Spørsmål 1
EØS-avtalen blir stadig mer omfattende og utfordrer i stadig større grad områder som vi fra norsk side står fast på at lå utenfor avtalens virkeområde da den ble inngått. EU-kommisjonen har etter den tid endret sin tolkning av reglene, noe som ESA har lagt til grunn for overvåkningen av Norge. Nytolkningenav avtalens virkeområde fører til at Norge oftere kommer i konflikt med ESA om ressursforvaltning, distriktspolitikk, statlig eierskap, alkoholpolitikk, likestillingspolitikk og kulturpolitikk. Hva er regjeringens strategi for å møte denne utvidelsen av EØS-avtalen?
Svar:
EØS-avtalens saklige virkeområde er fastlagt i avtalens hoveddel, som ikke er endret siden inngåelsen. I samsvar med forutsetningene skjer det en videreutvikling av avtalen innenfor disse områdene, slik det er beskrevet i kapittel 1.2 i Stortingsmeldingen.
Selv om EØS-avtalens virkeområde ligger fast, vil det foregå en kontinuerlig tolkning av hva forpliktelsene innebærer. Dette har særlig sammenheng med utviklingen av det indre marked, som på langt nær var ferdig gjennomført da EØS-avtalen ble inngått. Et viktig element er utviklingen av sektorspesifikke rettsakter som tjener til å utfylle og gjøre operative traktatforpliktelser som allerede ligger i EØS-avtalen. Særlig på tjenestesektoren har det skjedd en sterk utvikling, med avvikling av mange tidligere offentlige monopoler og innføring av konkurranse på nye områder, noe som blant annet innebærer at konkurransereglene får full anvendelse også på disse områdene. Dette er skjedd som ledd i en omlegging av den økonomiske politikken i hele OECD-området, innbefattet Norge.
Domstolene og overvåkningsorganene i de to pilarene er uavhengige, men forutsetningen om lik rettsutvikling og tolkning av de ulike bestemmelsene innebærer at EF-domstolens avgjørelser vil ha relevans også i EFTA-pilaren. Videre forutsetter EØS-avtalen nær kontakt mellom Kommisjonen og ESA i overvåkningssaker.
ESA og EFTA-domstolen vil legge vekt på den rettsutviklingen som foregår i EU innen EØS-avtalens saklige virkeområde. Denne utviklingen berører også til en viss grad de eksemplene som er nevnt i spørsmålet, og hvor man i noen tilfeller har hatt avgjørelser i EFTA-domstolen etter at man fra norsk side ikke er kommet til enighet med ESA. Imidlertid har uenigheten mellom norske myndigheter og ESA ikke gått på retten til nasjonal ressursforvaltning, retten til en aktiv distriktspolitikk, adgangen til å organisere eiendomsretten, retten til en å ivareta hensynene bak norsk alkoholpolitikk, retten til aktiv likestillingspolitikk eller kulturpolitikk. Det uenigheten har gått på i en del tilfeller, er virkemiddelbruken i gjennomføringen av politikken på disse områdene, fordi denne har betydning for EØS-avtalens funksjon. ESA og EFTA-domstolen har da ment at de norske målsettingene vil kunne oppnås på andre måter som griper mindre inn i EØS-avtalens funksjon.
Regjeringens holdning til dialogen med ESA er at EØS-avtalens forpliktelser skal overholdes og at dette også innebærer at man må ta hensyn til rettsutviklingen i EU-pilaren på avtalens virkeområde. Generelt er det ikke i norsk interesse at EØS-avtalen gis en mest mulig restriktiv anvendelse. Norge er med i EØS nettopp for å delta i utviklingen av det indre marked og nyte godt av de fordeler et utvidet internasjonalt samarbeid kan gi på EØS-avtalens områder.
