1.1 Innledning

1.1.1 Bakgrunnen for meldingen

Kulturdepartementet la i juni 1999 frem St.meld. nr. 46 (1998-1999) Digitalt fjernsyn. Departementet la her til grunn at etablering av et digitalt bakkenett for fjernsyn vil være positivt, først og fremst begrunnet i hensynet til vår tradisjon for allmennkringkasting og eksistensen av et godt riksdekkende, norskspråklig fjernsynstilbud. Stortingets flertall sluttet seg i behandlingen av meldingen til departementets positive vurdering av digitalt fjernsyn, Innst. S. nr. 53 (1999-2000).

Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen ba samtidig departementet om å komme tilbake til Stortinget på egnet måte om utviklingen av et riksdekkende nett for digitalt fjernsyn.

1.1.2 Avvikling av de analoge sendingene

Bakgrunnen for at det nå fremmes en stortingsmelding er primært Norsk televisjon AS" (NTV) forutsetning om at de analoge sendingene skal avvikles. NTVs planer innebærer at analoge sendinger vil være avviklet innen utgangen av 2007. En slik avvikling vil ha vesentlig betydning for en stor andel av fjernsynsseerne. Departementet ser det derfor som naturlig at Stortinget inviteres til å vurdere hvilke kriterier som bør være oppfylt før de analoge sendingene avvikles. Kriteriene vil danne rammen for forvaltningens senere vurdering av konsesjonssøknaden.

1.1.3 Sammendrag

Utbygging av digitalt fjernsyn skal være markedsbasert

Stortinget har forutsatt at en eventuell utbygging av et digitalt bakkenett for fjernsyn må skje på markedets premisser. Det statlige engasjementet skal begrense seg til å regulere nettet og å sikre norske allmennkringkastere gode rammevilkår.

Det analoge bakkenettet til NRK1 dekker hele befolkningen. Et digitalt bakkenett vil sikre fjernsynssendinger til hele befolkningen. Det digitale bakke­nettet forutsettes å være tilnærmet landsdekkende. Det er imidlertid åpnet for å benytte annen, supplerende distribusjonsteknologi enn bakkenett for å oppnå full riksdekning.

Stortinget har tidligere bl.a. understreket at et digitalt bakkenett må føre til en reell forbedring i tjenestetilbudet for alle og at overgangen til den nye teknologien blir enkel å håndtere for publikum.

Disse forutsetningene er lagt til grunn for utlysningen av konsesjonen for utbygging og drift av et digitalt bakkenett for fjernsyn. NTV har som eneste søker forutsatt en hurtig avvikling av det analoge nettet. En slik avvikling får konsekvenser som gjør at det er naturlig å legge saken frem for Stortinget.

De politiske forutsetningene er beskrevet i meldingens kapittel 1.

Markedsforholdene for et digitalt bakkenett i Norge

Det er alminnelig antatt at all distribusjon av fjernsyn etter hvert vil skje digitalt. Et fjernsynstilbud til hele befolkningen forutsetter bruk av bakkesendere fordi verken kabel, satellitt eller andre distribusjonsformer vil kunne nå ut til alle. Skal man kunne opprettholde et fjernsynstilbud til alle også etter at digitaliseringen er gjennomført, kommer man ikke unna å bruke digitale bakkesendere i noen grad.

Departementet antar at det analoge bakkenettet over tid kan bli marginalisert, fordi det ikke er konkurransedyktig sammenlignet med kabel og satellitt. NRK vil på grunn av sitt allmennkringkasteroppdrag likevel måtte fortsette å betale for analog distribusjon, dvs. at NRK er tvunget til å videreføre en distribusjon som målt i kostnad per seer blir stadig dyrere inntil digitale nett eventuelt blir riksdekkende og forutsetningene for en avvikling foreligger. Parallell distribusjon er kostbar og vedlikeholdskostnader i det analoge nettet vil påløpe. Disse vil bli betydelige dersom nettet skal opprettholdes over lengre tid.

Tendensen internasjonalt er at en rekke land nå er i ferd med å legge til rette for og stimulere etablering av digitale bakkenett.

I meldingens kapittel 2 og 3 gis en redegjørelse for status på fjernsynsmarkedet nasjonalt og utviklingen internasjonalt.

