Vedr. Dok. m. 8:87 (2002-2003)

Privat forslag fra stortingsrepresentantene Bjørn Jacobsen, Hallgeir H. Langeland, Åsa Elvik, Heidi Grande Røys, Ågot Valle, Audun Bjørlo Lysbakken og Geir-Ketil Hansen

Jeg viser til brev av 8.5.2003 fra Energi- og miljøkomitéen til miljøvernministeren.

I Dok. nr. 8:87 vises det til St.meld. nr. 17 Samfunnssikkerhet (2001-2002) som understreker at det er ansvarsprinsippet som ligger til grunn for organiseringen av sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Miljøverndepartementets ansvar på området er svært begrenset. Statens kartverk (SK) som hører inn under Miljøverndepartementet (MD), har i perioden fra 1996 og ut 2003 hatt ansvar for skredkartleggingsprogrammet. NGU (Norges geologiske undersøkelse) overtar dette ansvaret fra 2004. MD forvalter også planlegging bestemt i plan- og bygningsloven (PBL) og har derfor interesser i dette programmet, fordi det skaffer grunnlagsmateriale for kommunal arealplanlegging. Jeg har allikevel påtatt meg også å fremskaffe svar fra de ulike departementene som belyser de punkter som tas opp i forslaget som gjelder andre departementers ansvarsområder.

Utfordringer som har betydning for beredskapen i forhold til ras og skred er et område med mange aktører og berørte virksomheter og hvor flere myndigheter har ansvar. Flere aktører, herunder fagmiljøer og kommuner, opplever at ansvaret er fragmentert. På bakgrunn av dette og i forståelse med berørte departementer tok Justisdepartementet, som ansvarlig for Direktoratet for sivilt beredskap, våren 2001 initiativ til en interdepartemental gruppe som har kartlagt og drøftet ansvarsforhold i forhold til skred.

Gruppen ble ledet av Justisdepartementet, og har fungert som en møteplass for berørte departementer med deltagelse fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), Landbruksdepartementet (LD), MD, Nærings- og handelsdepartementet (NHD), Olje- og energidepartementet (OED) og Samferdselsdepartementet (SD). I tillegg har Direktoratet for sivilt beredskap (DSB) deltatt.

Departementene har ansvar og aktiviteter knyttet til ras og skred, enten direkte eller gjennom underliggende etater. KRD har ansvar for byggesaksbestemmelsene i Plan- og bygningsloven (PBL), MD forvalter plandelen av PBL og har ansvar for Statens kartverk, NHD har ansvar for Norges geologiske undersøkelse (NGU), OED har ansvar for Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), SD har ansvar for Statens vegvesen, og LD har ansvar for Statens naturskadefond. Sentrale myndigheter har blant annet en sentral rolle i beredskapen mot flom og vassdragsulykker (OED) og skredfare i forhold til veg- og jernbanenettet (SD), mens det er kommuner som har ansvar for områder med bebyggelse.

Arbeidet i den interdepartementale gruppen har ført til at de enkelte aktørene ytterligere er gjort oppmerksom på hverandres virksomhet, noe som igjen har ført til flere samarbeidsprosjekter.

Ansvaret på de fleste områder hvor rasfare foreligger er således klarlagt - i tråd med ansvarsprinsippet. I kraft av sitt samordningsansvar kan Justisdepartementet ta initiativ til å avklare områder hvor ansvaret er uklart og formidle dette til ansvarlig etat/departement.

Justisdepartementet sier i sitt svar:

I St. meld. nr 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn vektlegges det at Justisdepartementets samordnings- og tilsynsrolle på sikkerhets- og beredskapsområdet skal styrkes, særlig i forhold til samfunnskritiske funksjoner. Etableringen av ett nytt direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap gir en felles myndighetslinje fra sentralt til lokalt nivå innen brann, redning og beredskap. Direktoratet skal ha et tverrsektorielt perspektiv med vekt på store ulykker og ekstraordinære situasjoner. Direktoratet vil få i oppdrag å styrke samarbeidet og informasjonsutvekslingen mellom ulike fagmiljøer på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå.

