3.1 Samandrag

3.1.1 Generelt

Viktige oppgaver for myndighetene er å sette rammene for helse, miljø og sikkerhet i virksomheten og å påvirke og følge at næringen styrer virksomheten slik at HMS-nivået til enhver tid er forsvarlig.

Et viktig grunnprinsipp er aktørenes ansvar til å sikre og følge opp at virksomheten gjennomføres på en forsvarlig måte. Det er de enkelte aktørene som har den nødvendige detaljkunnskap, beslutningsmyndighet og ressurser til å ivareta kravene i regelverket i alle faser av virksomheten. Myndighetenes tilsyn kommer i tillegg til aktørenes eget tilsyn. Tilsynet skal i hovedsak være risikobasert og forebyggende.

Et annet viktig grunnprinsipp er ansvarliggjøringen av operatørene for deres valg av leverandører.

Gjennom regelverket har myndighetene fastsatt funksjonskrav som den ansvarlige skal omsette til spesifikke krav tilpasset risikoforhold i egen virksomhet. Tiltak på HMS-området skal systematisk kvalifiseres gjennom alle arbeids- og beslutningsprosesser. Oppfølgingen skal bygges inn i de øvrige prosessene og ikke begrenses til kontroll i etterkant.

3.1.2 Sentrale begreper og prinsipper

3.1.2.1 Forutsetninger for utvikling av et forsvarlig nivå for helse, miljø og sikkerhet

Et forsvarlig nivå for helse, miljø og sikkerhet skapes gjennom målrettet og forebyggende arbeid i alle fasene og på alle nivåene i virksomheten. I det forebyggende arbeidet inngår utforming av innretningene, valg av tekniske løsninger med gode iboende sikkerhetsegenskaper og valg av effektive barrierer for å møte uønskede hendelser. Risikoanalyser gjennomføres for å få et mest mulig helhetlig bilde av risikoen og for å få identifisert de viktigste bidragsyterne til risiko. På den måten kan tiltakene for å redusere risikoen settes inn der de gir størst virkning.

Et forsvarlig nivå skapes imidlertid ikke bare gjennom valg av tekniske løsninger, men også gjennom etablering av effektive og hensiktsmessige administrative styringssystemer. Det er også viktig at bemanningen er tilstrekkelig og kompetent, og at støttedokumentasjon er oppdatert og korrekt. God forståelse for og ivaretakelse av samspillet mellom menneske, teknologi og organisasjon er en annen viktig faktor som bidrar til et effektivt forebyggende arbeid. I tillegg til forebyggende tiltak er det nødvendig med beredskapstiltak for å møte ulykkessituasjoner som ikke kan forebygges på annen måte.

Til sist er det viktig med en organisasjon som har en god helse-, miljø- og sikkerhetskultur og er opptatt av læring og kontinuerlig forbedring.

3.1.2.2 Det helhetlige HMS-begrepet

HMS-begrepet, som er forankret i petroleumsregelverket, omfatter:

• – Helse etter helselovgivningen, som dekker helsetjeneste, helsemessig beredskap, transport av syke og skadde, hygieniske forhold, drikkevannsforsyning, produksjon og frembud av næringsmidler, og andre forhold av betydning for helse og hygiene.

• – Ytre miljø etter forurensningsloven, som er relatert til vern av det ytre miljøet mot forurensning og dannelse av avfall.

• – Arbeidsmiljø etter arbeidsmiljøloven, som er et samlebegrep for alle faktorer i arbeidssituasjonen som kan ha innvirkning på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd. Begrepet omfatter sikkerhet for helse, herunder fysiske, kjemiske, biologiske og ergonomiske faktorer. I tillegg omfattes psykiske påvirkninger og velferdsmessige forhold.

• – Sikkerhet etter petroleumsloven, som skal forstås vidt og omfatter sikkerhet for personell, miljø, de økonomiske verdiene som innretninger og fartøy representerer, og driftstilgjengelighet.

I tillegg til den verdien som helse-, miljø- og sikkerhetsbegrepene representerer hver for seg, legger regelverket til grunn at disse må vurderes helhetlig og samlet.

3.1.2.3 Helse-, miljø- og sikkerhetskultur

Kravet om at den ansvarlige skal fremme en god helse-, miljø- og sikkerhetskultur i virksomheten er tatt inn i det nye regelverket som en forutsetning for forsvarlig virksomhet.

