2.1 Målrettet plassering av barn utenfor hjemmet

Barnevernsloven krever blant annet at den kommunale barnevernstjenesten utformer tiltaksplaner for barn som plasseres utenfor hjemmet. Undersøkelsen viser at ca. 13 pst. manglet tiltaksplan og gjaldt primært barn plassert i fosterhjem. Undersøkelsen viser at 15 pst. av barn plassert i fosterhjem manglet tiltaksplan. Om lag 28 pst. av de spurte kommunene oppgir at det ikke alltid utarbeides tiltaksplan for disse barna. Det er store fylkesvise forskjeller når det gjelder om barn har tiltaksplan eller ikke. Om lag 67 pst. av de kommunale barnevernstjenestene oppdaterer vanligvis tiltaksplanen årlig eller oftere, mens rundt åtte pst. oppdaterer vanligvis planen annethvert år eller sjeldnere.

I de ni kommunene i Rogaland og Nordland forelå en omsorgsplan, som er påkrevd ved omsorgsovertakelse, kun i to av 46 aktuelle saker. Under saksmappegjennomgangen ble det også undersøkt om det forelå andre plandokumenter for plasseringen. For halvparten av barna kunne ikke barnevernstjenestene fremlegge tiltaksplan, handlingsplan eller omsorgsplan. (På denne bakgrunn kan en spørre om barnas omsorgsbehov alltid vurderes, og om de tiltakene som iverksettes, er tilstrekkelig målrettet.)

Ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 9 (2002-2003) ble det vedtatt at fylkeskommunens ansvar innen barnevernet skal overføres til staten, jf. Besl. O. nr. 64 (2002-2003). Inntil lovendringene trer i kraft, har fylkeskommunen ansvaret for at det finnes et tilstrekkelig antall institusjonsplasser i fylket, og er pålagt å utarbeide en plan som viser nåværende og framtidige behov for institusjonsplasser. Fem fylkeskommuner opplyser at det ikke er utarbeidet en plan som viser aktuelt og framtidig behov for institusjonsplasser. Planen skal ifølge barnevernsloven sendes Barne- og familiedepartementet til uttalelse. Departementet ønsker imidlertid ikke å gi bemerkninger til fylkeskommunenes planer og begrunner dette med at de ikke har mottatt signaler om at dimensjoneringen av tilbudet har vært for dårlig, og ikke ønsker å detaljstyre fylkeskommunenes institusjonstilbud. For å sikre forsvarlig institusjonsdrift kan departementet med hjemmel i barnevernsloven gi veiledende retningslinjer for barneverninstitusjoner når det gjelder bygninger og utstyr, bemanning og om de ansattes utdanning, for å sikre forsvarlig standard på institusjonen. Departementet har til nå ikke gitt slike retningslinjer.

Barne- og familiedepartementet har imidlertid siden midten av 1990-årene arbeidet aktivt for å bedre tilbudet for barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Departementets engasjement for å finne andre tiltak enn institusjonsplasseringer, Multisystemisk terapi (MST) og Parent Management Training (PMT) har vært viktig for å møte den utviklingen en har sett når det gjelder barn og unge med denne typen problematikk. Departementet har også bidratt til at institusjonstilbudene de siste årene har blitt gjenstand for vurdering.

Undersøkelsen viser at mange av fylkeskommunene ikke har et tilstrekkelig antall egnede institusjonsplasser, og rundt halvparten av fylkeskommunene opplyser at de ikke alltid plasserer barn i det mest egnede tilbudet. Årsakene til dette oppgis å være dårlig kapasitet i barne- og ungdomspsykiatrien og manglende tiltak for barn som har alvorlige problemer med vold, rus og kriminalitet.

Av de barna som er plassert i institusjon, er 40 pst. plassert i private institusjoner som ikke står oppført på fylkeskommunens plan. Ved atferdsplasseringer, jf. bvl. § 4-24 og § 4-26, kan det benyttes institusjoner som ikke er oppført på fylkeskommunens plan, og undersøkelsen viser at disse barna plasseres relativt hyppigere utenfor eget fylke og at det gjøres hyppigere enn en anser faglig ønskelig. Denne formen for plasseringer er ressurs- og kostnadskrevende, og den svekker kommunens og fylkeskommunens muligheter for å følge opp barnet på en best mulig måte.

Undersøkelsen viser også at det er problemer i samarbeidet mellom kommuner og fylkeskommune ved plasseringer - blant annet når det gjelder tidspunkt for etablering av kontakt, faglige vurderinger og spørsmål knyttet til oppgave- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene.

(Undersøkelsen gir derfor grunnlag for å spørre om de ulike hjelpe- og omsorgstiltakene for barn som plasseres utenfor hjemmet, har tilstrekkelig kapasitet og ressursmessig prioritering, slik at det sikres trygge og gode oppvekstvilkår for barn som er plassert i slike tiltak. Departementets satsing på nye tiltak som MST og PMT er positiv, men det kan likevel spørres om Barne- og familiedepartementet på en god nok måte har sikret et tilstrekkelig og forsvarlig institusjonstilbud for de barna som plasseres utenfor hjemmet).

