Organisering og ressurser

Kommunene bestemmer selv organiseringen av skatteoppkreverfunksjonen og ressursbruken for å løse innfordringsoppgavene. Undersøkelsen viser at det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder ressursbruk til innfordringsarbeidet pr. 10 000 innbyggere. Forholdstallet varierer fra 0,67 til 3,53. Det vurderes som uheldig dersom enkelte kommuners prioriteringer medfører at innfordringen av skatter og avgifter ikke blir ivaretatt som forutsatt i skatteoppkreverinstruksen. Det er også uheldig dersom kommunale prioriteringer medfører at innfordringstiltakene overfor skattedebitorene i stor grad varierer etter hvilken kommune de er bosatt i. Kommunene kan imidlertid mangle incitamenter til å prioritere innfordringsarbeidet, da det er liten sammenheng mellom en kommunes inntekter og resultatene av skatteinnkrevingen i kommunen. Det er dessuten flere faktorer enn den direkte ressurstilgangen som påvirker effektiviteten på innfordringsområdet. Eksempler på dette er organisering, kompetanse og tilgang til maskinelle opplysninger om skattedebitorenes inntekts- og formuesforhold.

Tidspunkt for iverksettelse av innfordringstiltak

Skatteoppkreverinstruksen krever at det uten unødig opphold skal settes i verk innfordringstiltak overfor skattekrav som står uoppgjort etter forfall.

Undersøkelsen viser at det ikke var iverksatt innfordringstiltak innen en måned etter forfall overfor 39 pst. av restansene over 10 000 kroner i utvalget. Dette vurderes som ikke å være i samsvar med skatteoppkreverinstruksens krav om rask iverksettelse av innfordringen. Videre er det registrert ulikheter mellom de enkelte kommunene med hensyn til hvor raskt innfordringen kommer i gang. Både ut fra resultatperspektiver, samt individual- og allmennpreventive hensyn, er det viktig at innfordringsprosessen startes opp raskt. Det anses også som viktig at skatteoppkreverne framstår som aktive kreditorer slik at debitorene i størst mulig grad prioriterer betaling av skattekrav, og at innfordringen kommer i gang før debitor eventuelt får foretatt disposisjoner slik at midler og formuesgjenstander blir vanskelig tilgjengelige for eller unndratt skatteoppkreveren. Derfor kan det være et problem at en betydelig andel av restanseporteføljen ikke er under aktiv innfordring den første tiden etter at kravene har forfalt.

Virkemidler i innfordringsarbeidet

Påleggstrekk

I skatteoppkreverinstruksen kommer det fram at dersom det er grunn til å anta at skyldner mangler evne til å gjøre opp skyldig beløp straks, kan skatteoppkreveren vurdere å benytte påleggstrekk alene som innfordringstiltak, dersom dette kan forventes å føre til dekning av kravet med renter innen rimelig tid (normalt seks måneder, jf. merknadene til instruksen).

Det er iverksatt eller forsøkt påleggstrekk overfor 60 pst. av restansene over 10 000 kroner i utvalget.

Det framgår av undersøkelsen at i saker hvor påleggstrekk er forsøkt eller iverksatt, ble dette gjort mer enn en måned etter forfall i 36 pst. av sakene.

Undersøkelsen viser at det i 49 pst. av sakene hvor det er registrert avbrutte eller ikke-innbetalte påleggstrekk, synes å være mangelfull oppfølging fra skatteoppkreverne. Det er registrert store forskjeller mellom kommunene med hensyn til oppfølging av påleggstrekk.

Det følger av skatteoppkreverinstruksen at når påleggstrekk ikke kan forventes å føre til dekning av kravet innen rimelig tid, skal skatteoppkreveren alltid vurdere hurtigere innfordring gjennom utleggsforretning og dekningsaksjon, eventuelt at kravet sikres ved utleggspant eller på annen betryggende måte mens påleggstrekket løper.

Av undersøkelsen går det fram at nesten halvparten av alle restanser over 60 000 kroner ikke var sikret eller forsøkt sikret ved utlegg samtidig som det var iverksatt påleggstrekk. Det stilles spørsmål ved om skatteoppkreverne i større grad burde ha forsøkt å sikre kravene mens påleggstrekket løp, eller eventuelt vurdert andre innfordringstiltak.

Undersøkelsen viser også at flere skatteoppkrevere har uttalt at det ikke gjennomføres undersøkelser av debitors økonomiske situasjon, slik skatteoppkreverne er pålagt, før iverksettelse av trekk. Det reises spørsmål ved om bruken av påleggstrekk er mer utbredt blant skatteoppkreverne enn forutsetningene i skatteoppkreverinstruksen med merknader tilsier.

Utlegg

Skatteoppkreveren skal i henhold til skatteoppkreverinstruksen alltid vurdere hurtigere innfordring gjennom utleggsforretning og dekningsaksjon. Utlegg er et tvangstiltak hvor skatteoppkreveren oppnår sikkerhet i et formuesgode som tilhører en skyldner.