Fylkesmannen er gjennom tildelingsbrev pålagt å vektlegge planlegging i forhold til risiko for naturskade i sin tilsyns- og veiledningsrolle. I St. meld. nr. 17 (2001-2002) fremmer regjeringen forslag om kommunal beredskapsplikt som kan åpne for en ytterlige vektlegging av naturskade.

Landbruksdepartementet sier i sitt svar:

I henhold til bestemmelsene i naturskadeloven, som administreres av Landbruksdepartementet, har Statens naturskadefond til oppgave å fremme sikring mot naturskade og yte tilskudd til sikringstiltak. Disse oppgavene er forutsatt løst i samarbeid med kommunene. Tilskuddene er bevilgningsmessig styrt. For 2003 er det bevilget 20 mill kr til sikringstiltak. Dette er mindre enn behovet. Som eksempel kan nevnes at det både i 2000 og 2001 kom inn søknader med et samlet kostnadsoverslag på 35 mill kr.

Landbruksdepartementet ser et klart behov for å styrke innsatsen innen sikringstiltak, og vil i 2003 vurdere endringer i regelverket for naturskader når det gjelder forholdet mellom bruk av sikringstiltak og erstatninger.

Nærings- og handelsdepartementet sier i sitt svar:

Norges geologiske undersøkelse (NGU) har ansvaret for Nasjonal skreddatabase og vil fra 2004 få koordineringsansvaret for det statlige skredkartleggingsprogrammet. NGU er i tillegg partner i det nyopprettede Senter for fremragende forskning, hvor forskning på skredfare er et aktuelt tema.

Nasjonal skreddatabase

Nasjonal skreddatabase er et felles løft for å gjøre eksisterende data og kunnskap om skred og skredrisiko tilgjengelig for samfunnet. Databasen utvikles av NGU i samarbeid med Norges Geotekniske Institutt (NG1), Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Statens kartverk, Statens vegvesen, Jernbaneverket, Direktoratet for sivilt beredskap, NTNU, Forsvaret, Statens landbruksforvaltning og Norsk naturskadepool. Kommuner og andre utbyggere er den primære brukergruppen. I februar 2003 ble internettportalen for Nasjonal skreddatabase åpnet, der noen datasett er gjort tilgjengelig. Ytterligere datasett vil bli gjort tilgjengelig i løpet av 2003. Nettstedet vil også inneholde en del informasjon om skred og hvordan en skal forholde seg til skredfare.

Statlig program for skredkartlegging

Det statlige skredkartleggingsprogrammet koordineres i dag av Statens kartverk, men NGU overtar dette ansvaret fra 2004. Programmet omfatter to prosjekter og har en kostnadsramme på 2,5 mill. kr pr år. Det ene prosjektet er en oversiktskartlegging av fareområder for snøskred og steinskred, og gjennomføres av NGL. Det andre prosjektet er kartlegging av fareområder for kvikkleireskred. Dette arbeidet vil i 2003 foregå i Nordland og Troms og utføres av NGI og NGU. NVE gjør i tillegg en stor innsats i forbindelse med risikoklassifikasjon av fareområder for kvikkleireskred langs vassdrag. Disse dataene gir en oversikt over farepotensialet og i forbindelse med utbygging og beredskapstiltak må kommunene og/eller utbygger framskaffe mer detaljerte farevurderinger eller farekart.

NGU har i samarbeid med flere fylkeskommuner og Statens landbruksforvaltning (Statens naturskadefond) satt i gang et prosjekt som kartlegger fareområder for store fjellskred. Arbeidet har vært konsentrert til Møre og Romsdal, men også i Troms og Sogn og Fjordane har det blitt utført kartlegging. Store fjellskred og skredgenererte flodbølger er den naturkatastrofen som utgjør den største risikoen for tap av menneskeliv på Vestlandet.