Det nye regelverket synliggjør en forventning om at næringen tar et kulturløft for å motvirke den negative trenden som har utviklet seg i næringen de senere årene, ved å utfordre etablerte forestillinger og utvikle en ny og helhetlig virkelighetsforståelse.

3.1.2.4 "Nullfilosofi"

Innføring av "Nullfilosofien" er en milepæl rent holdningsmessig.

"Nullfilosofien" kan oppsummeres som at ulykker ikke skjer, men forårsakes. Alle ulykker kan derfor forebygges, slik at målet vil være null skader og ulykker. Dette forutsetter ansvarliggjøring i alle ledd og et kontinuerlig fokus på risikostyring, forebygging og læring.

3.1.2.5 HMS og økonomi

Uønskede hendelser påfører virksomhetene betydelige økonomiske kostnader som følge av skade på mennesker, materielle skader og utsatt produksjon, økt forsikringspremie og lignende. Viktige er også konse-kvensene som følger av tapt tillit og omdømme hos arbeidstakere, samarbeidspartnere og markedet for øvrig. Det er derfor viktig at beslutningstakerne i det enkelte selskap har en klar forståelse av at tiltak av betydning for helse, miljø og sikkerhet også har en nytteverdi ut fra et bedriftsøkonomisk og strategisk perspektiv.

Selskapenes resultater på HMS-området er indikatorer på selskapets kvalitetsledelse, lønnsomhet og konkurranseposisjon.

Selskapenes omdømme blir stadig mer fokusert som konkurransefaktor. Myndighetene har gitt klare signaler til næringen om at et høyt HMS-nivå er en viktig faktor som påvirker selskapenes omdømme hos myndighetene og dermed selskapenes utviklingsmuligheter på norsk sokkel.

Næringens nettobelastning på offentlige regnskaper varierer fra aktør til aktør, avhengig av kvaliteten på styring og resultater på HMS-området, skatteposisjon og kontraktsmessige betingelser. Staten bærer for eksempel en stor del av kostnadene forbundet med utstøting fra arbeidslivet. Selv om de direkte utgiftene ved langtidsfravær belastes offentlige ordninger, er det også bedriftsøkonomiske konsekvenser av langtidsfravær og overgang til uføretrygd. Slike konsekvenser dreier seg i hovedsak om tap av de investeringer som er gjort i den enkelte arbeidstaker, i form av opplæring og utvikling av kunnskap bygget opp i arbeidsforholdet.

3.1.2.6 Kostnader knyttet til helse-, miljø- og sikkerhetsregelverket

Det er departementets vurdering at et høyt nivå for helse, miljø og sikkerhet i virksomheten, ikke er i motstrid til ønsket om mest mulig kostnadseffektive utbyggingsløsninger. Det er imidlertid en forutsetning at virksomhetene gjør seg kjent med og tar hensyn til regelverket allerede på planleggingstidspunktet.

3.1.3 Regelverket for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten

Et nytt regelverk for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten (HMS-regelverket) ble fastsatt september 2001. Formålet med utarbeidelsen av regelverket var blant annet å utvikle et mer helhetlig og samordnet regelverk og tilsyn med petroleumsvirksomheten, legge til rette for større grad av utnyttelse av anerkjente industristandarder, sikre en mer helhetlig og tverrfaglig tilnærming til saksområder og bedre forutsigbarheten ved anvendelse av regelverket overfor flyttbare innretninger.

Det nye regelverket består av en forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten (rammeforskriften) fastsatt ved kongelig resolusjon 31. august 2001 og fire utfyllende forskrifter for områdene styring, operasjon, teknologi og innsending av opplysninger til myndighetene. De utfyllende forskriftene ble fastsatt i september 2001 av Oljedirektoratet, Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn. Regelverket vil bli håndhevet av myndighetene i fellesskap, i samsvar med prinsippene om samordnet tilsyn som er nedfelt i ordningen med det koordinerte tilsynet på sokkelen, jf. kgl.res. 28. juni 1985 Ordningen av tilsynet med sikkerheten m.v. i petroleumsvirksomheten.

