3.1 Skatteregnskapssentralene – avtalemessige forhold, IT-sikkerhet og dokumentasjon

De kommunevise skatteregnskapene er fellesregnskap for staten og vedkommende kommune over felles innkrevde skatter m.v., som etter bestemte regler blir å fordele mellom skattekreditorene. Private regnskapssentraler utfører etter avtaler driftsoppgaver vedrørende standard skatteregnskap. Ansvaret for regnskapssystemet er tillagt Skattedirektoratet.

Revisjonsansvaret for skatteregnskapene er delt mellom kommunerevisjonene og Riksrevisjonen.

Det er ved revisjonen av regnskapet for 1999 påvist en del mangler vedrørende forholdet mellom Skattedirektoratet og skatteregnskapssentralene bl.a.:

• – Det er ikke avtalefestet at Skattedirektoratets generelle krav til IT-sikkerhet i skatteetaten også skal gjelde for skatteregnskapene.

• – Det er i liten grad stilt krav til IT-sikkerhet, herunder sikkerhetsrutiner og sikkerhetsnivå, beredskapsplaner og beredskapsnivå, loggføring, fysisk og funksjonell sikring, tilgangskontroller, rapporteringsrutiner vedrørende sikkerhet og system- og brukerdokumentasjon.

• – Det er ikke avtalefestet at Skattedirektoratet og Riksrevisjonen har rett til innsyn og kontrolladgang vedrørende skatteregnskapssentralenes sy­stemer for skatteregnskapene.

Videre er det anført at det synes som om direktoratet ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til de sikkerhets- og kontrollmessige sidene ved bruk av driftssentraler/skatteregnskapssentraler i forbindelse med driften av skatteregnskapene. Revisjonen har antatt at de generelle kravene til IT-sikkerhet i skatteetaten også bør omfatte skatteregnskapet, og at det derfor bør avtalefestes at sentralene har ansvaret for at skatteetatens krav til IT-sikkerhet implementeres og etterleves. Riksrevisjonen har også pekt på at dokumentasjonen vedrørende skatteregnskapssystemene synes mangelfull, og bedt om en oversikt over hvilken dokumentasjon som finnes på området.

Skattedirektoratet har anført at det i noen grad er behov for ytterligere avtalefesting av eget oppfølgingsansvar overfor skatteregnskapssentralene. Direktoratet vil vurdere hvorvidt det bør avtalefestes innsynsrett for direktoratet i skatteregnskapssentralenes håndtering av skatteregnskapet, samt sikkerhetsrutiner omkring oppbevaring og håndtering av data. Det opplyses at også Riksrevisjonens innsynsrett i denne sammenheng vil bli tatt hensyn til, og at direktoratet vil komme tilbake til dette i tilknytning til at nåværende treårsavtale må fornyes i mai 2001.

Direktoratet har gitt uttrykk for at Strategi, politikk og standarder for IT-sikkerhet i skatteetaten i utgangspunktet gjelder for skatteregnskapet, men at dette ikke er nedfelt uttrykkelig i avtaleverket. Videre opplyses det at direktoratet vil opprette en arbeidsgruppe for å gjennomgå hvilke krav som bør stilles til IT-sikkerhet ved skatteregnskapssentralene, og arbeidet skal være avsluttet med frist 1. november 2000. Det vil deretter bli vurdert om det er behov for å endre gjeldende avtale med hensyn til krav til sikkerhet. Eventuelle endringer vil bli innarbeidet i forbindelse med inngåelse av ny avtale.

Finansdepartementet finner det uheldig at det kan råde uklarhet om hvilke krav som stilles til skatteregnskapssentralenes IT-sikkerhet, og forutsetter at direktoratet tar initiativ til å endre gjeldende avtale omgående dersom det viser seg å være vesentlige mangler ved gjeldende sikkerhetsrutiner og de kravene som følger av gjeldende avtaleverk. Departementet mener videre at etablering av en tilfredsstillende innsynsrett for direktoratet og Riksrevisjonen er viktig, men at arbeidet med IT-sikkerhet bør ha første prioritet.

Når det gjelder dokumentasjonen, blir det opplyst at Skattedirektoratet vil foreta en vurdering av hva som anses som tilfredsstillende kvalitet på dokumentasjon på de ulike områdene.