Det er fastlagt prosedyrer og etablert rutiner for hvordan dialogen med ESA om avtalens virkemåte og eventuell tolkningsuenighet skal foregå. Det er Regjeringens oppfatning at disse rutinene gir rammene for en aktiv dialog som sikrer avklaring av faktum og de relevante rettslige forhold. Det er også etablert rutiner for klarlegging av involverte norske interesser i sakene, og i de aller fleste saker fører dialogen til enighet. Noen av de sakene hvor dette ikke har vært mulig, har ESA brakt inn for EFTA-domstolen, mens andre saker har falt bort eller er blitt stilt i bero. Ingen av de avgjørelser som er falt i EFTA-domstolen innebærer utvidelse av EØS-avtalens saklige virkeområde.
Spørsmål 2
Komiteen ber om en oversikt over de saker som ESA har tatt opp og som Norge mener/har ment ligger utenfor EØS-avtalens virkeområde.
Spørsmål 3
Komiteen ber om en oversikt over saker som ESA har tatt opp og der Norge mener/har ment at vårt regelverk er i henhold til EØS-regelverket.
Svar:
Det har ikke vært foretatt noen inndeling av saker som ESA har tatt opp etter de kriterier som er satt opp i de to spørsmålene ovenfor. Når ESA tar opp en sak, skjer det gjerne etter en totalvurdering der flere forhold spiller inn, og sakene er derfor vanskelige å plassere i klare kategorier. Spørsmålet om et forhold ligger innenfor eller utenfor EØS- avtalens virkeområde er nesten alltid sammenvevd med spørsmålet om konkrete virkemidler på områder utenfor avtalens virkeområde kan ha negativ innvirkning på avtalens funksjon innenfor virkeområdet. Særlig gjelder dette virkemidler som påvirker konkurransevilkårene, eller som direkte eller indirekte kan føre til forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. ESA vil da gå inn på om virkemidlene er nødvendige eller forholdsmessige med hensyn til det formål de skal tjene. Dialogen med ESA vil i slike tilfeller gjelde de avveininger som må gjøres. Partene skal søke en saklig avklaring og om mulig komme til enighet.
Dialogen med ESA om hva som er riktig gjennomføring og praktisering av EØS-avtalen skjer på flere nivåer: uformelle kontakter, innhenting av opplysninger fra norske myndigheter, bredere dialogmøter ("pakkemøter") om aktuelle utestående saker, formelle åpningsbrev og svar på åpningsbrev, samt grunngitte uttalelser og svar på grunngitte uttalelser. Denne dialogen leder ofte til at ESA aksepterer de norske synspunkter, helt eller delvis. Gjennom prosessen er det som regel også mulig å finne løsninger som ivaretar både de hensyn norske myndigheter legger vekt på og samtidig hensynet til EØS-avtalens funksjon. Imidlertid har de fleste saker som ESA har tatt opp med Norge, gått på hvorvidt nye rettsakter er blitt gjennomført i norsk rett uten unødige forsinkelser, samt om alle deler av en rettsakt er korrekt gjennomført i norsk rett. Det er forholdsvis sjelden at det fra noen av sidene reises mer prinsipielle problemstillinger.
De forholdsvis få sakene der det ikkeer oppnådd enighet mellom ESA og norske myndigheter, er gått til EFTA-domstolen. Viktige saker som har vært behandlet i EFTA-domstolen er omtalt i kapittel 4.2.2 i meldingen. I en rekke saker hvor Norge ikke er part har man valgt å inngi innlegg fordi resultatet ville innvirke på tolkningen av EØS-avtalen og derved på Norges forpliktelser etter denne.
Spørsmål 4
Hvorfor godtas ESAs oppfatning av hvor grensene for avtalen går og hvordan avtalen skal tolkes - uten at man har prøvd alle muligheter (f.eks. kjørt saken for domstolen)?
Svar:
Som det fremgår av svaret på foregående spørsmål, er forholdet mellom norske myndigheter og ESA sjelden konfrontatorisk i sin karakter. Tvert imot er den løpende dialogen med ESA stort sett konstruktiv og god, og det er regelen og ikke unntaket at man kommer til enighet om både hvor grensene for avtalen går og hvordan avtalen skal tolkes.