I løpet av 2003 vil NGU i samarbeid med NGI lage en foreløpig utredning som beskriver skredrisikoen i Norge. Utredningen vil bl.a. omfatte en gjennomgang av historiske skredulykker som vil gi en viss oversikt over hvilke typer skred og i hvilke områder i Norge som har høyest risiko. Dette vil gi et bedre faglig basert grunnlag for prioriteringer i skredkartleggingsprogrammet. I dette arbeidet vil det også bli gjort en sammenligninger med andre land, spesielt Sveits, Østerrike og Canada.

Etter NGU"s vurdering vil et kartleggingsprogram på 2,5 mill kr pr år være for lite til å sikre en tilfredsstillende oversiktskartlegging av skredutsatte områder i Norge.

Forskning innenfor skredområdet

Det er et stort behov for forskning og utvikling innenfor problemer knyttet til skred. Dette gjelder blant annet metoder for risikovurdering, farekartlegging, sikringstiltak, overvåking og varsling. Norges forsk­ningsråds etablering av det nye forskningssenteret International Centre for Geohazards er svært viktig i denne sammenhengen. NGI er vertsinstitusjon for senteret, med NGU, NORSAR, Norges teknisk naturvitenskapelige universitet og Universitetet i Oslo som aktive partnere. Senteret har imidlertid ikke fokus på forsk­ning knyttet til endret skredrisiko som følge av klimaendringer. Forskning på dette området vil bli vurdert som tema i det nye klimaprogrammet som er under utredning i Norges forskningsråd.

Olje- og energidepartementet (OED) sier i sitt svar:

Olje- og energidepartementet og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har ansvar i forbindelse med ras i og langs vassdrag, og bruker betydelige midler hvert år på sikringstiltak. Sikringstiltak i forhold til bebyggelse har høyest prioritet.

Kvikkleireskred vurderes å representere et særlig alvorlig skadepotensiale i deler av Norge. NVE har derfor satt i gang et program for økt sikkerhet mot leirskred. Programmet ble startet i 2001.

Programmet består av følgende hovedelementer: risikoklassifisering av kvikkleireområder, grunnundersøkelser av områder i høy risikoklasse, formidling av resultater fra risikoklassifiseringen og gjennomføring av sikringstiltak. Risikoklassifiseringen av alle faresonene beregnes ferdig i 2005. Risikoklassifiseringen har avdekket flere tettbygde områder med høy risikoklasse.

Langs vassdragene er det erosjon og bunnsenkning under flom som i de fleste tilfeller utløser skred. Gjennomførte sikringstiltak har vist seg å ha svært god effekt for stabiliteten. Størstedelen av midlene i programmet går til gjennomføring av sikringstiltak. NVE har i 2001 og 2002 gjennomført en rekke tiltak, og flere tiltak er under utførelse eller planlegging. Her kan nevnes sikringstiltak i Meråker, Skaun, Trondheim og Skien/Porsgrunn.

NVEs gjennomføring av sikringstiltak og det ovennevnte kvikkleireprogrammet faller godt sammen med en generell økt fokus på sårbarhet og beredskap i forbindelse med naturulykker og andre ulykker.

Samferdselsdepartementet sier i sitt svar:

Statens Vegvesen (SVV) gjennomfører i dag nytte-kostnadsanalyser for alle store vegprosjekter. Standard metodeopplegg for slike analyser er håndbok 140 - Konsekvensanalyser - som ble utgitt i 1995. Det er siden da avdekket mangler i håndboken, og det er satt i gang et omfattende revisjonsarbeid som forventes å bli avsluttet høsten 2004.