2.2 Oppfølging etter plassering utenfor hjemmet

Undersøkelsen viser at om lag 50 pst. av kommunene mangler rutiner for kontakt med barn plassert i fosterhjem, og at det er mangelfulle rutiner for oppfølging av fosterforeldrene. Nærmere 70 pst. av kommunene mangler rutiner for kontakt med barn i institusjon. Det er mangelfulle rutiner for kontakten med biologiske foreldre til barn som plasseres i fosterhjem eller institusjon. Vel 70 pst. av barnevernstjenestene opplyser at de mangler rutiner/minstekrav for kontakten med biologiske foreldre ved fosterhjems- og institusjonsplasseringer.

Det er rimelig å forvente at barnevernstjenesten med jevne mellomrom har direkte kontakt med barnet, dets biologiske foreldre og fosterhjemmet eller institusjonen for å vurdere om vilkårene for plasseringen fortsatt er til stede, og om barnet får den omsorg og/eller behandling som er nødvendig. Undersøkelsen viser at oppfølgingen av institusjonsplasseringer prioriteres foran oppfølgingen av fosterhjemsplasseringer, og at barnevernstjenesten har relativt oftere kontakt med institusjoner enn med fosterhjem. Vel 76 pst. opplyser at de har kontakt med institusjonen månedlig eller oftere, mens nærmere 44 pst. har oppgitt tilsvarende kontakthyppighet for fosterhjemsplasseringene. Flere av de kommunene som ble besøkt, opplyste at institusjonsplasseringene ofte får en mer systematisk og tettere oppfølging enn fosterhjemsplasseringene. Ofte er forklaringen at en del institusjoner har egne opplegg for kontakten mellom de involverte aktører. Manglende oppfølging av fosterhjem kan føre til at barnevernstjenesten ikke får tilstrekkelig kunnskap for å kunne vurdere om situasjonen for et betydelig antall barn er tilfredsstillende.

Undersøkelsen viser at oppfølgingen av biologiske foreldre til barn plassert utenfor hjemmet ikke er tilfredsstillende. I spørreskjemaundersøkelsen oppgir barnevernstjenestene at de vanligvis har hyppigere kontakt med biologiske foreldre ved institusjonsplasseringer enn ved fosterhjemsplasseringer. Ved institusjonsplasseringer opplyser nærmere 90 pst. at de vanligvis har kontakt med biologiske foreldre fire ganger årlig eller mer. Ved fosterhjemsplasseringer oppgir om lag 64 pst. at de vanligvis har kontakt med biologiske foreldre fire ganger årlig eller mer.

Saksmappegjennomgangen i de ni kommunene i Rogaland og Nordland viste at barnevernstjenesten hadde lav kontakthyppighet med barna. For fem av barna hadde den aktuelle omsorgskommunen ikke hatt kontakt med barna i det hele tatt i 2001. Fire av disse barna var plassert i fosterhjem. Det viste seg også at tre av fosterbarna som ikke hadde hatt besøk av barnevernstjenesten, heller ikke hadde hatt noen besøk av tilsynsfører i 2001. Den lave kontakthyppigheten som framkom for flere av sakene fra kommunebesøkene, tilsier at en kan spørre om lovens intensjon om jevnlig oppfølging av barn plassert utenfor hjemmet er ivaretatt i tilstrekkelig grad.

Det kan synes som om det generelt er slik at barnevernets oppfølgingstiltak overfor barn plassert utenfor hjemmet i betydelig grad prioriteres etter oppgaver der barnevernsloven setter konkrete tidsfrister.

2.3 Gjennomføring av tilsynsoppgavene

Kommunen hvor fosterhjemmet ligger er tilsynsansvarlig og skal også godkjenne fosterhjemmet. Fosterhjemsplasseringer skal ikke gjøres før fosterhjemmet er godkjent. I Rogaland og Nordland opplyste de fleste kommunale barnevernstjenestene at fylkeskommunen foretar en form for generell godkjenning/forhåndsgodkjenning av fosterhjemmene, men at barnevernstjenesten står for den endelige formelle godkjenningen. I sju av de ni kommunene var fosterhjem likevel blitt tatt i bruk før de var godkjent.