I saker der det har vist seg vanskelig å komme til enighet med ESA, må norske myndigheter på vanlig måte foreta en avveining av alle relevante elementer i den konkrete sak, blant annet sakens prinsipielle og praktiske betydning, utsiktene til å vinne fram og mulige konsekvenser av å tape sammenlignet med det man kan oppnå i dialog med ESA. De fleste sakene som er gått til Domstolen har vært av prinsipiell karakter, slik at det har vært ansett som ønskelig å få en rettslig avklaring.
De avveiningene som er nevnt ovenfor kan lede til man fra norsk side har søkt en minnelig løsning med ESA, selv om uenigheten er av mer prinsipiell karakter. En negativ rettsavgjørelse vil kunne inneholde elementer som både tidsmessig og innholdsmessig innsnevrer valgmulighetene for nødvendige norske omlegginger. I tillegg kan avgjørelsene legge uheldige føringer for andre saker. Eksempler på saker der en har fortsatt dialogen med ESA og funnet løsninger som har ivaretatt de hensyn en fra norsk side har lagt vekt på, er saken om vilkåret om lokalt eierskap ved tildeling av konsesjoner, som er omtalt i svaret på spørsmål 6 nedenfor, samt ervervsloven og reglene om hjemfall av fallrettigheter, som er omtalt i svaret på spørsmål 13 fra Sosialistisk Venstrepartis fraksjon i Utenrikskomiteen.
Spørsmål 5
Hva er regjeringens vurdering av ESA-presidents Einar Bulls uttalelser til Dagbladet 7.5.02 om at "Det kan synes som om Norge er redd for å tape." Og videre "Jeg synes Norge kan bli flittigere i sin bruk av domstolen. Det vil gi Norge klarhet om EØS-avtalens innhold"?
Svar:
Det vises til svaret på foregående spørsmål. Det er opp til norske myndigheter i hvert enkelt tilfelle å vurdere sakens betydning, utsiktene til å vinne fram og fordelene ved det opp mot belastningene ved å føre sak og risikoen for å tape. Utfallet av de saker hvor Norge og ESA har vært parter, der ESA har fått medhold i de fleste tilfellene, tyder ikke på at Norge har tillagt tapsrisikoen overdreven vekt.
Spørsmål 6
Hvorfor har regjeringen valgt å ikke prøve saker som for eksempel hjemfallsretten og regelverk for tildeling av oppdrettskonsesjoner for domstolen?
Svar:
Det vises innledningsvis til de generelle betraktningene som er anført i svarene på spørsmål 4 og 5.
Hva angår den konkrete saken vedrørende regelverket for tildeling av konsesjoner til oppdrett av laks og ørret, anførte Norge prinsipalt i prosessen med ESA at dette falt utenfor EØS-avtalens virkeområde. Det ble videre anført at selv om det ble lagt til grunn at EØS-avtalen fikk anvendelse på tildeling av konsesjoner, så var vilkåret om lokalt eierskap i samsvar med EØS-avtalens prinsipper om likebehandling av EØS borgere, fri bevegelighet av kapital og fri etablering.
Etter at grunngitt uttalelse som ikke aksepterte det norske synet ble mottatt fra ESA 15. november 2001, innledet Regjeringen uformelle samtaler med ESA med sikte på å oppnå enighet om en ny praksis ved tildeling av konsesjoner. I Norges svarbrev av 23. mai 2002 informeres ESA om at vilkåret om "lokalt eierskap" blir erstattet med et vilkår om "økonomisk integrasjon". Det presiseres i brevet at Norge anser dette for å være en praktisk løsning.
Ettersom vilkåret om "lokalt eierskap" kunne erstattes med et annet vilkår som ivaretok samme hensyn, ble det ikke ansett som formålstjenlig å bringe saken inn for EFTA- domstolen.