En svakhet ved dagens håndbok er manglende opplegg for vurdering av rassikringsprosjekter. I den reviderte håndboken tas det sikte på å få relevante konsekvenser av ras synliggjort og tatt hensyn til i beregningene, slik at disse er med og danner grunnlag for beslutningene. Blant de konsekvenser som man regner med å kunne fange opp er:

• – sannsynlighet for ras og skadeomfang hvis ras inntreffer

• – kostnader for transportsystemet (forsinkelser og ulempekostnader) på rasfarlige strekninger

• – kostnader for lokalsamfunnet forbundet med redsel/frykt for ras

• – virkninger på næringsliv og bosetting

Beslutningsgrunnlaget for vurdering av rassikringsprosjekter vil med dette bli bedre. Selv om flere av prosjektets virkninger kvantifiseres, vil dette ikke nødvendigvis gi en tilstrekkelig samfunnsøkonomisk gevinst.

Utrygghet

Når det gjelder opplevelse av utrygghet, kan det nevnes at det er foretatt landsdekkende trafikantundersøkelser der trafikanter er spurt om hvor ofte de opplever utrygghet eller ulempe knyttet til ulike vegforhold. Det er relativt få som sier de har problemer i forbindelse med ras og steinsprang. De som bor i rasutsatte deler av landet uttrykker naturlig nok større utrygghet med hensyn til ras enn de som bor i andre deler av landet.

Kartlegging av rasutsatte områder

I Dok. 8 forslaget vises det til den manglende kartlegging av rasutsatte områder. SVV har de siste årene arbeidet med å få bedre oversikt over forholdene langs vegnettet. Registrering av rashendelser langs veg skjer i dag på en enhetlig og systematisk måte. I forbindelse med handlingsprogrammet for perioden 2002-2011 foretok SVV en kartlegging av omfanget av rasutsatte strekninger på hele riksvegnettet. Kartleggingen er basert på en felles definisjon av rasutsatt strekning1) og viser at det er rundt 540 rasutsatte strekninger på riksvegene med total lengde på rundt 3.500 km. Dette utgjør ca. 15 pst av riksvegnettet.

Evaluering av rassikringstiltak

SVV er også opptatt av effekten av rassikringstiltak. Det har vært gjennomført en evaluering av utførte rassikringstiltak. Formålet har vært å se på hvilken effekt ulike tiltak har hatt. Evalueringen har avdekket en del svakheter ved tiltakene som kan føres tilbake til mang­lende kunnskap om rastype, rasfrekvens, og utbredelse av rasområdet. Evalueringen gir også grunnlag for å drøfte hvilke krav som skal stilles til sikringseffekten av tiltak. For eksempel har tunnel og overbygg høyere sikringseffekt enn enkle terrengtiltak. Ikke bare funksjonalitet, men også utforming og landskapstilpasning av rassikringstiltak har vært gjenstand for vurdering. En gjennomgang av en rekke tiltak viser at god formgiving og god funksjon henger sammen.

1) En rasutsatt vegstrekning er en vegstrekning der det i løpet av de siste 20 år har vært minst 3 stengninger som følge av ras, eller minst 3 hendelser/nedfall pr km på strekningen de siste 20 år. Som nedfall regnes ikke nedfall fra vegskjæringer. Langs en rasutsatt vegstrekning kan det være flere rasløp og/eller områder hvor nedfall er registrert. Strekningen skal være naturlig avgrenset av for eksempel boligkonsentrasjon, omkjøringsmuligheter, kryss, industriområder o.l.

Det pågår for tiden en revisjon av vegnormalene (håndbok 017), og utforming av rassikringstiltak vil bli et tema i den reviderte utgaven.

Stenging av veg

SVV har de siste årene utarbeidet og satt i drift flere tiltak for å redusere risikoen for trafikanter som kjører på veger med rasfare:

• – prosedyre for stenging av veg ved rasfare

• – prosedyre for stenging av veg etter ras

• – instruks for arbeid i ras og/eller rasfarlig område

• – beredskapsplaner ved snøskred og snøskredfare

Skredvarslingsprogrammet "Nærnabo" har vært utprøvd i Odda-distriktet og vil nå bli tatt i bruk i andre skredutsatte områder. Det er videre utarbeidet opplegg for registrering av alle stengninger av veg som følge av skred eller skredfare.

