsippdiskusjon om hvorvidt barnehager med kommersielle formål bør få offentlig støtte. Tilbakemeldingene fra stortingsbehandlingen vil danne grunnlag for det videre arbeidet. Det er viktig å presisere at meldingen ikke legger opp til å forby kommersielle barnehager, det man ønsker er at slik type drift ikke skal motta offentlig støtte.

I stortingsmeldingen betegnes en kommersiell barnehage som en barnehage som blir opprettet med sikte på størst mulig fortjeneste for eieren. Utgangspunktet for en vurdering av kommersiell drift bør være intensjonen med driften. Det er de barnehagene som driver med sikte på fortjeneste som man må identifisere, men departementet innser at det ikke vil være enkelt å finne gode og rettferdige kriterier for å avgrense slik virksomhet. Det er antakelig få eksempler på barnehager som har valgt en organisasjonsform som er klart kommersiell eller som har krav til utbytte nedfelt i vedtektene. Komiteen nevner aksjeselskap særskilt i sitt spørsmål, og dette er i utgangspunktet en kommersiell eierform siden målet med driften oftest er utbytte for aksjonærene. Men aksjeloven åpner også for at aksjeselskap kan drives ut fra andre formål enn utbytte for aksjonærene. Dette eksemplifiserer godt hvilken vanskelig problemstilling man står overfor.

Derfor vil det antakelig være behov for å gå dypere inn i barnehagenes regnskaper og økonomiske disposisjoner for å avdekke kommersiell virksomhet. Et generelt spørsmål da er om det i det hele tatt skal være lov å tjene penger på barnehagedrift. En vanskelig avgrensning vil for eksempel være i forhold til barnehager som enkelte år kan vise til driftsoverskudd. Overskuddet kan eksempelvis tas ut som lønn til eier, pløyes tilbake til driften av barnehagen eller tas ut som "utbytte" på innskuddet fra foreldre. Videre har man aktører som driver barnehager som en del av en serie med ulike selskaper, eller har et morselskap som driver flere barnehager. Her vil ofte alle enhetene ha samme eier. Regnskapene fra hver enkelt barnehage kan vise til et driftsunderskudd, men eier kan likevel ha tatt ut fortjeneste gjennom morselskapet, f.eks. ved å sette en høy husleie for den enkelte barnehagen.

I det videre arbeidet bør man forsøke å kartlegge det reelle omfanget av slik virksomhet, utrede ulike kriterier for hva som kan karakteriseres som kommersiell drift, samt se på alternativer for hvordan man kan administrere en tilskuddsordning der man på visse vilkår skal utelukke enkelte barnehager. Det vil da være naturlig å se på om vurderingen bør gjøres av kommunen som en del av de samarbeidsavtalene de er forpliktet til å inngå med de private barnehagene. Kommunene har den nødvendige kjennskap til lokale forhold, og i tillegg kan det være mest rasjonelt å tenke seg en ordning som skal fungere etter at driftstilskuddet er lagt over i inntektssystemet siden dette vil skje i relativt nær fremtid.

Stortingsmeldingen legger opp til at statstilskuddet til kommersielle barnehager skal falle bort allerede fra 1.1.2001. På bakgrunn av behovet for en ytterligere kartlegging og utvikling av et godt kriteriesystem er det etter departementets oppfatning ikke realistisk med en slik tidshorisont.

Spørsmål 2/10

Hvilke type tilbud mener kommunene skal gis etter full barnehageutbygging er oppnådd i 2003?

Svar:

Departementet har ingen konkrete undersøkelser eller statistikk som viser hvilke typer tilbud kommunene mener skal gis etter full barnehageutbygging er oppnådd i 2003. Mye tyder imidlertid på at de fleste kommuner arbeider med å tilpasse tilbudet mest mulig til behovet, for slik å best mulig utnytte de eksisterende ressursene.

I en behovsundersøkelse gjort av Asplan Viak (1999) oppgir kommunene at følgende vil være satsingsområder i årene framover:

Når det gjelder de viktigste utfordringene for å nå full behovsdekning, oppgir kommunene følgende:

Full behovsdekning vil aldri bli en konstant faktor. Priser, tilbudets art og innretning, generelle holdninger til bruk av barnehager, reformer i arbeidsliv og en rekke andre faktorer påvirker etterspørselen. Utviklingen av fleksible tilbud antas å bli en av de store utfordringene. Erfaring tyder på at foreldre i økende grad ikke bare vil etterspørre en barnehageplass, men også gi klare ”bestillinger” på hva slags plass de ønsker både med hensyn til antall timer, type plass, hvilke innhold, beliggenhet og eierform etc.

Mange kommuner søker å imøtekomme etterspørselen etter fleksible tilbud gjennom plasser med korte oppholdstider. Det betyr at barnehager kan ha et høyere antall barn enn de har godkjente plasser for. De mest fleksible barnehagene tilbyr opp til 10 ulike oppholdstider innenfor åpningstiden. Noen få tilbyr kveldsåpent og noen meget få er også nattåpne barnehager, som det hittil synes å være relativt liten etterspørsel etter.

Asker kommune har organisert barnehagetilbudet slik at de øker antall barn per barnegruppe. For å få plass nok, utvides tilbudet ved hver barnehage med areal av typen "grillhytte", lavvo og liknende slik at det alltid er grupper på 12 barn og 2 voksne enten inne (på barnehagens område) eller ute. I følge kommunen oppnår en et bedre fagmiljø, utnytting av plassen, mye utevirksomhet og ulike driftsformer innenfor en ordinær barnehage. Kvaliteten øker gjennom mindre konflikter, mindre fravær og bedre utvikling hos barna. Forutsetningen er at en knytter natur-/friluftstilbudet til en ordinær barnehage for å oppnå størst mulig grad av fleksibilitet til minst mulig kostnad. Asker-modellen er møtt med stor interesse fra andre kommuner.

En barnehageform som har økt de seneste årene (120 barnehager og ca. 5000 barn) er åpen barnehage. Tilbudet er som regel gratis eller svært billig for brukerne. Barnehagen ledes av førskolelærer, og det er som regel ikke ansatt flere enn leder. Kravet er imidlertid at foreldrene eller en annen omsorgsperson deltar sammen med barnet/barna. En aktuell målgruppe for flere kommuner er hjemmeværende innvandrerkvinner med barn.

Departementet kjenner til kommuner som vurderer å privatisere driften av eksisterende barnehager og kommuner som ønsker å privatisere resten av barnehageutbyggingen. Bydeler i Oslo og Tønsberg og Bærum kommune er kommuner som vurderer dette. De fleste kommuner har på 90-tallet overlatt utbygging av nye plasser til private, så mye som over 80 prosent av plassene dette tiåret har kommet til som privat initiativ. Det er viktig å peke på at for de yngste barna skyldes dette primært utbyggingen av private familiebarnehager.

Asplan Viak peker i sin undersøkelse på at familiebarnehager ser ut til å være mindre etterspurt enn tidligere. Det antas at dette kan ha sammenheng med innføringen av kontantstøtten. I tillegg til at en del av markedet er borte som følge av at foreldrene (mor) er hjemme, vil sannsynligvis en del av de foreldre som etterspør omsorgsordning utenfor institusjon velge dagmamma av økonomiske grunner.

Den enkelte kommune må ta stilling til hvilke typer barnehager det er behov for lokalt. I St.meld.nr 27 påpekes det at et av kvalitetssatsingsområdene er å utvikle det tilbudet befolkningen vil ha i dialog med brukerne (barn, foreldre og eventuelt næringslivet).

Spørsmål 3/10

Et fåtall av landets kommuner tar prinsippet om tredeling mellom foreldre, kommune og stat på alvor. Hvor mange kommuner gir 30 % støtte, og hvordan ser Regjeringen for seg at kommuner som ikke har fulgt dette opp skal kunne pålegges dette uten et klart lovvedtak?

Spørsmål 3/16

Hvilke virkemidler vil settes i verk for at kommunene yter 30% av utgiftene til barnehager? Hva slags straffetiltak vil en kunne bruke overfor kommuner som ikke yter 30%?

Spørsmål 4/16

Hvor mange kommuner dekker ikke 30% til utgiftene til barnehager?

Svar:

En tredeling av kostnadene i barnehagesektoren har vært en målsetting i barnehagepolitikken fra den forrige stortingsmeldingen om barnehager ble lagt fram i 1988. Staten skulle dekke 40 pst av kostnadene, mens kommunene ble oppfordret til å bidra med 30 pst av finansieringen. Dette skulle føre til en rimelig foreldrebetaling på rundt 30 pst av kostnadene. Det er viktig å presisere at denne kostnadsfordelingen bare er en intensjon om hvordan en fra statlig hold ønsker at sektoren skal finansieres. Det er i dag ingen virkemidler som sikrer at denne fordelingen realiseres.

I løpet av 90-tallet har det vært en betydelig vekst i antallet nye barnehageplasser. Det er rimelig å tro at både statstilskuddet til drift og stimuleringstilskuddet til nye plasser har bidratt til denne veksten. Staten har i de siste årene nærmet seg målsettingen om 40 prosent finansiering av sektoren, mens kommunene fortsatt er et stykke unna målsettingen om 30 prosent finansiering. I meldingen vises det til at kommunene dekker i underkant av 7 prosent av utgiftene i private barnehager og 27 prosent av utgiftene i de barnehagene som de selv eier.