Bestemmelsene i regelverket er i stor grad utformet som funksjonskrav og overlater til den ansvarlige å fastlegge hvordan kravet konkret skal møtes, vurdert ut fra de spesifikke risikoforholdene i den enkelte virksomhet. Det ligger derfor stor grad av fleksibilitet i bruken av regelverket. Den ansvarlige kan velge å legge til grunn nasjonale og internasjonale industristandarder, eller på annen måte dokumentere at de valgte løsningene møter kravene i forskriften.

Sett under ett regulerer forskriftene nå i større grad styringsmessige og operasjonelle forhold, mens mer detaljerte tekniske forhold utdypes ved referanser til industristandarder og andre normerende dokumenter. Dette er i samsvar med de strategier for regelverksutvikling som ble trukket opp i St.meld. nr. 51 (1992-1993). Prinsippet om næringens ansvar er videreført. Det samme gjelder krav til risikobasert styring og hovedprinsippene for prioritering innen HMS-området, med fokus på forebygging.

3.1.4 Tilsyn

3.1.4.1 Tilsynsbegrepet

Tilsynsbegrepet som brukes i HMS-regelverket, er et samlebegrep for alle aktiviteter som har som mål å få bekreftet at petroleumsvirksomheten gjennomføres forsvarlig og i samsvar med regelverket. Begrepet dekker systemrevisjoner og verifikasjoner (stikkprøver) på land og sokkel, saksbehandling av dokumentasjon og møter med aktørene i denne sammenhengen, deltakelse i lisensmøter og oppfølging av uønskede hendelser og ulykker.

3.1.4.2 Prinsipper og forutsetninger for tilsynet

Den enkelte deltaker i petroleumsvirksomheten har et ansvar for å drive forsvarlig og å gjennomføre nødvendig internt tilsyn for å overvåke, korrigere og forbedre HMS-nivået og styringen av virksomheten. Myndighetenes tilsyn kommer i tillegg til og ikke i stedet for, bedriftenes egen oppfølging. Myndighetstilsynet skal i hovedsak være pro-aktivt og risikobasert.

3.1.4.3 Utviklingen av et samordnet myndighetstilsyn

Tilsynet med helse, miljø og sikkerheten i petroleumsvirksomheten gjennomføres av Oljedirektoratet, Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn innen sine respektive myndighetsområder. I tillegg har Statens strålevern et tilsynsansvar i forhold til bruk av radioaktive kilder. Oljedirektoratet har en koordinerende rolle i tilsynet, med blant annet et ansvar for å sikre helhetlige vurderinger gjennom nødvendig involvering av de øvrige myndighetene og samordning av tilsyn og vedtak.

Utviklingen innen petroleumsvirksomheten gjør at deler av virksomheten flyttes til land. Arbeidstakerne blir i større grad knyttet til selskaper som har virksomheter både på land og på sokkelen. Dette vil øke behovet for samarbeid også mellom sokkel- og landmyndigheter i tiden fremover. Tilsvarende samarbeid må også prioriteres mellom myndigheter som har ansvar for petroleumsvirksomheten på andre lands sokler.

3.1.4.4 Prioritering av myndighetenes ressursbruk i tilsynet

Økningen i aktivitetsnivået i og kompleksiteten av petroleumsvirksomheten har medført at Oljedirektoratet må foreta strengere prioriteringer i tilsynet. Hovedmålet er å få mest og best mulig tilsyn ut av direktoratets ressurser.

Det må være balanse og sammenheng mellom sy­stemrettet tilsyn og tekniske verifikasjoner, og tilsynsmetodene må videreutvikles i tråd med det nye HMS-regelverket og nye utfordringer i næringen. Pilotprosjektet "Utvikling i risikonivå - norsk sokkel" beskriver viktige trender i virksomheten. Rapporten vil oppdateres årlig, og nye måleindikatorer vil inkluderes. Dette arbeidet vil være et viktig utgangspunkt for prioriteringer i fremtidig tilsyn.

For at tilsynet skal ha størst mulig effekt er det viktig å "skreddersy" tilsynet mot den enkelte aktivitet og deltaker. Direktoratet styrer dette ved å utforme aktørbaserte og områdebaserte tilsynsstrategier.