Det har også vært foretatt et arbeid med å utvikle beslutningskriterier for når veger skal stenges eller åpnes i forbindelse med føre for snøskred. Det er imidlertid vanskelig å komme frem til ensartede konkrete kriterier, men det er pekt på en rekke forhold som må vurderes. Hvert skredområde har sine egne kjennetegn for når det er skredfare og kriterier blir derfor utarbeidet for det enkelte område.

Økonomiske behov

På vegsektoren er det i løpet av de siste årene lagt ned mye arbeid i å utvikle metoder og systemer i tilknytning til ras og rassikring langs vegnettet. Kostnadene ved å rassikre alle riks- og fylkesveger er grovt anslått til 15 mrd. kr. Dette må sees i sammenheng med investeringsbehovet på vegene totalt sett. Kostnadene ved å utbedre hele riksvegnettet til god standard er grovt anslått til 400 mrd. kr. For fylkesveger er investeringsbehovet ukjent. Innenfor et begrenset budsjett er det derfor viktig å prioritere de prosjekter som gir best effekt.

Samferdselsdepartementets anbefaling

SD ser det lite hensiktsmessig med et forslag til Stortinget om rassikring slik det er formulert i Dok. 8:87. SD mener det er viktig å ha et godt analyseverktøy når det skal vurderes midler til rassikringstiltak opp mot andre typer tiltak, som for eksempel trafikksikkerheten på vegnettet. Dette er en viktig del av Vegdirektoratets arbeid med revisjon av håndbok 140.

Miljøverndepartementet

MD har ansvaret for arealplanleggingen etter PBL. Plantypene er reguleringsplan, kommuneplanens arealdel og fylkesplan. Det er særlig kommuneplanens arealdel som er egnet til å fange opp lokalisering av byggeområder og kommunikasjonslinjer mv i forhold til naturfare som skred, ras, utglidning, flom mv. For reguleringsplaner er det egen bestemmelse om å avsette områder beskrevet som fareområder, herunder ras- og flomfare. I NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter Plan- og bygningsloven II foreslår endringer i PBL for bedre å fange opp naturfare som ras og skred.

Blant annet for å skaffe grunnlagsmateriale til kommunenes arealplanlegging har det i en rekke år vært drevet kartlegging av faresoner for kvikkleireskred og stein- og snøskred. Siden 1996 har skredprogrammet for slik kartlegging vært ledet av Statens kartverk (SK), som ligger under MD. SK har kjøpt selve kartleggingstjenestene av både NGI og NGU.

For å gjøre kommunenes tilgang til skredfaredata ytterligere tilgjengelig er kvikkleireskred og stein- og snøskred også tatt opp under Arealis under hovedtema Samfunnssikkerhet. Arealis er MDs program for innsamling av data om arealverdier og arealbruk, hvor kommuner og statlige etater og direktorater bidrar med sin informasjon.

Kommunene har ansvar for arealplanleggingen for alle arealer i kommunen, herunder også å sørge for at farlige områder gjøres kjent gjennom planprosesser og informasjon til innbyggerne. Kommunene utarbeider i samarbeid med fylkesmannens beredskapsavdeling beredskapsplaner og risiko- og sårbarhetsanalyser for å forberede seg mot naturkatastrofer. Kommunene har også et betydelig operasjonelt ansvar i reelle beredskapssituasjoner.

Ovenstående gjennomgang viser at Regjeringen kontinuerlig arbeider med problemstillingene knyttet til skred og ras på de ulike sektorenes område. Jeg støtter Samferdselsdepartementets vurdering av at det er lite hensiktsmessig med et eget forslag til Stortinget om de ovennevnte tema, slik det er foreslått i Dok. nr. 8:87.