Tall over kostnadsfordelingen mellom stat, foreldre og kommune utarbeides av Statistisk sentralbyrå på grunnlag av kommuneregnskapstall og regnskapsrapporter fra private barnehager, og presenteres ved gjennomsnitt på landsnivå. På grunn av svakheter i rapporteringen vil en oppsplitting av tallene på kommunenivå gi usikre tall. Målet om 40-30-30 fordeling har som nevnt over bare vært et mål på nasjonalt nivå. Det blir derfor ikke publisert tall for den enkelte kommune, og man kan ikke si noe om hvor mange kommuner som har en finansieringsandel som oppfyller målsettingen om 30 prosent finansiering. Derimot gir tallene for landet sett under ett indikasjoner på utviklingen i finansieringen av sektoren.

Det kommunale ansvaret for barnehagene er nedfelt i § 7 i barnehageloven. Kommunene har et ansvar for utbygging og drift av barnehagene i kommunen, og utbyggingsmønster og driftsformer skal tilpasses lokale forhold og behov. Kommunene står med andre ord meget fritt med hensyn til barnehagedrift og -utbygging. Blant annet kan de selv velge størrelse og omfang på eventuelle økonomiske bidrag til de private barnehagene i sin kommune.

For å sikre mest mulig lik kostnadsfordeling mellom barnehagene i hver enkelt kommune, fremmer stortingsmeldingen forslag om at den tidligere kostnadsfordelingen opprettholdes som intensjon, og det presiseres at målsettingen skal gjelde både sektoren som helhet og i hver enkelt kommune.

Stortingsmeldingen har forslag til økonomiske og juridiske virkemidler som kan bidra til å oppnå den ønskede kostnadsfordelingen. Det legges opp til en kraftig økning av den offentlige finansieringen av sektoren for å nå målet om full behovsdekning og samtidig oppnå den ønskede kostnadsfordelingen i sektoren. I meldingen foreslås det økte overføringer til kommunene på totalt 800 mill kroner i perioden 2001 – 2003, hvorav 500 mill kroner skal tilføres kommunene som en økning i de frie inntektene og 300 mill kroner skal gis som et øremerket tilskudd for nye plasser. Økte overføringer til kommunene er likevel ingen garanti for at midlene benyttes til barnehagesektoren. Det kan være problematisk at en såpass kraftig økning i den offentlige finansieringen av en sektor ikke gir sterkere garantier for at midlene benyttes til formålet, og at kostnadsfordelingen blir mer i tråd med intensjonen.

Alternativt kan man se for seg en statlig øremerking av hele beløpet frem til full behovsdekning er nådd. Dette vil sikre en bedre statlig styring med barnehageutbyggingen, og kan bidra til å forsere barnehageutbyggingen i kommunene. En forutsetter da at midlene gis som frie inntekter når full behovsdekning er oppnådd.

Meldingens forslag om økt offentlig finansiering gir imidlertid klare signaler til kommunene om at de må ta større ansvar for sektoren, og bedre finansieringen i både kommunale og private barnehager. Meldingen foreslår videre at kommunene får større forpliktelser til å samarbeide med private barnehager, samt at kommunene får en lovfestet plikt til å tilby barnehageplass til de som ønsker det. Det er ikke vurdert hvorvidt departementet skal ha noen muligheter til å iverksette straffetiltak overfor de kommuner som ikke oppfyller de nevnte forpliktelser.

Det er departementets oppfatning at en kombinasjon av styrket offentlig finansiering av sektoren, kombinert med sterkere juridiske forpliktelser for kommunene, vil gi særlig de private barnehagene bedre rammevilkår enn tilfellet er i dag.

Spørsmål 4/10

Mener departementet at det bør settes tak for hva som er akseptabel maksimumpris for en barnehageplass?

Svar:

Eierne står i dag fritt ved fastsettelse av foreldrebetaling i barnehagene. De halvårlige foreldrebetalingsundersøkelsene som SSB utfører for departementet viser at det er store prisforskjeller mellom kommuner og mellom private og kommunale barnehager.

Departementet er bekymret over denne situasjonen, men mener likevel at det ikke er realistisk å innføre maksimalsatser for foreldrebetalingen nå. Spørsmålet har vært drøftet flere ganger tidligere og begrunnelsen for ikke å innføre maksimalsatser har hittil vært at det er en rekke forhold som gjør dette vanskelig:

For det første er det blitt pekt på at de økonomiske forholdene varierer såpass mye fra kommune til kommune (eller fra barnehage til barnehage) at det av den grunn kan være vanskelig å fastsette en maksimalsats sentralt. Det er likevel ikke umulig å fastlegge satser på grunnlag av gjennomsnittsberegninger av kostnader i barnehager. Men foreldrebetalingen i den enkelte barnehage vil da ikke dekke 30 pst av den enkelte kommune eller barnehages utgifter, men 30 pst av de samlede kostnadene i sektoren under ett.

For det andre er det blitt pekt på at en statlig fastsetting av satsene vil være en klar inngripen i det kommunale selvstyret, jf at avgiftsnivået i kommunene på en rekke andre områder også viser store variasjoner. Brukerbetaling er en viktig del av kommunenes inntektsgrunnlag, og retten til å fastsette nivået på dette er en del av kommunenes selvstyre.

Det tredje forholdet som har blitt gjort gjeldende, er at innføring av maksimalsatser kan virke mot sin hensikt. Maksimalsatser kan lett oppfattes som "normalsatser", og i kommuner der satsene ligger under det som eventuelt settes som maksimalsats, vil resultatet kunne bli at foreldrebetalingen økes opp til den fastsatte maksimalsatsen.

Innføring av maksimalsatser vil dessuten være problematisk å gjennomføre overfor de private barnehagene. Særlig vanskelig vil dette være i forhold til private barnehager som ikke mottar noen form for kommunal støtte. Foruten det statlige driftstilskuddet, er foreldrebetalingen eneste inntektskilde for disse virksomhetene. Dersom det innføres en maksimumsgrense for hvor høy foreldrebetaling som kan kreves, vil private barnehager kunne få problemer med å få regnskapet til å gå i balanse. Dette kan forhindres ved at kommunen pålegges en plikt til å støtte noen eller alle private barnehager.

Forslaget om plikt for kommunene til å inngå samarbeidsavtaler med private barnehager vil kunne være en mulighet for kommunene til å påvirke nivået på foreldrebetalingen i private barnehager. Det kan f eks stilles vilkår om at kommunal støtte gis under forutsetning om at foreldrebetalingen ikke overstiger et visst nivå.

Stortingsmeldingen legger også opp til en betydelig økning i den offentlige finansieringen av barnehagene, og det forventes at dette vil kunne bidra til å lette presset på foreldrebetalingen.

Departementet ser at det er viktig å øke oppmerksomheten rundt foreldrebetaling i barnehager. Gjennom de økonomiske og juridiske virkemidler som er nevnt mener man å ha gitt kommunene klare signaler som vil ha positiv effekt for foreldrebetalingen. I tillegg kan man tenke seg tettere oppfølging fra fylkesmennene samt etablering av gode periodiske undersøkelser som gir informasjon om nivået på foreldrebetalingen i kommuner og mellom kommuner.

Spørsmål 5/10

Hvordan mener departementet at en kan sikre en mest mulig lik behandling av de private barnehagene fra kommune til kommune.

Svar:

Halvparten av barnehagene er i dag private, og drøyt 40 prosent av barna går i privat barnehage. Fra statens side er det et mål at private barnehager gis like gode rammebetingelser juridisk, økonomisk og på annen måte som de kommunale barnehagene. Dette gjelder både i den nåværende situasjonen med en sektor som fortsatt er i en utbyggingsfase der staten gir et øremerket driftstilskudd, og i en framtidig situasjon i en fullt utbygd sektor der offentlige midler er lagt inn i kommunenes inntektssystem.

I dagens situasjon har alle barnehager som oppfyller gitte vilkår rett til godkjenning, og en godkjent barnehage har rett til statlig driftstilskudd. Dette tilskuddet gis på like vilkår uavhengig av eierform. Det statlige driftstilskuddet dekker i underkant av 40 prosent av barnehagenes totale kostnader. I dag blir med andre ord alle private barnehager likebehandlet fra statlig hold. Kommunenes ressursinnsats er imidlertid varierende og den kommunale andelen av den offentlige finansieringen av barnehagesektoren har vært synkende de seneste årene. Samlet sett dekker kommunal støtte kun 7 prosent av kostnadene i privat sektor, og halvparten av de private barnehagene mottar ingen form for kommunal støtte. Undersøkelser viser at mange av de private barnehagene sliter økonomisk. Likevel har de fleste kommunene en eller annen form for støtteordning til de private barnehagene, det er kun 45 kommuner som ikke gir støtte til noen av sine private barnehager. Det er en politisk intensjon at samlet offentlig tilskudd skal dekke 70 prosent av kostnadene i en fullt utbygd sektor, og en viktig utfordring blir dermed å stimulere til økt kommunal innsats på sektoren.