Den andre saken som er spesielt nevnt i spørsmålet, hjemfallsretten, er omtalt i svaret på spørsmål 13 fra Sosialistisk Venstrepartis fraksjon i Utenrikskomiteen. Dette svaret inneholder også en omtale av ervervsloven, som ble opphevet etter at det ble funnet at den ikke lengre tjente noen fornuftig hensikt.
Spørsmål 7
Hva har de økonomiske og administrative konsekvensene vært av å bli en del av EUs veterinære kontrollregime?
Svar:
De umiddelbare økonomiske og administrative konsekvensene av å bli en del av EUs veterinære kontrollregime er beskrevet i St.prp. nr. 1 Tillegg nr 6 (1998-99) og St.prp. nr. 6 (1998-99). Som det fremgår av Vedlegg I til St.prp. nr. 6 (1998-99) ble de årlige utgiftene til tiltak som følger direkte av avtalen beregnet til 21,5 millioner kroner. Kostnadsnivåene som er presentert her er videreført. Utover dette følger en del kostnader som ikke er knyttet til et felles kontrollregime, men til at Norge gjennom EØS-avtalen (jf. St.prp. nr. 100 (1991-1992)) overtok det meste av EUs regler hva angår dyre- og folkehelsemessige vilkår for handel med levende dyr og animalske produkter. Et eksempel på dette er kostnader knyttet til overvåkning av BSE (kugalskap), som er beskrevet blant annet i St.prp. nr. 1 (2000-2001), St.prp. nr. 92 (2000-2001), St.prp. nr. 52 (2000-2001) og St.prp. nr. 1 (2002-2003). Disse kostnadene beløp seg til sammen til 49 millioner kroner.
En kan imidlertid ikke uten videre slutte at disse kostnadene ikke ville påløpt om Norge hadde vært foruten EØS-avtalen, eller beholdt avtalen slik den var før EØS-komiteens beslutning nr. 68/98 om å innlemme EUs kontrollregime i EØS-avtalen.
Under de åpne høringene i Stortinget i forbindelse med behandlingen av St. prp. nr. 6 (1998-1999) ble det gjort rede for konsekvenser for fiskerinæringen på grunn av fordyrende og forsinkende grensekontroll. Det skyldtes at Norge var å betrakte som et tredjeland i forhold til EU fordi reglene om grensekontroll ikke var en del av den gjeldende EØS-avtalen. Uten utvidelsen av EØS-regelverket ville eksporten av fiskeprodukter fra Norge til EU og transitt av varer gjennom EU blitt omfattet av forsterket veterinær grensekontroll og av de strengere regler EU hadde fastsatt for import fra tredjeland. Dette ville medført betydelige kostnader og ulemper for fiskerinæringen.
Norge har som følge av forpliktelsene etter WTO-avtalen ikke mulighet for å nekte handel med andre land uten at en kan dokumentere at dette er vitenskapelig berettiget ut fra det beskyttelsesnivå vi har valgt. Som en følge av EØS-avtalen og et harmonisert regelverk for handel med land utenfor EØS-område kan Norge benytte seg av de ressurser og den kompetanse og kapasitet som Kommisjonens inspektører besitter ved inspeksjon i tredjeland. Uten en EØS-avtale ville Norge vært nødt til å gjennomføre egne inspeksjoner, eller blitt utsatt for press til å tillate handel, hvis vi ble utfordret etter WTO-avtalen.
Selv om mange tiltak har vært kostnadskrevende, må det også vises til at de fleste tiltakene som en følge av denne tilpasningen har medført en betydelig oppgradering av regelverket, som har styrket matvaretryggheten for norske forbrukere. Gjennom avtalen er også Norge sikret en informasjonstilgang og deltakelse i internasjonal regelverksutvikling som ellers kunne vært vanskelig å oppnå, og som må forventes å ha langsiktige positive virkninger.
Spørsmål 8
Hva er grunnen til at regjeringen ikke har forsøkt å gi en samlet oversikt/vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av EØS-avtalen?