Etablering av et digitalt bakkenett har en rekke fordeler

Det analoge nettet står overfor betydelige investeringer i vedlikehold og oppgradering de nærmeste 15 årene. Nåverdien av vedlikeholdskostnadene er tilnærmet like stor som nåverdien av investeringene i et digitalt nett. Dette utgjør i seg selv et argument for å erstatte det analoge nettet med et digitalt bakkenett.

I tillegg gir digitalt fjernsyn en rekke gevinster. Seerne får et bedre tilbud både teknisk og innholdsmessig. En avvikling av det analoge nettet vil frigjøre verdifulle frekvensressurser. Distribusjon via bakkenettet har beredskapsmessige fortrinn. Bakkenettet vil kunne bidra til Internett-tilgang i distrikts-Norge. Et digitalt bakkenett vil dessuten kunne virke stimulerende på konkurransen i flere markeder.

Meldingens kapittel 4 redegjør nærmere for momenter som taler for etablering av et digitalt bakkenett.

Staten må sikre at belastningene ved en rask avvikling av det analoge bakkenettet blir beskjedne

Stortinget har forutsatt at et bakkenett skal bygges ut på markedsbaserte vilkår. NTV er den eneste søkeren på konsesjonen og følgelig den eneste interessenten som har ønsket å påta seg utbygging av nettet. For NTV er utsiktene til å kunne skru av de analoge sendingene en helt avgjørende del av motivasjonen og en forutsetning for prosjektets lønnsomhet. Dersom staten ikke aksepterer rask analog avvikling vil NTVs prosjekt neppe være interessant for TV2 og NRK.

En avvikling av de analoge sendingene vil innebære en belastning for mange seere i form av en engangsutgift til en mottaker (som i dag koster 1 300 til 1 500 kroner). For at staten skal kunne akseptere at de analoge sendingene blir avviklet må seernes og statens grunnleggende interesser være ivaretatt. Departementet mener at engangsutgiften seeren påføres er akseptabel, gitt at følgende kriterier for analog avvikling er oppfylt:

• – Hele befolkningen skal ha tilbud om digitale fjernsynssignaler

• – Overgangen til digitalt fjernsyn må representere en merverdi for seerne - NRKs sendinger skal være et gratistilbud

• – Anskaffelseskostnadene for mottakerutstyr skal være begrensede

• – Publikum skal ha reell tilgang til mottakerutstyr og teknisk assistanse

• – Beredskapshensyn skal være tilfredsstillende ivaretatt

• – Behovene til lokalfjernsynssektoren må være ivaretatt og det må legges til rette for en "åpen kanal"

Kriteriene for analog avstengning er nærmere beskrevet i meldingens kapittel 5.

NTVs forretningsplan og dens økonomiske konsekvenser

Departementet anser NTVs søknad for i hovedtrekk å være i overensstemmelse med vilkårene i utlysingsteksten og de skisserte kriteriene for analog avvikling.

Departementet har foretatt en grundig kvalitetssikring av de forretningsmessige sidene av NTVs prosjektplan og anser det økonomiske fundamentet for prosjektet for tilfredsstillende. NTV rår over de administrative ressurser som er nødvendige for å gjennomføre prosjektet. Digitale fjernsynssendinger vil bli videreført selv om NTV skulle gå konkurs. Departementet er på dette grunnlag innstilt på at konsesjonen kan tildeles og at analog distribusjon kan avvikles, forutsatt at kriteriene nevnt ovenfor er oppfylt.

Isolert sett innebærer selve etableringen av et digitalt nett i første omgang kostnader. De betydeligste gevinstene utløses først ved avvikling av de analoge fjernsynssendingene. En hurtig avvikling av det analoge nettet, slik NTV legger opp til, er i samfunnets interesse fordi det reduserer perioden med kostbar parallell analog og digital distribusjon og frigjør potensielt verdifulle frekvensressurser.

Dersom det ikke blir bygget et digitalt bakkenett nå, står man i realiteten overfor to alternativer. Det ene er å videreføre dagens analoge nett med betydelige vedlikeholdskostnader. Det andre alternativet er en statlig finansiert, hel eller delvis utbygging av et digitalt bakkenett på et senere tidspunkt. Begge disse alternativene fremstår som mindre fremtidsrettede enn NTVs modell.

Vurderingen av NTVs søknad og de økonomiske konsekvensene av forretningsplanen er gjort rede for i meldingens kapittel 6 og 7.