Stortingsmeldingen trekker opp to viktige juridiske virkemidler. For det første ønsker man å lovfeste en plikt for kommunene til å tilby barnehageplass til alle som ønsker det. Meldingen foreslår videre en plikt for kommunene til å inngå samarbeidsavtaler med de private barnehagene som inngår i kommunens barnehageplaner. Begrepet "som inngår i kommunenes barnehageplaner" vil i utgangspunktet stille kommunene fritt til å velge hvilke private barnehager de ønsker å inngå avtale med. Barnehagelovens §7 pålegger kommunene et overordnet ansvar for barnehagesektoren, men legger ikke noe rettslig ansvar på kommunene slik at disse står fritt til å utforme sin egen barnehagepolitikk. Herunder også fritt til å bestemme hvordan man vil forholde seg til de private barnehagene. Men privat sektor er en viktig bidragsyter til det barnehagetilbudet kommunene har i dag, og det er tvilsomt om kommunene vil finne det formålstjenlig å utelukke eksisterende private barnehager fra sine planer i særlig grad. Samtidig innføres en kommunal plikt til å tilby barnehageplass til alle som ønsker det, og dette vil nok også bidra til at kommunene ønsker å stimulere til å opprettholde privat barnehagedrift.

Gjennom samarbeidsavtaler med kommunen skal de private barnehagene sikres gode og stabile rammevilkår. Departementet vil utarbeide generelle retningslinjer om hva slike avtaler bør inneholde, og ved å legge noen overordnede føringer ønsker man at de ulike kommunene vil etablere en relativt lik praksis i forhold til privat barnehagesektor. Man kan eksempelvis tenke seg at avtalen regulerer foreldrebetalingen, stiller krav om inntektsgraderte satser og søskenmoderasjon, åpner for at kommunen skal disponere et antall plasser eller at opptaket til barnehagen skal være en del av felles kommunalt opptak. Departementet er imidlertid også klar over at det er viktig å unngå at statlige føringer kommer i konflikt med det kommunale selvstyret, spesielt i en fremtidig situasjon der det statlige øremerkede driftstilskuddet faller bort og kommunene får et helhetlig ansvar for sektoren.

Som tidligere nevnt er det en politisk intensjon at det offentlige skal dekke 70 prosent av kostnadene i en fullt utbygd sektor. Dette målet skal gjelde på kommunenivå, dvs. man ønsker en likhet i andel offentlig finansiering mellom kommunene. Det har vært drøftet ulike måter å øke den offentlige finansieringen på fram mot en fullt utbygd sektor, men den generelle målsettingen er at sektoren må tilføres nok midler slik at kommunen, når tilskuddet legges over i inntektssystemet, har det nødvendige økonomiske grunnlaget for å gi barnehagene, også de private, tilfredsstillende økonomiske rammevilkår.

Spørsmål 6/10

Hvorfor har ikke fylkesmannens kontroll med statstilskuddet blitt sanksjonert?

Svar:

Stortinget behandlet Ot prp nr 35 om endringer i barnehageloven den 29. mai og 5. juni 1997. Det ble da vedtatt en tilføyelse i barnehagelovens § 10 om at fylkesmannen skal føre tilsyn med det statlige tilskuddet til barnehager. Forslaget til den daværenede regjeringen gikk ut på at det skulle være kommunene som skulle føre tilsyn med tilskuddet, og at fylkesmannen skulle være klageinstans. I vedtaket ble ikke bestemmelsen om klageinstans endret, slik at lovteksten etter vedtaket sier at fylkesmannen både skal føre tilsyn med tilskuddet og skal være klageinstans. Denne inkurien gjør det nødvendig å fremme saken for Stortinget på nytt og er årsaken til at det ikke har vært aktuelt å sanksjonere Stortingets vedtak.

Samtidig har vedtaket lagt opp til økte arbeidsoppgaver for fylkesmannsembetene. Det er dermed behov for å utrede ressurssituasjonen for fylkesmennene på dette arbeidsfeltet. Vedtaket om at det er fylkesmennene som skal tillegges denne tilsynsoppgaven, reiser dermed flere spørsmål enn det rent lovtekniske.

Departementet har i de senere årene arbeidet for å forbedre rutinene for tildeling av statstilskuddet, med sikte på å bedre oppnå bedret kontroll innenfor rammene av dagens ordning.

I St. meld. nr. 27 foreslås det å innlemme det statlige driftstilskuddet i inntektssystemet til kommunene. Ved overgang til rammefinansiering vil det måtte være kommunene som har ansvaret for å vurdere om midlene til barnehage nyttes etter forutsetningene. Siden meldingen legger opp til ny finansieringsordning relativt raskt, argumenteres det for at det kan synes lite hensiktsmessig å pålegge fylkesmennene en ny og ressurskrevende kontrolloppgave som vil opphøre etter noen få år.

Når Stortinget har ferdigbehandlet St. meld. nr. 27 vil departementet ta stilling til videre fremgangsmåte. Man ser for seg to alternativer - fremme et nytt forslag der ordlyden i barnehageloven § 10 rettes opp, eller alternativt fremme forslag om at vedtaket oppheves i lys av en eventuell enighet om snarlig overgang til ny tilskuddsordning.

Spørsmål 7/10

Hvilke kriterier mener departementet bør legges til grunn ved at private barnehager også tar inn barn med spesielle behov?

Svar:

Departementet forstår spørsmålet på følgende måte: Hvilke virkemidler mener departementet må til for at private barnehager også tar inn barn med spesielle behov?

«Barn med spesielle behov" omfatter funksjonshemmede barn, minoritetsspråklige barn og andre barn med særlige behov. Tall for 1998 fra Statistisk sentralbyrå viser antallet barn med særlige behov i barnehagene.

Etter Barnehageloven § 9 har alle funksjonshemmede barn rett til prioritet ved opptak i barnehage, hvis barnet kan ha nytte av oppholdet i barnehage. Denne paragrafen gjelder også for private barnehager. Det er kommunen som har ansvar for at barn med funksjonshemming får plass i barnehage.

Det finnes flere tilskuddsordninger for å tilrettelegge barnehagetilbudet for barn med spesielle behov: Tilskudd til tiltak for å tilrettelegge for funksjonshemmede barn i barnehage (10%-midlene), tilskudd til spesialpedagogiske tiltak etter opplæringsloven, tilskudd til tospråklig assistanse, tilskudd til flyktningebarnehager. I tillegg dekker kommunen gratisplasser i barnehage til barn dersom det er fattet vedtak etter barnevernsloven.

Som tallene over viser har flertallet av barn med spesielle behov et kommunalt barnehagetilbud. Det kan være flere årsaker til at private barnehager ikke i like stor grad har plasser for barn med spesielle behov. Kommunale tjenester som barnevern og PP-tjenesten har ofte etablerte samarbeidsordninger med kommunale barnehager når det gjelder å tilrettelegge for et barnehagetilbud for barn med særlige behov. Slike samarbeidsordninger er som oftest ikke etablert med private barnehager. Departementet mener dette kan være en årsak til at det er så få barn med spesielle behov i private barnehager.

Videre kan det tverrsektorielle kommunale samarbeidet mellom tjenestetilbudene gjøre det mer naturlig for familier som har barn med spesielle behov å søke en kommunal barnehageplass enn en privat barnehageplass. Vi vet ikke hvor mange familier som har barn med spesielle behov som søker spesielt om opptak i private barnehager. Det vil likevel være rimelig å tro at det i realiteten er få familier som søker opptak i private barnehager. Jevnt over vil kommunale barnehager, som også får kommunal støtte ha bedre muligheter for å tilrettelegge for barnets spesielle behov, i tillegg til at foreldrebetalingen i snitt er lavere enn i private barnehager. I en undersøkelse fra Fafo (1998) om innvandrer-foreldres holdninger til bruk av barnehage, blir tilgjengelighet og pris nevnt som de viktigste årsakene til at innvandrerforeldre ikke velger å søke om barnehageplass.

Det er også slik at barn med spesielle behov trenger mer tilrettelegging enn andre for å ha nytte av oppholdet i en barnehage. Dette gjør at plasser for barn med spesielle behov koster mer i snitt enn ordinære plasser. Mange private barnehager mottar ikke økonomisk støtte fra kommunen. Følgelig kan det bli svært kostbart for den private barnehagen å ta inn barn med spesielle behov, hvis plassen må tilrettelegges for at barna kan ha nytte av oppholdet. Mangelen på økonomisk støtte fra kommunen vil sannsynligvis resultere i høyere foreldrebetaling, som igjen vil gjøre det mindre attraktivt for foreldrene å søke plass i en privat barnehage.

De statlige tilskuddsordningene og lovverket er statens virkemidler for å bidra til at barnehagene inkluderer alle barn. I stortingsmeldingen om barnehager ligger det et forslag om å integrere private barnehager i kommunens samlede barnehagetilbud. Dette innebærer at kommunene støtter de private barnehagene økonomisk og ellers gir nødvendig oppfølging til de barnehagene som ønsker å inngå en samarbeidsavtale med kommunen. Dette kan f.eks. bety at de private barnehagene får veiledning og opplæring på lik linje med de kommunale barnehagene når det gjelder å tilrettelegge for et tilbud for barn med spesielle behov. Private barnehager må på sin side innfri de vilkår som kommunen stiller for at de skal bli integrert i kommunenes barnehageplaner. En samarbeidsavtale mellom kommunen og en privat barnehage kan f.eks. inneholde krav om at barnehagen tar inn barn med spesielle behov mot at de får økonomisk støtte fra kommunen for å tilrettelegge for slike plasser.