Svar:
I avsnitt 2.3.1 i meldingen gis det en oversikt over EØS-avtalens betydning for norsk utenriksøkonomi. EØS-avtalen har også hatt betydning for andre deler av norsk økonomi, blant annet har reduserte handelshindringer bidratt til økt konkurranse i flere markeder og dermed til en bedre ressursutnyttelse. En samlet, tallfestet oversikt over virkningene av EØS-avtalen på den økonomiske utviklingen i Norge presenteres ikke i meldingen. Dette skyldes at slike beregninger er svært vanskelige å gjennomføre og dermed også svært usikre. Dette må bant annet ses i sammenheng med at utviklingen i norsk økonomi også er blitt påvirket av en rekke andre faktorer, og det er ikke mulig å anslå med noen grad av sikkerhet hva som skyldes EØS-avtalen og hva som skyldes andre forhold. Å forsøke å tallfeste de samlede økonomiske virkningene av EØS-avtalen er derfor en nesten umulig oppgave, og resultatene av slike beregninger ville i alle fall være beheftet med stor usikkerhet.
I en artikkel publisert i Statistisk sentralbyrås Økonomiske analyser 6/99 anslår forfatterne at EØS-avtalen og WTO-avtalen, som begge ble inngått midt på 1990-tallet, til sammen gir en velferdsgevinst på 0,65 prosent av BNP. Denne beregnede velferdsgevinsten tilskrives først og fremst norske husholdningers tilgang til billigere varer som følge av at toll og andre handelshindringer fjernes eller bygges ned. I Vest-Europa var imidlertid toll på handelen med industrivarer i all hovedsak eliminert lenge før EØS-avtalen ble inngått, og fordelene for husholdningene ved redusert toll utgjorde dermed en beskjeden del av de forventede økonomiske gevinstene ved EØS-avtalen. Det viktigste økonomiske resultatet av EØS-avtalen er at den har skaffet størstedelen av norsk næringsliv adgang på like vilkår til sitt viktigste marked, med like konkurranseregler og felles regelverk for statsstøtte. Det har sikret bedriftene lik behandling og eliminert faren for antidumping-tiltak og straffetoll for industrien, jf. uttalelse til meldingen fra Næringslivets Hovedorganisasjon.
Å gi en samlet oversikt over administrative konsekvenser av EØS-avtalen ville også være en svært omfattende og krevende oppgaver, og også her ville det ofte være tilnærmet umulig å skille mellom tiltak som må tilskrives EØS-avtalen og tiltak som måtte vært gjennomført i alle fall, ofte med større kostnader. Med relativt få og begrensede unntak er EØS-avtalen gjennomført av allerede eksisterende forvaltningsorganer, og innen rammen av eksisterende ressurser. Som det fremgår av meldingen, har også norske fagmyndigheter ofte hatt stort utbytte av å delta i det faglige samarbeidet de har fått adgang til under EØS-avtalen. Resultatet er i flere tilfeller at Norge fått et godt og tidsmessig regelverk som vi vanskelig kunne skaffet oss på egen hånd. På miljøområdet kommer nå nesten all ny lovgivning som ikke gjelder naturforvaltning fra EØS-avtalen, og det er åpenbare fordeler ved både å kunne delta i regelverksutviklingen og ved å ha samme regler som våre nærmeste naboer og viktigste handelspartnere. I noen tilfeller er det til og med en forutsetning for et effektivt regelverk at det er internasjonalt og kan gjennomføres over landegrensene. Et eksempel på det er den nye forbrukerlovgivningen i tilknytning til tidsparter ("timeshare"), som er omtalt i kapittel 2.2.2.3 i meldingen.
Norges deltakelse i Det europeiske kontor for vurdering av legemidler (EMEA), som er omtalt i Boks 2.1 på side 49 i meldingen, er et konkret eksempel på at vi har oppnådd en meget god og betryggende ordning for pasienter og helsepersonell, samt en gunstig ordning for industrien, til meget beskjedne økonomiske og administrative kostnader. En rent nasjonal ordning ville ha krevd langt større ressurser, og likevel gitt mindre betryggende resultater.