1.2 Fjernsynsmarkedet i Norge

1.2.1 Markedet for distribusjon av fjernsyn

1.2.1.1 Kabel

Om lag 65 pst. av norske husholdninger har i dag en beliggenhet som gjør det mulig å abonnere på kabelfjernsyn. Så langt har om lag 40 pst. av befolkningen koplet seg til kabelanlegg.

Prognoser anslår at kabelfjernsyn etter digitalisering av nettene vil kunne vokse fra dagens markedsandel på 42 pst. til rundt 45 pst. innen 2014.

1.2.1.2 Satellitt

I praksis er dekningsgraden mellom 85-90 pst. av befolkningen. Plattformens markedsandel var ved utgangen av 2001 på om lag 26 pst. av husholdningene.

I prognosene over markedsutviklingen antas det likevel at satellittplattformen fram mot 2014 netto vil øke sin markedsandel fra dagens 26 pst. til rundt 35 pst.

1.2.1.3 Analogt bakkenett

Det er bare NRK1 og TV2 som har tilnærmet riksdekkende distribusjon via bakkenettet alene. NRK1 har en dekning på 99,8 pst., mens TV2 dekker om lag 90 pst. av husholdningene via bakkenettet. NRK2s bakkedekning anslås til 52 pst.

1.2.1.4 Det samlede bildet

Utbredelsen av kabel og satellitt det seneste tiåret har skjedd på bekostning av bakkenettet hvor markedsandelen nå er på under 30 pst.

Tallmaterialet viser at tidsaspektet spiller en vesentlig rolle. Stadig flere husholdninger velger å skaffe seg satellitt- eller kabeltilknytning. Dette fører til at det potensielle kundegrunnlaget for et digitalt bakkenett stadig blir mindre. Kundeveksten på kabel- og satellittplattformen har i de siste årene vært markert. I dag er det omkring 600 000 husstander som utelukkende baserer seg på mottak av fjernsyn via analoge bakkesendere. Det er antatt at dette tallet synker med om lag sju pst. i året, primært fordi folk skaffer seg parabolantenner. Dette kan ifølge meldingen bety at det om få år ikke vil være kommersielt grunnlag for en markedsbasert utbygging, fordi kundegrunnlaget vil være for lite.

Dette innebærer likevel ikke at et digitalt bakkenett er eller vil bli overflødig. De to andre plattformene vil aldri kunne dekke hele landet. Dessuten vil økt konkurranse fra bakkenettet trolig kunne medføre at prisene på de andre plattformene faller. Tidsaspektet er viktig, primært fordi bakkenettplattformen må være etablert på et så tidlig tidspunkt at den kan delta i konkurransen om kundene på relativt like vilkår. Det er velkjent at det ved kjøp av en ny type utstyr oppstår såkalte inne­låsingseffekter. Det betyr at en kunde som under ellers like vilkår ville ha valgt å knytte seg til bakkenettet likevel ikke vil gjøre dette om vedkommende allerede har investert i mottakerutstyr, for eksempel for satellitt.

1.3 Nærmere om bakgrunnen for å bygge et digitalt bakkenett for fjernsyn

1.3.1 Generelt

I meldingens kapittel 4 redegjør departementet for hvorfor det er ønskelig at det blir bygget et digitalt bakkenett i Norge. Bakkenettets mediepolitiske relevans er primært knyttet til at det kan stimulere til økt mediemangfold og et bredere tilbud av fjernsyn til hele befolkningen. Infrastrukturkravet på fjernsynsområdet vil bli nærmere drøftet i stortingsmeldingen om ytringsfrihet som planlegges lagt fram i løpet av 2003.

Et digitalt bakkenett kan i tillegg ha virkninger med relevans for andre politikkområder enn mediepolitikken, bl.a. ved at det på sikt vil kunne inkludere nye deler av befolkningen i det moderne informasjonssamfunnet og fremme tilbudet av bredbånd i distrikts-Norge.

1.3.2 Digitaliseringsprosessen innen fjernsyn

1.3.2.1 Generelt om digitalteknologien

Den digitale teknologien har erstattet den analoge på en rekke områder de siste 20 årene. Mens tele- og kringkastingssektorene historisk sett har anvendt analog teknologi, har IT-sektoren hatt utspring og forankring i digital teknologi. De senere årene har også telesektoren i tiltakende grad tatt i bruk digital teknologi.