En utfordring med hensyn til hvilke vilkår som skal inngå i slike samarbeidsavtaler mellom kommunen og private barnehager kan være krav om samordnet opptak. Et samordnet opptak for private og kommunale barnehager vil antakeligvis føre til at flere barn med spesielle behov vil bli tatt opp i private barnehager. I en skriftlig uttalelse vedr. stortingsmeldingen går Private barnehagers landsforbund (PBL) i mot felles opptak for hele kommunen. De argumenterer med at dette vil gå ut over barnehager som har alternativ pedagogikk, spesielt livssynsgrunnlag, bedriftsbarnehager m.v.

Gjennom en slik samarbeidsavtale mellom kommunene og private barnehager, der det er et rimelig samsvar mellom vilkår og støtte, vil det bli lettere å se hele barnehagesektoren under ett og gi barn med spesielle behov et godt tilrettelagt barnehagetilbud, enten det blir i en privat eller i en kommunal barnehage. På denne måten kan også samarbeidet mellom de andre kommunale tjenesteordningene og de private barnehagene forbedres.

Departementet mener at en sterkere ansvarliggjøring av kommunene som barnehagemyndighet, der kommunen integrerer private barnehager i kommunens helhetlige tilbud, vil bidra til at barn med spesielle behov i større grad kan få plass i private barnehager.

Spørsmål 8/10

Mener departementet at måltallet på 25 000 plasser er tilstrekkelig utredet for å nå målet om full barnehagedekning?

Spørsmål 2/3

Mener departementet at anslagene for nye barnehageplasser som er gitt i meldingen er tilstrekkelig for å nå målet om full behovsdekning?

Svar:

I stortingsmeldingen blir det gjort rede for hvor mange plasser som må til for å nå målet om full behovsdekning. Full behovsdekning er definert som det antall plasser som må til for at alle familier som ønsker det skal få tilbud om barnehageplass for sine barn.

Stortingsmeldingen viser til, på grunnlag av undersøkelser gjort i 1999, at en dekning på 70 prosent innebærer full behovsdekning. Her er det imidlertid viktig å presisere at full behovsdekning ikke er oppnådd før alle foreldre som ønsker barnehageplass til ungene sine får tilbud om dette. Dette kan innebære 60 prosent ett sted og 90 prosent dekning et annet sted.

Undersøkelser om behovet for barnehageplasser kan utføres på ulike måter. En metode er å spørre foreldrene om hva som er deres behov og ønsker om plass for sine barn. Siden målet om full behovsdekning er at alle familier som ønsker det skal få tilbud om plass, er denne undersøkelsesmetoden antakelig den mest nøyaktige. Men man når imidlertid ikke de familiene som ikke selv mener at de har behov for plass for sine barn; dette vil eksempelvis være familier som ikke selv er i stand til å yte god nok omsorg for sine barn. Dette er heldigvis ingen tallmessig stor gruppe.

Den andre hovedmetoden for å kartlegge behovet for barnehageplasser, er å spørre kommunene. Basert på erfaringer og ventelister mv. kan kommunene gi en vurdering av hvor nær kommunen er målet om full behovsdekning.

Måltallet på 25 000 plasser er basert på undersøkelser hvor både kommunene og foreldrene er blitt spurt om behovet for barnehageplasser. Da stortingsmeldingen ble avgitt, var den ferskeste barnehagestatistikken fra 1998. I 1998 eksisterte det til sammen 188 000 barnehageplasser. På dette grunnlaget ble det fastslått at det var behov for å etablere 25 000 plasser fra og med 1999. SSB foretok spørreundersøkelser blant foreldre med barn i førskolealderen både i forkant av og etter innføringen av kontantstøtten. Asplan Viak gjennomførte en undersøkelse i alle landets kommuner høsten 1999 for finne ut kommunenes egne anslag for barnehagebehovet på lokalplan. Disse undersøkelsene viser relativt godt samsvar mellom foreldrenes og kommunenes behovsanslag.

På grunnlag av de undersøkelser som er referert til over, er det beregnet at vi vil oppnå full behovsdekning på det tidspunktet hvor det på landsbasis er etablert 213 000 barnehageplasser. Meldingen skisserer en handlingsplan for sluttføring av barnehageutbyggingen for årene 2001-2003. I denne planen ble det lagt til grunn at utbyggingen i 1999 og 2000 ville være i tråd med de forutsetninger som var lagt inn i budsjettet for disse årene. I 1999 var måltallet 7 500 nye barnehageplasser. Videre var det i budsjettforslaget for 2000 foreslått 6 000 nye plasser i 2000. Gitt at disse til sammen 13 500 plassene ble etablert i disse årene, ville det gjenstå en utbygging på 11 500 plasser i handlingsplanperioden.

Foreløpige tall fra SSBs barnehagestatistikk for 1999 viser at det ble etablert 3 200 nye plasser i 1999. Dette er 4 300 færre plasser enn forutsatt. Dette innebærer at det gjenstår en større utbyggingen fra og med 2000 enn det som meldingen har forutsatt.

Det er viktig å være oppmerksom på at det er så godt som umulig å fastslå på hvilket nivå vi vil oppnå full behovsdekning. Det eksakte målet for full behovsdekning er at alle familier som har et ønske om plass – eller som burde hatt et ønske om plass – kan få tilbud om plass. Det sier seg selv at det i praksis er umulig å fastslå når dette inntrer. Samtidig vil behovet hele tiden variere. Økt barnehagetilbud, økt fleksibilitet i tilbudet og redusert foreldrebetaling vil også kunne gi høyere etterspørsel. Det er derfor grunn til å tro at det reelle nivået for full behovsdekning vil ligge noe høyere enn hva som antydes i stortingsmeldingen.

Spørsmål 9/10

Mener departementet at det kan ha noen betydning for kvaliteten i barnehagene i forskjellen i finansieringen mellom private og kommunale barnehager?

Svar:

Departementet oppfatter at spørsmålet er om forskjell i finansieringen mellom private og kommunale barnehager kan ha noen betydning for kvaliteten i barnehagene. Med "forskjell i finansiering" antar vi at komiteen mener god/dårlig økonomi.

Departementet har ikke formulert et felles kvalitetsbegrep på vegne av barnehagesektoren. Det som kjennetegner kvalitetsbegrepet i tjeneste- og omsorgsproduksjonen er at det er sammensatt og mangetydig. Vektlegging av brukernes oppfatning av kvalitet understeker også at kvalitetsbegrepet på dette området ikke kan defineres entydig.

I meldingens satsing på kvalitet, er tre hovedområder pekt ut: En barnehage for alle barn, fleksible og brukertilpassede barnehager og et kompetent personale. Departementet mener at økonomi har betydning for hvordan disse tre "kvalitetsområdene" kan prioriteres i den enkelte barnehage. Eksempelvis vil en "barnehage for alle barn" ikke kunne realiseres dersom foreldrebetalingen er så høy at den utelukker foreldre fra å søke. Et kompetent personale er avhengig av at barnehagen har økonomisk mulighet til å tilby faglig utvikling og etterutdanning for sine ansatte. På denne bakgrunn kan en si at finansieringen av de private barnehager har betydning for kvaliteten.

Spørsmål 10/10

Mener departementet at den enkelte barnehage skal få stor frihet i utvikling av innhold og kvalitet i egen barnehage?

Svar:

Barnehagesektoren i Norge er regulert gjennom barnehageloven og gjennom en egen rammeplan utarbeidet av departementet i 1996. Denne rammeplanen har status som forskrift til loven og angir en del forhold som alle barnehager er forpliktet til å følge. Rammeplanen legger imidlertid ikke detaljerte føringer for virksomheten, eller hindrer lokal frihet, tilpasning og variasjon.

I Norge er det en sterk tradisjon for at den enkelte barnehageeier har stor frihet i selv å bestemme innhold og arbeidsmetoder i barnehagen. Departementet ønsker å opprettholde denne tradisjonen. I det videre arbeidet vil man derfor kun presentere overordnede rammer, mål og visjoner for kvalitetssatsingen, informere om den og bistå med veiledning og erfaringsspredning til kommuner og barnehager.

Spørsmål 1/3

Hvordan vurderer departementet en lovfestet rett til barnehageplass?

Svar:

En lovfestet rett til barnehageplass ville utvilsomt, for den enkelte familie og for det enkelte barn, gi størst sikkerhet for å kunne motta en plass i barnehage fra det tidspunkt familien melder fra om et slikt ønske. At dette likevel ikke fremmes som forslag i stortingsmeldingen, har sammenheng med tilbudets innretning i forhold til brukernes behov og kommunens rolle som leverandør av tjenesten.