For å understøtte forbedringsprosessene i forhold til utfordringene på HMS-området vil Oljedirektoratet i tillegg til de lovpålagte oppgavene, prioritere oppfølging på områdene:

• – utstøting av arbeidstakere,

• – økonomiske rammebetingelser for helse, miljø og sikkerhet i virksomheten, herunder rettighetshavernes ansvar for styring av disse forholdene i lisensen,

• – nye risikomomenter som følge av IKT-utviklingen,

• – planleggings-, arbeids- og beslutningsprosesser i tidlig prosjekteringsfase,

• – arbeidstakermedvirkning,

• – sikkerhet i forbindelse virksomhet fra fartøy og helikoptertransport,

• – utfordringer med hensyn til helse, miljø og sikkerhet i et regionalt perspektiv,

• – kvaliteten av aktørenes eget tilsyn.

3.1.4.5 "Et synlig tilsyn"

Arbeidstakerorganisasjonene har etterlyst direktoratets tilstedeværelse eller synlighet på arbeidsplassene på sokkelen. I 2000 var 28 724 personer tilknyttet undersøkelse, boring og produksjon i petroleumsvirksomheten. Det samlede tilsynet som Oljedirektoratet utførte med virksomheten i 2000 utgjorde 60 000 timer, hvorav 4 000 timer var tilsyn ute på innretningene.

Det er ønskelig at direktoratet prioriterer å være mer ute på sokkelen. Dette vil bidra til å gi myndighetene et mer realistisk bilde av den faktiske tekniske tilstanden og arbeidsmiljøforhold. En viktig del av direktoratets tilsyn vil imidlertid ikke være direkte synlig for arbeidstakerne på sokkelen. For å ha ønsket effekt må direktoratets tilsyn også rettes mot beslutningstakere på ulike nivåer i aktørenes organisasjoner og dekke både planleggings- og driftsfasen. En diskusjon om direktoratets prioriteringer i tilsynssammenheng må derfor ikke begrenses til en diskusjon om fysisk tilstedeværelse på innretningene. Det er imidlertid en utfordring å synliggjøre omfang og resultater av direktoratets tilsyn overfor arbeidstakerne og deres organisasjoner.

3.1.4.6 Forbedring av kvaliteten og effekten av Oljedirektoratets tilsyn

Departementet følger opp direktoratets prioriteringer av ressurser og resultater fra tilsynet gjennom styringsdialogen. I lys av utviklingen på sokkelen den senere tiden vil det være nødvendig å vurdere om kvaliteten eller effekten av tilsynet er tilstrekkelig.

Det er i denne sammenheng viktig å videreutvikle metoder for å evaluere effekten av myndighetstilsynet. Departementet legger også til grunn at slike målinger uttrykker et ambisjonsnivå som fremmer forbedringer i tilsynet.

3.1.4.7 "Samsvarsuttalelse for flyttbare innretninger" (SUT)

Ordningen med å utstede samsvarsuttalelse for flyttbare innretninger "SUT-ordningen", ble iverksatt august 2000.

Tilbakemeldinger viser at ordningen har hatt stor betydning for å bedre regelverkskompetansen i næringen. Ordningen har også bidratt til å bedre arbeidsmiljøet på de flyttbare innretningene og sikret strukturerte og helhetlige gjennomganger av innretninger og utstyr på disse. Gjennomgangene har bidratt til forbedringer så vel som økt kunnskap og bevisstgjøring fra alle berørte parter om innretningenes faktiske tekniske tilstand.

3.1.4.8 Forhåndsvurdering av deltakere på norsk kontinentalsokkel

På bakgrunn av at mindre og spesialiserte selskaper er gitt innpass som deltakere på norsk kontinentalsokkel, ble det i 2000 etablert en ordning med forhåndsvurdering av nye selskaper som ønsker å bli operatør eller rettighetshaver på norsk sokkel. Et positivt utfall av forhåndsvurderingen gir i seg selv ikke en rett til å komme inn på sokkelen, men er en vurdering av selskapets kompetanse som vil bidra til å bedre forutsigbarheten for selskapene med hensyn på hvilke krav som stilles til aktørene.

De nye aktørene vil kunne gi verdifulle bidrag til økt verdiskapning i rettighetshavergruppene. Det stilles samme krav til disse deltakerne som til de etablerte selskapene på norsk sokkel når det gjelder helse, miljø og sikkerhet.

3.1.5 Strategi for reaksjon ved regelverksbrudd

Oljedirektoratet rår over en rekke formelle virkemidler for å sanksjonere regelverksbrudd i virksomheten, som pålegg eller stansing av virksomheten. Direktoratet kan i tillegg bruke strategiske virkemidler som også har vist seg å være virkningsfulle. Dette gjelder for eksempel innkalling av ledelsen i et selskap til et møte med direktoratets ledelse.