For å sikre at barnet får tilfredsstillende omsorg i fosterhjemmet krever barnevernsloven at den kommunale barnevernstjenesten skal oppnevne tilsynsfører for barn i fosterhjem, og at det skal gjennomføres tilsyn minst fire ganger årlig. Dette gjelder barn som er omsorgsplassert eller plassert etter hjelpetiltak i fosterhjem, og barn som er plassert i beredskapshjem utover to ukers varighet. Undersøkelsen viser at i alt ni pst. av fosterbarna i undersøkelsen var uten tilsynsfører høsten 2001. Gjennomgangen av saksmappene i de utvalgte kommunene i Rogaland og Nordland viste at de utvalgte fosterhjemsplasseringene fikk betydelig færre tilsynsbesøk enn det regelverket forutsetter. Av 40 undersøkte barn var det 13 barn i fosterhjem som ikke hadde hatt tilsynsbesøk i 2001. Undersøkelsen viste også at det tidvis tar lang tid å oppnevne tilsynsfører. Undersøkelsen gir derfor grunnlag for å stille spørsmål om tilsynsførerordningen gjennomføres på en tilfredsstillende måte i forhold til de formål og krav som er satt for ordningen.

Når de kommunale barneverntjenestene ble spurt om årsaken(e) til at ikke alle fosterbarn har tilsynsfører, opplyste de at det var vanskelig å rekruttere tilsyns­førere. Samme forklaring ble også gitt i de kommunene som ble besøkt. Noen av besøkskommunene opplyste dessuten at tilsynsførerne ikke hadde tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre tilsynsoppgavene på en kvalitativt god måte. En besøkskommune hadde søkt å løse rekrutteringsproblemene ved å ansette to tilsynsførere på fulltid som skulle føre tilsyn med alle fosterhjem i kommunen, noe som ville medføre større stabilitet i tilsynet, og at det vil bli lettere å få til et system for opplæring, veiledning og oppfølging.

Fylkesmannens tilsynsvirksomhet er vesentlig for rettssikkerheten til barn og unge med barnevernstiltak. Undersøkelsen viser likevel at de fleste fylkesmennene har problemer med å følge opp det lovfestede antall institusjonstilsyn ved barnevernsinstitusjoner. Enkelte embeter har i 2000 i hovedsak gjennomført anmeldte institusjonstilsyn, noe som ikke er i samsvar med barnevernslovens krav om at halvparten av besøkene skal være uanmeldte.

Fylkesmannsembetene oppgir at hovedårsakene for hvorfor de ikke gjennomfører det pålagte antallet med institusjonstilsyn er at antall institusjoner har økt uten at det har skjedd en tilpasning av antall stillinger samt budsjettmessige årsaker. I tillegg kan institusjonene ligge svært spredt geografisk, vakanser samt at arbeidsmengden varierer.

Den landsdekkende undersøkelsen viser at tre fylkesmannsembeter ikke gjennomfører institusjonstilsynet slik lov og forskrifter sier. Dybdeundersøkelsen viste at det ikke alltid påses at det foreligger tiltaksplaner og handlingsplaner for barna, og om kommunens innsats overfor plasserte barn er tilfredsstillende ivaretatt. Kartleggingen viser at fylkesmannsembetene etterstreber å få til samtaler og kontakt med barna ved institusjonstilsyn, men det er vanskelig å treffe dem da barna er på skole når institusjonsbesøkene gjennomføres på dagtid.

Representanter for fylkesmannsembetene har framhevet at det gis mangelfull veiledning fra departementets side vedrørende gjennomføring av institusjonstilsynet, samt at det er mange tolkningsmuligheter når det gjelder hvilken kvalitetsstandard som skal legges for institusjonstilsynet. Det kan derfor stilles spørsmål ved om tilsynsoppgavene ivaretas på en kvalitativt god nok måte, og om fylkesmannens tilsynsvirksomhet er tilstrekkelig målrettet.

Fylkesmannen skal påse at både kommuner og fylkeskommuner utfører de oppgavene de er pålagt, og at oppgavene utføres på en måte som ligger innenfor rammene av barnevernsloven. Rundt halvparten av fylkesmannsembetene opplyser imidlertid at det tilsynet som de gjennomfører overfor kommunene, ikke er tilstrekkelig for å gi kunnskap om oppfølging og tilsyn med barn plassert utenfor hjemmet.

For at fylkesmannsembetene skal kunne følge med på kommunenes og fylkeskommunenes arbeid, forventes det at embetene utøver et jevnlig tilsyn med kommunene og fylkeskommunen. Undersøkelsen viser at flere av fylkesmannsembetene ikke har jevnlig tilsyn med kommunene. Det eksisterer ikke retningslinjer knyttet til hvor ofte den enkelte kommune skal ha forvaltningstilsyn, og hvordan forvaltningstilsynet overfor en kommune skal gjennomføres. Det er også mangelfull rapportering etter gjennomført forvaltnings­-tilsyn. Tolv fylkesmannsembeter opplyser at de ikke gjennomfører forvaltningstilsyn med fylkeskommunens oppgaver innenfor barnevernet. Fylkesmannsembetene oppgir ulike grunner til dette, blant annet kapasitetsproblemer og prioritering av andre oppgaver.