Kringkastingssektoren har vært preget av en noe langsommere utvikling. Produksjon av kringkastingsprogrammer skjer riktignok allerede i stor grad ved hjelp av digital teknologi. Også distribusjon av fjernsyn skjer i noen grad via digitaliserte nett. Dette gjelder først og fremst satellittnettene, som i Norge har vært heldigitale siden 2001. Også kabelnettene er i ferd med å bli digitalisert, men her går utviklingen vesentlig saktere. Bakkenettet er det eneste distribusjonsnett for fjernsyn som fortsatt utelukkende benytter analog teknologi.

Selve mottaket av fjernsynssignaler er i liten grad digitalisert. I løpet av noen år vil sannsynligvis hele verdikjeden i fjernsynsmarkedet være heldigitalisert. Det vil si at både produksjon, distribusjon og mottak av fjernsyn vil skje digitalt. Den digitale teknologien har en rekke fortrinn, som gjør at både programprodusenter, kringkastere, distributører og seere vil være tjent med et teknologiskifte. Digitalteknologiens viktigste fortrinn er at alle typer informasjon enkelt kan kopieres, bearbeides og distribueres.

Disse fortrinnene gjør at kringkastings-, tele- og IT-sektorene etter hvert trolig vil få en felles basis i digitalteknologien. Dette legger til rette for delvis utvisking av grensene mellom disse ulike sektorene, en utvikling som ofte kalles konvergens.

Digitaliseringen innebærer at utbyggingen av ulike nett i noen grad kan samordnes slik at såkalt nettsynergi oppstår. Fjernsynsnett krever helt andre egenskaper enn private nett som telefonnett og lukkede nett. Gitt forutsetningen om riksdekkende distribusjon, eksisterer det ikke alternativer til analoge eller digitale bakkenett for fjernsyn.

Dette innebærer likevel ikke at en utbygging av et digitalt bakkenett for fjernsyn ikke vil kunne ta ut samordningsgevinster. For eksempel ligger det en åpenbar gevinst i at eksisterende infrastruktur kan utnyttes ved etableringen av et digitalt bakkenett. Konsesjonæren vil dessuten sannsynligvis utnytte eller leie ut overkapasitet i nettet nattestid, når fjernsynstrafikken tradisjonelt er lav. Det er sannsynlig at byggingen av et digitalt bakkenett vil stimulere tilbudet av bredbånd i distriktene. Departementet viser for øvrig til at Regjeringens stortingsmelding om bredbånd, St.meld. nr. 49 (2002-2003) som inneholder en samlet og detaljert redegjørelse for samordning av nett og nettsynergi i Norge.

Det pågående teknologiskiftet i fjernsynsmarkedet vil på noen års sikt innebære at de aller fleste seere vil nyte godt av et større og mer mangfoldig tilbud av programmer og andre digitale tjenester. Departementet betrakter digitalisering av kringkastingssektoren som en uunngåelig, men samtidig en positiv utvikling. Utfordringen for myndighetene blir følgelig å ta stilling til på hvilken måte dette teknologiskiftet bør skje i Norge, og i hvilket tempo.

De aller fleste fjernsynsapparater i Norge er analoge. Seerne må for å kunne ta inn digitale sendinger ha en dekoder som konverterer de digitale signalene til et analogt format. Behovet for dekoder gjelder på alle digitale plattformer.

1.3.2.2 Digitalisering av fjernsynsmediet gir økt mediemangfold og skjerpet konkurranse

Digital overføring representerer en langt bedre utnyttelse av båndbredden i distribusjonsnett enn analog overføring. Digitaliserte nett kan formidle 4-6 ganger så mange kanaler som analoge.

Mangfold har vært et bærende element i mediepolitikken i en årrekke og ligger til grunn for flere av de mest sentrale virkemidlene i norsk mediepolitikk. Digitaliseringsprosessen vil i seg selv fremme målet om mediemangfold. Til nå har knappheten på frekvensressurser gjort det nødvendig å fastsette programkrav for kringkastere som tar i bruk disse ressursene. Formålet med kravene er å sikre tilstrekkelig mangfold og kvalitet i tilbudet av kringkastingsprogrammer. Digitaliseringsprosessen reduserer behovet for å stille detaljerte vilkår. De digitale nettene gir plass til et mangfold av aktører. Mangfoldet av aktører vil i henhold til meldingen i seg selv kunne bidra til å sikre også et innholdsmessig mangfold.