Som et resultat av den negative utviklingen på sokkelen har myndighetene skjerpet sin bruk av virkemidler. Direktoratet vil i tiden fremover ta i bruk hele spekteret av virkemidler og benytte disse tydelig og konsistent, for på den måten å bidra til å ansvarliggjøre aktørene og forbedre HMS-nivået på sokkelen.

3.1.6 Tilsynsprosjekter

Erfaringer fra tilsynet har vist at flere av de problemstillingene som blir identifisert, er gjennomgående for næringen som helhet. For å kunne møte disse på en enhetlig måte, har Oljedirektoratet, i tillegg til det felt- og operatørspesifikke tilsynet, iverksatt flere gjennomgående tilsynsaktiviteter. I tillegg har tilsynsmyndigheten ofte stått overfor nye og komplekse tekniske og organisatoriske utfordringer i næringen som har vært så vidt omfattende og sammensatte, at en har måttet organisere tilsynet som mer langsiktige prosjekt. Disse omtales som tilsynsprosjekter og gjennomføres ofte ved at direktoratet har innhentet ekstern bistand. Dette har bidratt til felles kompetansebygging og problemløsning både på myndighetssiden og i næringen.

De viktigste tilsynsprosjektene i perioden beskrives nærmere i meldingen.

3.2 Merknader frå komiteen

Komiteen viser til at ordninga med å utarbeide samsvarsuttaler for flyttbare innretningar, den såkalla "SUT-ordninga", ser ut til å fungere godt. Slik ordninga verkar i dag, så er dette ei friviljug ordning.

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, meiner at på denne måten er etablert fleire ulike "regimer" og dette kan virke som lite effektivt.

Fleirtalet meiner derfor at "SUT-ordninga" må bli gjort obligatorisk og gjer framlegg om dette:

"Stortinget ber Regjeringa om å fremje forslag om å gjere ordninga med å utstede samsvarsuttale for flyttbare innretningar, "SUT-ordninga", obligatorisk."

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti mener dagens ordning bør videreføres i nåværende form og ønsker ikke å gjøre den obligatorisk.

Komiteen ser det som ønskjeleg at Oljedirektoratet som tilsynsorgan blir styrkt.

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at Oljedirektoratet har blitt pålagd nye og utvida oppgåver utan at driftsbudsjettet har blitt styrkt tilsvarande. Sjølv om direktoratet har gjort omorganiseringar og effektivisering, har talet på installasjonar og aktiviteten på sokkelen hatt ein dramatisk auke.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at samtidig som Oljedirektoratet har blitt pålagt nye og utvidede oppgaver, og antallet installasjoner på sokkelen har økt, har direktoratet gjort omorganiseringer og effektivisering. I tillegg øker Oljedirektoratets budsjett med 7 mill. kroner i 2002.

Komiteen er samd i at Oljedirektoratet bør ta over ansvaret for koordinering av tilsynet med landanlegga. I den samanheng er det viktig at tilsynet tar utgangspunkt i same lovgjeving for heile området. Transportdelen, dvs. helikopter- og båttransport, bør vere ein del av det totale tilsynet. Komiteenmeiner at Oljedirektoratet bør auke sin kompetanse innafor dette området.

Komiteen meiner det er viktig at Oljedirektoratet tar i bruk heile breidda av sanksjonsmiddel når regelverket vert brutt.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil ha et mer synlig tilsyn. Selskapene har fått stadig større ansvar for HMS-arbeidet gjennom sine internkontrollsystemer. Dette gir behov for en fortsatt styrking av tilsynsmyndigheten helt i tråd med de signaler arbeids- og administrasjonsministeren har gitt i forbindelse med "omorganiseringen av offentlig sektor". Oljedirektoratet må få styrket sin økonomiske situasjon slik at det gjøres bedre i stand til å gjennomføre sin tilsynsoppgave ved å øke tilsynsaktiviteten.

Flertallet mener det er avgjørende at det ved tildeling av nye lisenser legges vekt på HMS-standarden i det enkelte selskap, slik at myndighetenes fokus på HMS understrekes overfor selskapene i sektoren. Myndighetenes HMS-vurdering av de enkelte selskapene må fremkomme ved tildelingen.