Barnehagesektoren representerer i dag et stort mangfold, en barnehageplass er definitivt ingen standardisert ytelse. Dette har dels en historisk forklaring, men er også et resultat av at det over lang tid har vært en målsetting at barnehagetilbudet i størst mulig grad skal tilpasses barnehagebrukernes ønsker og behov. En videreføring av mangfoldet og fokuset på brukerne i en rettighetslov, slik at en rett til barnehageplass innebærer en rett til akkurat det tilbudet familien ønsker seg til enhver tid, vil gi en rettighet for enkeltindivider som det i praksis vil være umulig for kommunene å oppfylle.

Ved en eventuell lovfesting av rett til barnehageplass vil det derfor måtte presiseres nærmere hva slags barnehagetilbud retten skal omfatte. En kan da tenke seg en rettighetsbestemmelse som definerer et minimumstilbud som alle skal ha rett til, f eks. et tilbud avgrenset til et visst antall timer eller et tilbud avgrenset etter barnet alder. Det er en fare for at et slikt minimumstilbud vil kunne bidra til å standardisere sektoren, og dermed svekke mangfoldet og brukerorienteringen. En minimumsløsning vil heller ikke være tilstrekkelig eller tilfredsstillende for alle brukere, og vil derfor i realiteten ikke gi familien og barnet en rettighet av større verdi. En lovfesting av et tilbud utover en minimumsløsning vil derfor måtte formuleres så generelt at den enkelte families behov skal kunne ivaretas, men samtidig avgrense retten til barnehageplass slik at kommunene får det nødvendige handlingsrommet for å drive rasjonell planlegging og ressursforvaltning. Det synes vanskelig å innarbeide en slik avveining i et regelverk som gir en individuell rett til en ytelse og som dermed kan gjøres til gjenstand for tvister i domstolene.

I stortingsmeldingen drøftes innføring av en lovfestet, kommunal plikt til å tilby barnehageplass. Man kan tenke seg et slik virkemiddel tatt i bruk for å forsere gjenstående utbygging. Dette innebærer en lovendring før sektoren er fullt utbygd. Alternativt kan man vurdere, som også meldingen legger opp til, å innføre en slik plikt først etter at sektoren er fullt utbygd. Da vil en lovfestet plikt først og fremst bidra til å opprettholde barnehagetilbudet i kommunene.

Spørsmål 2/3

Se svar på spørsmål 8/10.

Spørsmål 3/3

Mener departementet at de midler som i meldingen er tiltenkt barnehageformål er tilstrekkelig for å nå målet om full behovsdekning?

Svar:

Departementet tolker spørsmålet slik at komiteen spør om de midlene som ligger i meldingen vil være tilstrekkelig til å finansiere 70 prosent av kostnadene i en fullt utbygd barnehagesektor.

Departementet har beregnet at en fullt utbygd sektor vil koste 13,4 mrd kroner (her må det imidlertid tas et forbehold om at full behovsdekning kan ligge høyere enn de 70 prosent som er lagt til grunn i stortingsmeldingen). Stortingsmeldingen har en klar intensjon om at disse kostnadene skal dekkes gjennom en kostnadsdeling 40-30-30 mellom stat, kommune og foreldre. De midlene som ligger i meldingen vil samlet sett være tilstrekkelig til å komme opp på 70 prosent offentlig finansiering. Dette gjelder både for de plasser som allerede er etablert, og de plasser som skal etableres.

Begrepet full behovsdekning er grundig drøftet andre steder i departementets svar på komiteens spørsmål. I beregningen av kostnader har man tatt utgangspunkt i anslaget som er gjort av Asplan Viak (1999) på bakgrunn av kommunenes behovsvurderinger. Full barnehagedekning er her anslått til 70 prosent. Dette innebærer et behov for 25 000 nye plasser fra 1999.

I kostnadsberegningen har man lagt til grunn at de kostnadskrevende barna (barn med spesielle behov) allerede er i barnehage. Videre er det lagt til grunn en økt etterspørsel etter deltidsplasser. Undersøkelser som er gjort etter innføringen av kontantstøtten tyder på at det er et stort udekket behov for deltidsplasser i barnehage. Kostnadsberegningen har også tatt hensyn til at barn under 3 år er mer kostnadskrevende enn de større barna.

Spørsmål 1/16

Hvilke kommuner har ikke målsetting om full barnehagedekning i 2006/07?

Svar:

Innledningsvis kan det være hensiktsmessig å definere de to begrepene barnehagedekning og behovsdekning slik de brukes i stortingsmeldingen. Begrepet barnehagedekning uttrykker hvor mange prosent av alle barn i aktuell aldersgruppe som har plass i barnehage. Full barnehagedekning innebærer dermed en situasjon der alle barn har en barnehageplass. Begrepet uttrykker mao. noe annet enn full behovsdekning som er et uttrykk for en situasjon der alle som ønsker det har et tilbud om en barnehageplass. Det er full behovsdekning som er målsettingen i stortingsmeldingen, og meldingen legger opp til at dette målet på landsbasis skal være nådd innen utgangen av 2003.

Det er gjort en rekke undersøkelser for å kartlegge når man kan forvente at full behovsdekning er nådd. Asplan Viak gjennomførte sommeren 1999 en behovsundersøkelse i alle landets kommuner. Denne undersøkelsen viste at 44 prosent av kommunene allerede i 1999 hadde full behovsdekning eller overdekning av plasser for 1-2 åringer. 63 prosent hadde full dekning eller overdekning av plasser for 3-5 åringer. De kommunene som oppga å være i mål med barnehageutbyggingen, var i hovedsak små kommuner, målt etter folketall.

I undersøkelsen spurte man også om når kommunene regnet med å komme i mål med utbyggingen for hele målgruppen 1-5 år. Bare 105 kommuner svarte på dette, og anslaget er derfor usikkert. Men 84 av disse kommunene, eller 80 prosent, oppga at de allerede hadde full behovsdekning eller hadde planer om full behovsdekning innen 2003.

Spørsmål 2/16

Hvor mange barnehager har reelle fleksible tilbud som ivaretar kontantstøtteforeldrenes behov for barnehageplass? Hvor mange kontantstøtteforeldre har inngått avtaler med barnehagene om deltidstilbud?

Svar:

Det er en viktig målsetting å øke fleksibiliteten i barnehagetilbudet, slik at alle får en plass som er tilpasset det reelle behovet man har, også de barnefamilier som ikke mottar kontantstøtte.

Statistisk sentralbyrås barnehagestatistikk viser at det i løpet av 1998 skjedde en del endringer i bruken av barnehage for barn i kontantstøttealder. Til sammen hadde 47 300 ett- og to-åringer barnehageplass i 1998. Dette er 1 200 færre enn ett år tidligere. I 1998 hadde 32 900 ett- og toåringer heltidsplass og 14 400 deltidsplass. Til tross for nedgangen i antall barn var det en økning på 1 400 deltidsplasser for barn i aldersgruppen fra 97-98.

SSBs barnehagestatistikk gir oss ikke tall på hvor mange barnehager som tilbyr korte oppholdstider. Informasjon om kombinasjoner av kontantstøtte og barnehage framkommer dermed av ovennevnte statistikk og av Rikstrygdeverkets tall. Kontantstøttestatistikken av 22.12.1999 viser at kontantstøtte benyttes på følgende måter:

Tabellen viser at 14 604 barn benyttet en eller annen form for kombinasjon av barnehage og kontantstøtte ved utgangen av 1999. 74 984 barn mottok full kontantstøtte.

Spørsmål 3/16

Hvilke virkemidler vil settes i verk for at kommunene yter 30 % av utgiftene til barnehager ? Hva slags straffetiltak vil en kunne bruke overfor kommuner som ikke yter 30 %?

Se svar på spørsmål 3/10

Spørsmål 4/16

Hvor mange kommuner dekker ikke 30 % av utgiftene til barnehager?

Se svar på spørsmål 3/10

Spørsmål 5/16

Hvordan bør den framtidige finansiering av åpne barnehager være?

Svar:

Ved beregning av statstilskudd til åpne barnehager tas det utgangspunkt i gjennomsnittstall for frammøtte barn per uke. Videre legges oppholdstid og barnas alder til grunn. Som kjent er satsene for barn under tre år vesentlig høyere enn satsene for barn over tre år. Dette henger blant annet sammen med at kravet til bemanning er høyere for de yngste barna. Tilsvarende krav gjelder ikke for åpne barnehager, der en voksen kommer sammen med barnet. Dermed er det ikke nødvendigvis samme behov for å differensiere mellom satser for små og store barn i åpne barnehager.

Barnets oppholdstid skal også danne grunnlag for beregning av tilskudd til åpne barnehager. Barn i åpen barnehage tildeles ikke plass på ordinær måte og har således ingen fast oppholdstid. Dermed er ikke oppholdstid et egnet utgangspunkt for å fastsette størrelsen på driftstilskuddet.

Videre viser undersøkelser at det er langt lavere gjennomsnittskostnader i åpne barnehager enn i ordinære barnehager. Dette henger som nevnt sammen med at kravene til bemanning og til lokaler ikke er så omfattende som for ordinære barnehager. Dette er momenter som gjør at departementet vil se på hvordan tilskuddsordningen til åpne barnehager best kan utformes.