Riksrevisjonen bemerker at avtalene som regulerer den løpende utvikling og drift av de kommunevise skatteregnskapene ikke synes i tilstrekkelig grad å ivareta kravene til sikkerhetsnivå og sikkerhetsrutiner i skatteregnskapet. Riksrevisjonen har merket seg opplysningen om at en arbeidsgruppe i Skattedirektoratet skal gjennomgå hvilke krav som bør stilles til IT-sikkerhet ved skatteregnskapssentralene, og at departementet forutsetter at direktoratet tar initiativ til å endre gjeldende avtaler omgående dersom inngåtte avtaler har vesentlige mangler. For øvrig framstår dokumentasjonen vedrørende skatteregnskapssentralenes systemer som mangelfull.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet anser etableringen av en tilfredsstillende innsynsrett for Riksrevisjonen og Skattedirektoratet som viktig, og at det vil bli iverksatt tiltak for å bedre kvaliteten på dokumentasjonen på de områdene som ikke vurderes som tilfredsstillende.

Finansdepartementet uttaler i sitt svar at de har merket seg Riksrevisjonens uttalelse om viktigheten av at bestemmelser som sikrer rett til innsyn og kontroll for Riksrevisjonen tas inn i gjeldende avtaler. Departementet har på den bakgrunn i brev av 25. september 2000 bedt Skattedirektoratet om umiddelbart å iverksette tiltak for å innarbeide slike bestemmelser i gjeldende avtaler.

Finansdepartementet viser for øvrig til sitt brev av 26. juni 2000 til Riksrevisjonen og har ingen ytterligere merknader til realiteten i saken.

Riksrevisjonen uttaler at den anser det som kritikkverdig at det ikke er satt samme krav til IT-sikkerhet mht. de kommunevise skatteregnskapene som for andre systemer i skatteforvaltningen, og at det er mang­ler mht. dokumentasjonen vedrørende skatteregnskapssentralenes systemer. Riksrevisjonen forutsetter at departementet klargjør og iverksetter nødvendige tiltak for å sikre tilfredsstillende sikkerhet og dokumentasjon.

Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet har bedt Skattedirektoratet om umiddelbart å iverksette tiltak for å sikre Riksrevisjonens rett til innsyn og kontroll i skatteregnskapssentralenes systemer.

Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har funnet kritikkverdige forhold vedrørende de avtalene som er inngått mellom Skattedirektoratet og skatteregnskapssentralene, samt vedrørende IT-sikkerhet og dokumentasjon. Komiteen vil understreke at det ikke må være tvil om at Riksrevisjonen har samme rett til innsyn og kontroll vedrørende skatteregnskapssentralenes systemer som i forvaltningen ellers, og at dette bør komme klart fram i avtalene. Det er også av stor viktighet at skatteregnskapssentralene følger samme regler vedr. IT-sikkerhet som skatteetaten for øvrig. Komiteen har merket seg at Finansdepartementet vil sette i verk tiltak for å bedre situasjonen.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til vedtak, "Til observasjon".

3.3 Kommune 2312 sokkel/utland – restanseutvikling og innkrevingen

Kommune 2312 ble med virkning fra inntektsåret 1980 opprettet som en egen likningskommune for skattlegging, kontroll og innkreving av skatt vedrørende utenlandske arbeidstakere og utenlandske oppdragstakere som er skattepliktige til Norge, og som arbeider med eller driver virksomhet på land eller på den norske kontinentalsokkelen og ikke har annen tilknytning til Norge enn midlertidig opphold/oppdrag i riket eller på sokkelen. Likningsfunksjonen er lagt til Sentralskattekontoret for utenlandssaker, mens Stavanger kemnerkontor er tillagt funksjonen som skatteoppkrever. Kommunerevisjonen i Midt-Rogaland har den løpende kontroll av skatteregnskapet/innfordringen, mens Rogaland skattefutkontor fører tilsyn med kemnerkontorets arbeid. Innkrevingen av sokkelskatt/utenlandsskatt er problemfylt, og har tidligere vært omtalt i Dokument nr. 1 (1990-1991).

Det har de senere år vært en sterk økning i skatt­ytermassen og i innbetalt skattebeløp for kommune 2312. Antall skattytere har økt fra ca. 16 000 i 1995 til ca. 30 000 i 1999, og innbetalt skattebeløp har økt fra 507 mill. kroner i 1991 til 1 655 mill. kroner i 1999.

Kommunerevisjonen uttaler i revisjonsberetningen for 1999 at skatteoppkrevers arbeid med sikring og innkreving av skattekrav for tiden ikke fungerer tilfredsstillende. Det vises til skatteoppkreverens årsrapport for 1999 der det framgår at innkrevingsarbeidet er på etterskudd, i hovedsak på grunn av vesentlig økning i restansemassen, økt belastning som følge av arbeid med nytt innkrevingssystem, vesentlige endringer i likningen fra tidligere år samt betydelig manuelt merarbeid med årets lønns- og trekkoppgaver på grunn av feilstyring av skattetrekk. Kommunerevisjonen anser dagens situasjon som svært bekymringsfull.