Det bør være begjært utlegg hos skattyter innen rimelig tid etter forfall hvis ikke annet hensiktsmessig tiltak er iverksatt, eller det har vært innbetalinger. Det framgår av undersøkelsen at det i 44 pst. av sakene over 20 000 kroner ikke var tatt eller forsøkt utlegg, iverksatt andre hensiktsmessige tiltak eller registrert innbetalinger innen fire måneder etter forfall.

Det er store variasjoner mellom kommunene som inngår i undersøkelsen, med hensyn til hvor stor andel av de større restansene som er sikret eller forsøkt sikret ved utlegg.

Tyngre innfordring: tvangssalg og konkurs

Ifølge skatteoppkreverinstruksen må skatteoppkreverne til enhver tid holde særskilt oversikt over restanser hvor kravene er sikret ved utlegg, og snarest begjære tvangsdekning når det er hensiktsmessig. Undersøkelsen viser at bruken av tvangssalg er meget begrenset. Det er tatt pant i formuesgoder i 47 pst. av sakene hvor det er gjennomført utleggsforretning, og det er forsøkt eller gjennomført tvangssalg i 11 pst. av disse tilfellene. Det foreligger ikke tall for hvor mange som har betalt etter at det ble tatt pant i formuesgode.

Dersom skyldig beløp ikke kan påregnes oppgjort ved ordinære innfordringstiltak, skal det - når skatteoppkreveren finner det hensiktsmessig - vurderes om vilkårene etter konkurslovgivningen for å begjære skyldner konkurs kan antas oppfylt.

Det framgår av undersøkelsen at det var begjært konkurs overfor 13 pst. av debitorene med store akkumulerte restanser (over 100 000 kroner for årene 1992-1996). Generelt gjelder det at skatteoppkreverne bør være tilbakeholdne med å begjære alminnelige lønnstakere konkurs. Det er imidlertid grunn til å anta at en del skattytere har opparbeidet seg store skatterestanser som følge av næringsvirksomhet, da om lag 40 pst. av skattedebitorene i utvalget har hatt utskrevet forskuddsskatt i den aktuelle perioden.

Enkelte skatteoppkrevere opplyste at det særlig er kompetansen i forhold til gjennomføring av den tyngre innfordringen som er en begrensende faktor.

Mål- og resultatstyring

Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for skatte- og avgiftsforvaltningen. Skattedirektoratet har det overordnede faglige ansvaret for de kommunale skatteoppkreverne. Den direkte kontakten med skatteoppkreverne utøves hovedsakelig gjennom skattefogdkontorene.

Det har i de senere årene vært økende bruk av mål- og resultatstyring overfor de kommunale skatteoppkreverne, noe som kan bidra til bedre oppfyllelse av de kravene som settes til skatteoppkreverne i bl.a. skatteoppkreverinstruksen. Det er lagt opp til at det overfor den enkelte kommune skal settes resultatmål i samarbeid med skatteoppkreveren. Det bør imidlertid ikke legges opp slik at dette fører til store forskjeller mellom kommunene med hensyn til aktivitetsnivået i innfordringen. Mulighet for reell oppfølging og vurdering av resultatene er viktig. Skattefogdene mangler de administrative virkemidlene som er nødvendige for å påvirke skatteoppkrevernes arbeid med skatteinnfordringen. Viktige virkemidler for skattefogdene blir dermed motivasjon, faglig veiledning og bistand for å bidra til bedre oppfyllelse av resultatmålene.

Avslutning

Undersøkelsen gir indikasjoner på at bestemmelsene i skatteoppkreverinstruksen når det gjelder innfordringsarbeidet, ikke praktiseres som forutsatt. Det er videre avdekket variasjoner mellom kommunene med hensyn til gjennomføringen og prioriteringen av skatteinnfordringen. Det er i tillegg reist flere spørsmål rundt organiseringen av den kommunale skatteoppkreverfunksjonen med delt faglig og administrativ styring.

Det må imidlertid understrekes at skatteoppkreverinstruksen gir rom for bruk av skjønn, og at det med en desentralisert organisasjonsmodell vil være nødvendig og hensiktsmessig med ulike lokale innfordringsstrategier, bl.a. ut fra at skatteoppkreverkontorenes størrelse og kompetanse varierer og sammensetningen av debitormassen og næringsstrukturen i kommunene er forskjellig. Skatteoppkreverens erfaringer med den enkelte debitor vil også kunne være utslagsgivende for prosessen. Skatteoppkreverinstruksen setter samtidig minstekrav til systematikk i innfordringsarbeidet i forhold til tidsforløp og bruken av virkemidler. Både av hensyn til likebehandling av skattytere og til offentlige inntekter er det uheldig dersom innfordringsarbeidet varierer for mye mellom kommunene, og at utlegg og tyngre innfordringstiltak ikke brukes som forutsatt i skatteoppkreverinstruksen.