Spørsmål 6/16

På hvilken måte vil departementet hjelpe kommunene med utvikling og informasjonstiltak i forhold til å videreutvikle og forbedre tilsynsarbeidet ift kommunale og private barnehager?

Svar:

Kommunene ivaretar sitt tilsynsansvar forskjellig. Departementet er kjent med at mange kommuner de seneste årene har lagt til rette for et mer aktivt tilsyn med alle barnehager bl.a. gjennom regelmessig kontakt.

I Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren (1995-97) arbeidet flere av kommunene med å utvikle og forbedre tilsynsvirksomheten. Det ble utarbeidet to rapporter om tilsyn som gir nyttige erfaringer og kunnskap bl.a. om praktisk gjennomføring av tilsynet. Departementet vil også innhente erfaringer og eksempler fra andre kommuner om tilsynsarbeidet. Man vil bl.a. med grunnlag i dette materialet utarbeide informasjons- og veiledningsmateriell til kommuner og fylkesmenn. Det er også naturlig å se en forbedring av kommunenes tilsynsarbeid i sammenheng med den treårige satsingen på kvalitet.

Spørsmål 7/16

Kan departementet pålegge kommunene å ha planer for barnehagetilbudet?

Svar:

Kommunene kan innen gjeldende lovverk ikke pålegges å utarbeide egne barnehageplaner. Kommunenes planlegging på dette området kommer inn under bestemmelsene i Plan og bygningsloven. Barnehageloven hadde tidligere en egen bestemmelse om å pålegge kommunene å utarbeide en barnehageplan, men denne bestemmelsen ble tatt ut da loven i forbindelse med tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov jf. Ot.prp.nr. 59 (1992-93).

Kommunene har i henhold til Plan og bygningslovens § 20-1 plikt til å utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne ”den fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling innenfor sine områder”. Planens innhold bestemmes ut fra de oppgaver kommunen selv ser som de mest pressende de nærmeste årene, og tilpasses de planleggingsressurser og økonomiske ressurser kommunen rår over. Bestemmelsene må sees i sammenheng med § 50a i kommuneloven som sier at kommunene har plikt til å fastsette en kommuneplan med et samordnet handlingsprogram for de nærmeste årene.

Kommunen kan i tråd med dette utarbeide delplaner eller handlingsprogram for bestemte saksfelt/sektorers virksomhet for eksempel barnehage. Loven angir ikke nærmere hva et handlingsprogram kan inneholde. Innholdet, omfanget og detaljene vil avhenge av kommunens vurdering av de aktuelle behov.

I meldingen er det lagt fram forslag til framtidig kommunalt ansvar for barnehagesektoren. Det offentlige skal ha et ansvar for å gi tilbud om barnehageplass til alle som ønsker det, og det er kommunene som skal ha ansvaret for å etablere og videreføre et tilbud. Kommunene skal i løpet av 2003 ha bygd ut barnehagetilbudet i tråd med målsettingen om full behovsdekning. Samtidig får kommunene en plikt til å inngå samarbeidsavtaler med private barnehager som inngår i kommunenes barnehageplaner. I en fullt utbygd sektor foreslår stortingsmeldingen at kommunene får en plikt til å tilby plass og at de statlige midlene innlemmes i inntektssystemet.

For å ivareta det ansvar og de oppgaver kommunene skal ha i den framtidige barnehagesektoren, vil de være avhengige av en god planlegging. Familienes behov for barnehageplass må kartlegges, gjenstående utbygging må fullføres og et samlet tilbud må videreføres. Departementet forutsetter at kommunene planlegger i tråd med disse hensyn til tross for at dette ikke en lovpålagt oppgave i eksisterende lovverk.

Hvordan slike planer skal utformes må kommunene selv bestemme, men mange vil trolig velge å utarbeide barnehageplaner som en delplan i kommuneplanen.

I forbindelse med den gjenstående utbyggingen i perioden 2001-2003 er det aktuelt å vurdere evt. plankrav knyttet til nye plasser.

Spørsmål 8/16

Hvilke tiltak vil Regjeringen sette i verk for å unngå at barnehager som har som formål å få størst mulig fortjeneste, ikke får statsstøtte? Kan Regjeringen tenke seg å forby A/S-barnehager å ta ut overskudd, eventuelt forby at barnehager med statstilskudd ikke kan organiseres etter A/S modell?

Se svar på spørsmål 1/10

Spørsmål 9/16

Hvem bestemmer om private barnehager er med i planene for barnehagesektoren i kommunen? På hvilke grunnlag kan kommunen nekte å inngå samarbeidsavtale med private barnehager? Kan en private barnehageeier nekte å bli delaktig i kommunens samlede plan for barnehagesektoren samtidig som det blir gitt statstilskudd?

Svar:

I meldingen foreslås det å lovfeste en plikt for kommunene til å inngå samarbeidsavtaler med eiere av private barnehager som er med i barnehageplanen i kommunen. I handlingsplanen for full behovsdekning som er lagt fram i meldingen (kap.5.3) er det vist til at en eventuell forskrift om plikt å inngå samarbeidsavtaler kan iverksettes fra 2001, men at kommunene skal ha tida fram til utgangen av 2003 til å ha iverksatt denne bestemmelsen.

I meldingen foreslås det også at kommunene tilføres midler i de frie inntektene i perioden 2001-2003 som bl.a. skal nyttes til å gi private barnehager økt støtte slik forslaget om avtaler forutsetter.

I en fullt utbygd barnehagesektor foreslås det at kommunene skal ha plikt til å tilby barnehageplass til alle som ønsker det, og at de øremerkede tilskuddene til barnehagene legges inn i inntektssystemet til kommunene. For at kommunene skal ivareta sine forpliktelser til å gi tilbud om barnehageplass, må tilbudet være bygd ut i tråd med behovene. Det innebærer at kommunene må ha en plan for denne sektoren. I stortingsmeldingen er det gitt en skisse av forslaget om plikt til å inngå samarbeidsavtaler. Det er lagt til grunn at det er kommunene som avgjør hvilke barnehager som skal inngå i kommunenes barnehageplan, men at private barnehager skal være en integrert del av tilbudet. Barnehager som i dag utgjør en del av barnehagetilbudet i kommunen vil naturlig høre med i barnehageplanen i kommunen. Kommunene må i en fullt utbygd sektor kunne ha myndighet til å dimensjonere det samlede tilbud slik at det dekker behovene. Men forslaget åpner ikke for at kommunene skal kunne la være å ta private barnehager med i planen, for eksempel fordi barnehagen blir drevet på grunnlag av alternativ pedagogikk eller spesielt livssyn.

De øremerkede tilskuddene til barnehagene vil bli opprettholdt fram til full behovsdekning. De private barnehagene vil i denne perioden fortsatt få statstilskudd uavhengig av eventuelle avtaler med kommunen.

Det er først i en situasjon hvor de statlige tilskuddene er lagt inn i inntektssystemet at det oppstår et spørsmål om private barnehager som ikke inngår i kommunens barnehageplan kan få tilskudd fra det offentlige. Fram til den tid vil spørsmålet være hvor stor kommunal støtte de skal få utover statstilskuddet. Forutsetningen er at det er kommunen som har ansvaret for å gi tilskudd til alle typer barnehager. Det finnes en del barnehager som tradisjonelt er etablert på spesielt grunnlag eller til spesielle målgrupper, og hvor bl.a. en del av familiene som benytter tilbudet er bosatt i andre kommuner.

I stortingsmeldingen har man sagt at konsekvensene for de private barnehager ved en innlemming av statstilskuddene i inntektssystemet må utredes nøye. Departementet har fått henvendelser fra barnehager som drives på spesielt grunnlag bl.a. Steinerbarnehagene, studentbarnehager og fylkeskommunale barnehager, og som mener deres interesser ikke ivaretas av forslagene i stortingsmeldingen. Departementet vil i det videre arbeidet med å fremme eventuelle lovforslag om kommunens plikter til å tilby plass og til å inngå samarbeidsavtaler med private barnehager, utrede nærmere hvordan barnehager som drives på spesielt grunnlag, kan sikres offentlig støtte i en framtidig rammefinansiert sektor.

Spørsmål 10/16

St.meld 27 viser til at regnskapsopplysningene fra de private barnehagene har noen svakheter (s.42) Hva er disse svakhetene, og hva har departementet tenkt å gjøre for å rette opp dette? Hvordan kan regnskapet i de private barnehagene og kommunale barnehager bli sammenlignet?

Svar:

Departementet har siden 1992 hentet inn regnskapsopplysninger fra de private barnehagene på en egen blankett. Hensikten har vært å føre kontroll med bruken av de offentlige tilskuddene, samt få en løpende rapportering på kostnadsbildet i barnehagesektoren. Blanketten ble tilpasset kommunal regnskapsførsel, slik at kommunale og private barnehagers regnskap skulle bli så sammenlignbare som mulig. Regnskapene fra de kommunale barnehagene hentes inn gjennom kommuneregnskapet.