Skattedirektoratet deler den bekymring som er framkommet mht. økning i antall skattytere, økning i utestående restanser og manglende innkrevingsaktivitet. Det understrekes at en rask innfordringspågang vil være helt avgjørende.

Finansdepartementet gir uttrykk for at det ser alvorlig på situasjonen, og viser til at direktoratet har iverksatt en rekke tiltak for å forbedre innkrevingsarbeidet ved kommune 2312. Dette gjelder bl.a. innføring av nytt elektronisk saksbehandlersystem, gjennomgåelse av instrukser og rutiner, tettere oppfølging fra direktoratets side, samt styrking av ressurssituasjonen.

Departementet uttaler videre at en bistandsavtale med Storbritannia vil være et godt virkemiddel for å redusere restansene ved sokkelkommunen. En slik avtale vil bl.a. kunne motvirke at utenlandske borgere "flytter" fra et udekket skatteansvar i Norge. Departementet oppgir imidlertid at det ikke har vært mulig å oppnå enighet med Storbritannia om bestemmelsene om gjensidig bistand til innfordring av skattekrav. Dette gjelder både i bi- og multilateral sammenheng. Resultatutviklingen ved kommune 2312 vil for øvrig bli fulgt opp. Dersom resultatene ikke bedres i løpet av året vil departementet i samråd med Skattedirektoratet vurdere alternative tiltak for å bedre innkrevingen fra sokkelen, herunder hvorvidt en alternativ administrativ forankring for denne oppgavefunksjonen vil være mer hensiktsmessig.

Riksrevisjonen viser til at innkrevingen av skatt fra utenlandske selskaper og arbeidstakere også er tatt opp tidligere. Da Rikrevisjonen avsluttet saken i 1996 var restansesituasjonen blitt vesentlig forbedret. Riksrevisjonen konstaterer at restansene igjen er økende. Det anses som viktig at arbeidet med å styrke innkrevingsarbeidet gis høy prioritet og at ytterligere tiltak vurderes og blir løpende evaluert.

Finansdepartementet uttaler i sitt svar at departementet ser alvorlig på restanseutviklingen og innkrevingen ved kommune 2312, sokkelen og har i brev av 25. september 2000 til Skattedirektoratet bedt om at det utarbeides kvartalsvis rapportering til departementet om resultatutviklingen og direktoratets oppfølging av kommune 2312. Finansdepartementet viser ellers til departementets brev av 26. juni 2000 til Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet ser alvorlig på restanseutviklingen og innkrevingen ved kommune 2312, og at departementet har bedt Skattedirektoratet om kvartalsvis rapportering om restanseutviklingen og direktoratets oppfølging. Riksrevisjonen forutsetter at restansesituasjonen bedres, og at arbeidet med å styrke innkrevingsarbeidet gis høy prioritet.

Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

3.4 Komiteens merknader

Komiteen understreker at spørsmålet om innkreving av skatt fra utenlandske selskaper og arbeidstakere også er tatt opp tidligere. Komiteen har merket seg at restansene nå er økende igjen, at Riksrevisjonen forutsetter at restansesituasjonen bedres, og at arbeidet med å styrke innkrevingsarbeidet gis høy prioritet. Komiteen viser til Finansdepartementets svar til Riksrevisjonen, og har merket seg at departementet har bedt om kvartalsvis rapportering fra Skattedirektoratet. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens synspunkter og forslag til konklusjon, "Til observasjon".

3.5 Arveavgift, saks- og avgiftsrestanser

Saks- og avgiftsrestansene på arveavgiftsområdet viser de senere år en økende tendens. Store saksrestanser er senest tatt opp i Dokument nr. 1 (1994-1995).

Saksrestanser

Riksrevisjonen har registrert at saksrestansene er fordoblet i løpet av tre-årsperioden 1996-1999.

Skattedirektoratet viser til at hovedforklaringen på økningen synes å være at skattefogdkontorene i en periode har hatt økt fokus på andre virksomhetsområder, særlig økonomitjenester og oppfølging av skatteoppkreverne, og at dette synes å ha gått på bekostning av arveavgiftsområdet. Direktoratet har ved flere anledninger tatt opp utviklingen av saksrestansene med skattefogdkontorene. Det opplyses at alle skattefogdkontorene arbeider for å redusere saksrestansene, og at det er bebudet forbedringer.