I kommunal sektor har man hatt ulik praksis for føring av utgifter knyttet til barnehagesektoren, spesielt typiske fellesutgifter som strøm, husleie, vaktmester- og renholdstjenester mv. Gjennom KOSTRA og etableringen av en felles kontoplan for kommunene der utgifter knyttes til funksjon, mener man at regnskapene vil bli direkte sammenlignbare kommunene imellom. I privat sektor skal alle barnehagene sende inn den nevnte regnskapsblanketten, men samtidig er kun halvparten av barnehagene regnskapspliktige i vanlig forstand. Dette innebærer at sektoren har relativt liten kompetanse på regnskapsførsel. Det stilles i dag krav om at kommunen skal bistå de private barnehagene med utfyllingen av regnskapsblanketten, blant annet skal kommunen forhåndsutfylle feltene for offentlige tilskudd. Blanketten skal også attesteres av en revisor.

Formuleringen i stortingsmeldingen om svakheter i regnskapsrapporteringen har hovedsakelig bakgrunn i erfaringer gjort i departementet, en rapport fra Statskonsult om tilskuddene til barnehager (1998:3), samt en rapport fra De Facto (31.8.1999) gjort på oppdrag fra Norsk Kommuneforbund og Norsk Lærerlag. Svakhetene man sikter til skyldes dels selve rapporteringssystemet, og dels barnehageeierene som gjerne har liten kompetanse på regnskapsførsel. Bare halvparten av de private barnehagene er regnskapspliktige. En måte å imøtekomme sistnevnte problem på kan være å stille krav om at regnskapsrapporten skal godkjennes av registrert el. statsautorisert revisor.

Samordningen mot kommunens regnskaper er problematisk. Kommunal- og privat regnskapsførsel bygger på ulike prinsipper og har ulike krav til oppstilling. Dette gjør blant annet at man blander kostnads- og utgiftsbegrepet i regnskapene. Et praktisk eksempel kan være en barnehage som kjøper inventar for 20 000 kroner. Kommuneregnskapet skal føre hele beløpet som en utgift i anskaffelsesåret, mens privat virksomhet vil føre opp årskostnaden, dvs. det årlige avskrivningsbeløpet. Kostnads- og utgiftsproblematikken berører også føring av trygderefusjoner. I privat regnskapspraksis er dette en kostnadsreduksjon, mens kommuneregnskapene behandler dette som en driftsinntekt.

Lønn kan også være et problem, spesielt i eneeierforetak. For disse vil det ikke finnes noen post som gir uttrykk for eiers innsats av arbeidskraft. Samme problem kan det være i aksjeselskap der eier også arbeider i barnehagen. I tillegg har man sett eksempler på feil periodisering av offentlig støtte, samt eksempler på at når kommunene kjøper plasser i private barnehager føres betalingen for disse plassene som kommunalt tilskudd og ikke som foreldrebetaling.

Departementet vil i løpet av dette året sette i gang et arbeid med revisjon av regnskapsrapporteringen fra privat barnehagesektor, for å identifisere hvilke tiltak som vil gi tilfredsstillende kvalitet på de regnskapsdata som samles inn. Målsettingen er å etablere en enkel og entydig, men samtidig uttømmende rapportering, der man opprettholder en viss sammenlignbarhet mellom privat og kommunal sektor. Departementet vil se på innholdet i selve blanketten, samtidig som man vurderer tiltak som opplæring av barnehageeierne, sterkere medvirkning fra kommunen i forbindelse med utfyllingen av blanketten, eller innskjerping av kravet til revisor slik at denne skal være registrert eller statsautorisert.

Spørsmål 11/16

Hvor stor er foreldrebetaling i gjennomsnitt omregnet til norske kroner for Sverige, Danmark og Finland? (Heldagsplass,deltid)

Svar:

Det har ikke vært mulig å få frem tilstrekkelige sammenlignbare data når det gjelder foreldrebetalingen i 1999 fra Sverige, Danmark og Finland som besvarer det stilte spørsmålet fullt ut. Det skyldes at landene har ulik måte å innhente og rapportere denne type statistikk på.

Departementet har i tilknytning til utgifter og finansiering av barnehagetilbudet i Norden hentet opplysninger i publikasjoner fra Nordisk Socialstatistisk Komité (NOSOSKO). Den siste publikasjonen er fra 1999 og har tall fra 1997. Det fremgår ikke av statistikken hvilke forutsetninger som ligger inne i de ulike lands tall.

Når NOSOSKO omtaler den prosentvise andel foreldrebetalingen utgjør sies følgende om foreldrebetaling (kalt egenbetaling), side 60:

«I Sverige udgjorde egenbetalingen i gennemsnit ca 15 pct. af de samlede driftsudgifter»

«Egenbetalingens samlede størrelse udgjorde ca 23 pct. driftsudgiftene i Danmark.»

«I Finland var egenbetalingen ca. 15 pct. af driftsudgifterne for den kommunale dagpleje.»

«I Norge udgjorde egenbetalingen til de private børnehaver 46,4 pct. og til de kommunale børnehaver 29,2 pct. af de samlede driftsudgifter.»

I kontakt med departementene i Sverige, Danmark og Finland sier man at tallene for 1997 gir et bilde av situasjonen som stemmer med forholdene i februar 2000.

I vurderingsrapporten som OECD laget for prosjektet "Early Childhood Education and Care Policy" etter et besøk i Norge i desember 1998 problematiseres finansiering av barnehager (avsnittene 105-111). Det blir pekt på at foreldrebetalingen er høy sammenlignet med andre land, og at nåværende finansiering skaper en tredelt barnehagesektor med ulik foreldrebetaling: Offentlig eide barnehager, private barnehager med kommunal støtte og private barnehager uten kommunal støtte. OECD mener en slik tredelt sektor hindrer lik tilgang og pris for barnehagetilbudet. Man foreslår også å se på begrunnelsen for målsettingen om en kostnadsfordeling 40-30-30, og eventuelt utrede andre finansieringsordninger som sikrer likhet, med mindre man ønsker ulikhet.

Spørsmål 12/16

Hvor mange barnehageplasser ble etablert i 1999?

Svar:

Statistisk sentralbyrå publiserte i midten av april i år foreløpige tall fra barnehagestatistikken. Dette er basert på samlesøknader fra kommunene som inkluderer årsmelding/søknad om statstilskudd fra alle godkjente barnehager i kommunene. Den endelige barnehagestatistikken vil bli publisert i uke 27.

De foreløpige tallene viste at det ble etablert 3 200 nye plasser i løpet av 1999. Til sammen hadde dermed 187 100 barn plass i barnehage ved utgangen av 1999. I tillegg benyttet nærmere 5 000 barn et tilbud i åpen barnehage. Dette er en økning på nærmere 900 barn i forhold til 1998. Hvis en ser på det totale tilbudet i ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager, hadde til sammen noe over 4 000 flere barn i alderen 0-6 år et tilbud i barnehage i 1999 sammenliknet med 1998.

Måltallet for utbygging av plasser i 1999 var 7 500 plasser.

Statistikken for 1999 blir framstilt på en annen måte enn tidligere. Dette henger bl.a. sammen med nye oppholdstidskategorier som ble innført fra 1.8.1999. Videre er det fra samme tidspunkt egne oppholdstider for åpen barnehager. Dette medfører at tallene for 1999 ikke vil være fullt ut sammenliknbare med tidligere år.

Det nye blir bl. a. at tilbud i åpen barnehager ikke vil inngå som en del av statistikken over antall barnehageplasser. Åpne barnehager er en barnehageform der det ikke går en fast gruppe med barn som har fått tildelt plass. Åpne barnehager tar i mot barn sammen med foreldre eller andre omsorgspersoner, og gir et tilbud om lek og sosialt samvær mellom barn og voksne. I statistikksammenheng vil kategorien "barn som mottar tilbud i åpen barnehage" basere seg på gjennomsnittsberegninger over antall barn som benytter tilbudet. Det er altså ikke slik at dette tallet baseres seg på en nøyaktig registrering av barna i åpne barnehager. Det er også slik at barn som sammen med sin omsorgsperson kommer i åpen barnehage, i tillegg kan ha en fast plass i en ordinær barnehage eller i en familiebarnehage. Slik kan altså barn i åpen barnehage faktisk være "dobbeltregistrert".

Departementet mener at denne nye måten å registrere barnehagetilbudene på, vil gi et mer riktig bilde av situasjonen. Som nevnt over er ikke barn i åpne barnehager tildelt plass på samme måte som barn i ordinære barnehager. Dermed er det mer korrekt å omtale barnehageplasser i forhold til ordinære barnehager og familiebarnehager, og la åpne barnehager være en egen kategori. Vi viser for øvrig til at den nasjonale barnehagestatistikken i Sverige er inndelt på tilsvarende måte.

Spørsmål 13/16

Hvilke ordninger ser Regjeringen kan settes i verk for å rette opp skjevheten i fht. kombinasjonen kontantstøtte og barnehageplass? Når vil dette gjøres,- og hvordan vil Stortinget bli informert?