Det er videre påbegynt arbeid med å sikre kvalitet og tilgang på opplysninger skattefogdkontorene benytter. Videre er det foretatt enkelte endringer i saksbehandlingsrutinene, herunder endringer overfor publikum for at saksbehandlingen skal gå raskere. Arbeidet med ferdigstillelse av arveavgifts-ABC er et viktig virkemiddel for å redusere saksrestansene. Denne vil imidlertid på grunn av arbeidets omfang først kunne foreligge i 2001. For øvrig opplyses det at direktoratet vil iverksette en hyppigere og tettere oppfølging av saksrestansene på arveavgiftsområdet. Finansdepartementet antar de tiltak direktoratet har omtalt vil bidra til å løse problemet med økte saksrestanser. Departementet viser videre til at omorganiseringen i direktoratet antas å medføre en bedre gjennomføringsevne for de tiltak som ikke er fullført. Departementet forutsetter at direktoratet prioriterer gjennomføringen av gjenstående tiltak, og vil følge utviklingen nøye.

Avgiftsrestanser

Ifølge Skattedirektoratets statistikk vedrørende skattefogdkontorenes resultater pr. 31.desember 1999 utgjorde akkumulerte forfalte avgiftsrestanser totalt 92,4 mill. kroner pr. 31. desember 1999 mot 79 mill. kroner pr. 31. desember 1998, dvs. en restanseøkning på 17 pst. i løpet av 1999.

Direktoratet anser restanseutviklingen som bekymringsfull. Direktoratet har ikke foretatt noen fullstendig analyse av resultatene pr. 31. desember 1999, og ønsker en helhetlig vurdering av restansesituasjonen før det vurderes hvilke tiltak som bør iverksettes. Direktoratet vil derfor avvente vurderingene av resultatene pr. 31. desember 2000.

Finansdepartementet opplyser at foreløpige halvårs-tall for 2000 viser at restansene er redusert, men at det er vanskelig å trekke en endelig konklusjon om restanseutviklingen basert på de foreliggende tall. Departementet antar at direktoratets og skattefogdkontorenes økte fokus på arveavgiftsområdet vil gi positive virkninger også for innkrevingen. Departementet vil videre følge utviklingen og eventuelt følge opp at særlige tiltak blir gjennomført.

Riksrevisjonen bemerker at saks- og avgiftsrestansene de senere år viser en økende tendens. Saksrestansene utgjorde ca. 23 000 saker pr. 31. desember 1999, og overstiger dermed i stor grad departementets forventede tall på 10 000-15 000 saker. Riksrevisjonen har merket seg at arbeidet med å redusere saksrestansene ikke har ført til den forventede reduksjon. Den lange saksbehandlingstiden er svært uheldig og kan medføre problemer for arvingene og innfordringen av avgiftskravene. Det er grunn til å understreke viktigheten av at det fortsatt arbeides med å redusere saks- og avgiftsrestansene. Med bakgrunn i at saksrestanser tidligere har vært tatt opp i Dokument nr. 1 en rekke ganger i perioden 1988-1994, kan det synes å være behov for at departementet etablerer en tettere oppfølging.

Finansdepartementet viser i sitt svar til departementets brev av 3. august 2000 til Riksrevisjonen, og har for øvrig ingen merknader.

Riksrevisjonen uttaler at den vil understreke at den lange saksbehandlingstiden er svært uheldig da den kan medføre problemer både for arvingene og for innfordringen av avgiftskravene. Riksrevisjonen ser kritisk på at restansene igjen har økt og forutsetter at departementet etablerer en tettere oppfølging på området, og at det iverksettes tiltak som reduserer saks- og avgiftsrestansene vesentlig.

Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

3.6 Komiteens merknader

Komiteen ser med bekymring på at antallet restanser har fordoblet seg i løpet av tre-årsperioden 1996-1999. Den lange saksbehandlingstiden er svært uheldig og kan medføre problemer for arvingene og innfordringen av avgiftskravene. Komiteen viser til at saksrestanser vedr. arveavgift har vært tatt opp som sak av Riksrevisjonen en rekke ganger i perioden 1988-1994. Når situasjonen fortsatt ikke er tilfredsstillende, men tvert imot har forverret seg, mener komiteen, i likhet med Riksrevisjonen, at det synes å være behov for en tettere oppfølging fra departementets side. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til vedtak, "Til observasjon".