Svar:

I kap 5.5.2 i stortingsmeldingen skisseres det to alternativer for å få til en bedre harmonisering mellom kontantstøtteordningen og deltidsplass i barnehage. Den ene ordningen som nevnes er å utvide kategoriene/timeinndelingen for å få kontantstøtte. I dag følger satsene for gradert kontantstøtte 8-timers intervaller. Dette er den samme inndelingen som satsene for driftstilskudd til barnehager. Dersom kontantstøttesatsene ble endret til f. eks. 10-timers intervaller, ville dette gjøre at flere ville få en høyere sats for gradert kontantstøtte. En slik løsning ville medføre økte utgifter på kap 844 Kontantstøtte, siden en del av de som i dag mottar gradert kontantstøtte ville få rett til en høyere sats.

Den andre muligheten vil være å la barnets faktiske oppholdstid i barnehagen danne utgangspunkt for retten til kontantstøtte. I dag er det den avtalte oppholdstiden (hvilket ofte vil si det samme som barnehagens åpningstid) som danner grunnlag for hvilken kontantstøttesats familien har rett til. Barnehagene vil kunne tape på en ordning hvor de må legge barnets faktiske oppholdstid til grunn for søknad om statstilskudd, og ikke som i dag hvor de som oftest avtaler en oppholdstid i overensstemmelse med barnehagens åpningstid. Dersom man velger en slik løsning må barnehagene kompenseres for det tapet en slik omlegging vil medføre.

Parallelt med at departementet arbeider med å utrede de ulike alternativene, er det viktig å følge utviklingen i bruken av kontantstøtteordningen. Vi har som kjent flere evalueringsprosjekter i gang. Resultatene fra disse vil kunne si oss noe om hvor fornøyd kontantstøttebrukerne er og på hvilken måte vi eventuelt bør endre kombinasjonsmulighetene i forhold til deltidsplass i barnehage. Det er også viktig for oss å vurdere barnehagenes situasjon særskilt. Endringer som gjør det mer attraktivt å kombinere kontantstøtte og barnehage, vil kunne føre til en økning i etterspørselen etter deltidsplasser for de yngste barna. Vi må derfor bruke noe tid på å vurdere hvorvidt barnehagesektoren kan imøtekomme en sterk økning i etterspørsel etter deltidsplass.

Som vist over vil begge alternativer som er skissert i stortingsmeldingen medføre økte utgifter over statsbudsjettet. Dersom ett av disse forslagene fremmes vil det skje som en budsjettsak på vanlig måte.

Departementet vil igjen presisere det ønskelige i å oppnå at alle foreldre får tilbud om fleksible barnehageplasser, tilpasset den enkelte barnefamilies behov.

Spørsmål 14/16

Departementet foreslår en tiltaksplan for større rekruttering og stabilitet i barnehagesektoren. Hvem vil ha ansvar for denne, og hvor mye er det beregnet at den skal koste?

Svar:

I stortingsmeldingen vises det til at det skal nedsettes en arbeidsgruppe med representanter fra Kommunenes Sentralforbund, Norsk Lærerlag, Kirke,-utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet som skal komme med forslag til tiltak for å sikre rekruttering og stabilitet av førskolelærere i barnehagen. Arbeidsgruppen er nedsatt, og forslaget fra gruppen vil foreligge i løpet av våren.

Departementet vil allerede nå presisere at en videre utbygging av barnehagesektoren vil kreve tilførsel av nytt personell. Det er viktig at kvaliteten i barnehagen opprettholdes, og at barnehageutbyggingen ikke fører til at kravet til fagpersonell reduseres.

På bakgrunn av bl.a. arbeidsgruppens forslag vil departementet vurdere om det skal utarbeides en tiltaksplan for rekruttering og stabilitet. En felles tiltaksplan for rekruttering og stabilitet for førskolelærere og andre ansatte i barnehagene vil måtte fordele ansvaret for oppfølging og gjennomføring mellom de berørte partene. Det er for tidlig å si noe om de konkrete kostnadene knyttet til tiltaksplanen.

Spørsmål 15/16

Hvor mye ble bevilget gjennom fylkesmannen til utviklingsarbeid i barnehagene i årene 1996, 97, 98, 99 og 2000? Regjeringen ønsker å sikre og utvikle kvaliteten på 3 områder. Hvem har ansvar for utviklingen på disse områdene, og hvor mye vil det koste?

Svar:

Summene nedenfor er knyttet til Statsbudsjettets totale bevilgning innen post 856.70 (frem til 1999) og post 856.21 i 2000 som innbefatter BFD’s tiltak knyttet til informasjon og utviklingsarbeid. Det er laget en egen rad som viser hva Fylkesmannsembetene hadde til disposisjon innen informasjon og utviklingsarbeid:

Alle beløp i hele tusen

* Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren ble gjennomført i perioden 1995-1997 og omfattet 50 kommuner. En del av midlene i programmet ble overført til fylkesmennene som kompetansemidler, totalt for perioden 1995-97 ble det overført 15,3 mill. kr.

Når det gjelder ansvar for kvalitetssatsingen innen de tre områdene; barnehage for alle barn, fleksible og brukertilpassede barnehager og et kompetent personale er følgende premisser lagt til grunn:

• – År 2000 vil bli brukt til å planlegge kvalitetssatsningen mer i detalj.

• – Innspill fra stortingsbehandlingen vil være sentrale.

• – Departementet ønsker innspill fra sentrale aktører i sektoren (dvs. barnehageeiere, kommuner, barnehager og enkeltpersoner).

• – Departementet har mottatt innspill, erfaring og meninger om dette siden offentliggjøringen av St.meld.nr.27 (1999-2000) og et ekstranummer av Familia nr 1/2000.

• – Kvalitetssatsingen skal ta utgangspunkt i Rammeplan for barnehagen som er en forskrift til barnehageloven, og andre myndighetskrav i tilknytning til drift av barnehager.

Når det gjelder den videre ansvarsfordeling for kvalitetssatsing innen de tre områdene har departementet tenkt seg en innretning på dette ansvaret som gir kommuner og barnehager stor grad av frihet i den konkrete utformingen av kvalitetsarbeidet.

Kommuner og barnehager vil ha ansvar for å utvikle innsatsområdene lokalt bl.a. fastsette mål, trekke barn og foreldre med i arbeidet, gi personalet nødvendig opplæring og veiledning og følge opp barn med spesielle behov.

Statlige myndigheter vil ha et overordnet ansvar for å trekke opp rammer for satsningen, og hjelpe kommuner og barnehager i arbeidet. Innen rammen av innsatsområdene er det aktuelt å iverksette forsøks- og utviklingsarbeid, utvikle verktøy og spre erfaringer som kan komme til nytte lokalt. En konkretisering av dette er tatt inn i meldingen under pkt. 7.4.2.

Kostnadene ved den 3-årige satsingen vil bli vurdert i forbindelse med Regjeringens forslag til budsjett for 2001. I inneværende år bruker departementet de ordinære ressurser over kap. 856.21 til å planlegge kvalitetssatsingen.

Spørsmål 16/16

Er det utarbeidet en oversikt over hvor mange av kontantstøttemottakerne som egentlig ønsker barne-hageplass? Hvilken eventuell årsak oppgir de for å benytte seg av kontantstøtte? (eks. ikke tilgang til barnehageplass, pris osv)

Svar:

Det er ikke enkelt å besvare spørsmålet om hvor mange som "egentlig" ønsker barnehageplass. En barnehageplass kan variere mye i oppholdstid og pris, og en deltidsplass kan også kombineres med kontantstøtte. Mange vil svare på et slikt spørsmål utfra det tilbudet de mener er realistisk for dem, noe som vil variere fra familie til familie. Både prisen på barnehageplassen og avstanden til barnehagen vil være tungtveiende for ønsket om barnehageplass.

To undersøkelser som Statistisk sentralbyrå har gjort om barnefamiliers tilsynsordninger, yrkesdeltagelse og bruk av kontantstøtte våren 1998 og våren 1999 kan imidlertid gi noen holdepunkter. I SSB- rapporten fra 1999 fremgår det at:

«For vel en tredjedel av barna i kontantstøttealder som i hovedsak passes av foreldrene, ville foreldrene også ønske å passe barnet selv dersom de kunne velge fritt. Men for nesten like mange av barna ville kombinasjonsløsninger blitt valgt. Av barna som passes i barnehage som hovedtilsynsordning, ville barnehage blitt valgt for to tredjedeler dersom man kunne velge fritt. For en fjerdedel ville kombinasjonsløsninger blitt valgt.»

Når det gjelder ett- og toåringene som det mottas full kontantstøtte for, oppgir foreldrene i 1999 at de ville foretrukket å ha barnehage som del av tilsynet for 37 prosent av barna. Dette inkluderer både barnehageplass på heltid og deltid. For 28 prosent av barna som mottar kontantstøtte (full eller delvis kontantstøtte), ønsker foreldrene fulltidsplass i barnehage.

Foreldrene kunne også tenke seg kortere oppholdstid i 37 prosent av tilfellene der barna har en fulltidsplass og altså ikke mottar kontantstøtte. Dette tyder på at det er et udekket behov for deltidsplasser.

Etter at kontantstøtten ble innført er det blitt noe mindre vanlig at en ett- eller toåring er i barnehage dersom foreldrene ikke ønsker denne tilsynsordningen. Men det er også en liten økning i andelen barn som ikke har plass der foreldrene foretrekker barnehage. For dagmamma/praktikant er forholdet mellom foretrukket og faktisk bruk tilnærmet uendret.