Økt mediemangfold innebærer også økt konkurranse i kringkastingsmarkedet. Distribusjonskostnadene for den enkelte fjernsynskanal blir sannsynligvis lavere fordi det blir flere å dele regningen på. Følgelig vil både de tekniske og kostnadsmessige etableringshindringene i kringkastingsmarkedet bli redusert. Dette vil på lengre sikt få positive virkninger for både seere, uavhengige innholdsleverandører og annonsører.

1.3.2.3 Demokratisering av informasjons­samfunnet

Digitalisering av fjernsynssektoren vil på sikt kunne bidra til at større deler av befolkningen blir deltakere i det som gjerne omtales som informasjonssamfunnet.

Digitalfjernsyn gir befolkningen et alternativt tilknytningspunkt til informasjonssamfunnet. Den umiddelbare virkningen er at større deler av befolkningen vil få tilgang til flerkanalfjernsyn. Digitalfjernsyn gir i tillegg mulighet for å tilby andre, digitale interaktive tjenester som et supplement til det tradisjonelle fjernsynstilbudet. Dersom man ser noen år frem i tid vil fjernsynstilbudet trolig være preget av et bredt spekter av tilleggstjenester. På denne måten kan digitaliseringen bidra til å opprettholde, og styrke, fjernsynets sterke posisjon i befolkningens mediekonsum. Dette tilsier at det er viktig å sikre at alle fortsatt har tilgang til fjernsynsmediet etter at det har blitt digitalisert.

1.3.3 Bakgrunnen for at det er ønskelig å digitalisere bakkenettet

1.3.3.1 Generelt

Kringkastingsfeltet har visse særtrekk som krever regulering fra myndighetenes side. Om aktørene stod helt fritt til å fatte beslutninger på kommersielt grunnlag, er det ifølge meldingen sannsynlig at utsendelsen av de analoge signalene ville bli avviklet lenge før hele befolkningen hadde et tilfredsstillende digitalt tilbud. I et demokratiperspektiv er dette ikke akseptabelt.

Dekningsforpliktelsen i bakkenettet stiller dette nettet i en annen situasjon enn kabel- og satellittnettene, der det er opp til plattformoperatørene selv å ta stilling til hvordan de vil gjennomføre overgangen til digital distribusjon.

Meldingen viser til at fellesskapet har sterke interesser knyttet til at de analoge bakkesendingene blir erstattet av digitale. For det første gir digitalt fjernsyn seerne et bedre tilbud, både teknisk og innholdsmessig. For det andre vil det kunne frigjøre verdifulle frekvensressurser. For det tredje vil det i løpet av de nærmeste årene påløpe vedlikeholdskostnader i det analoge nettet som langt på vei tilsvarer kostnadene for bygging av et nytt digitalt nett. For det fjerde har bakkenettdistribusjon beredskapsmessige fortrinn. For det femte vil bakkenettet kunne bidra til utrulling av Internett-tilgang i distrikts-Norge. Til sist kan et digitalt bakkenett også ha konkurransestimulerende virkninger i flere markeder.

Det er derfor viktig å finne et balansepunkt som ivaretar grunnleggende krav til dekning, men som samtidig ikke innskrenker aktørenes handlefrihet på en slik måte at den teknologiske utvikling hemmes.

1.3.3.2 Bakkenett er en forutsetning for landsdekkende tilbud av fjernsyn

I overskuelig fremtid vil det ikke være noen alternativ til bakkenett som kan sikre et fullt ut landsdekkende fjernsynstilbud. Dette skyldes at ingen av de alternative nettene for overføring av fjernsynssignaler kan forventes å bli fullt ut landsdekkende.

Meldingen anfører at overgangen til digital distribusjon i Norge nødvendigvis må inkludere et mer eller mindre omfattende innslag av bakkesendere for å sikre målet om full landsdekning. Det er ingen tegn til at teknologiutviklingen vil endre på dette. Det vil imidlertid være uforholdsmessig dyrt å bygge et digitalt bakkenett som alene dekker hele landet. Dette har sammenheng med at en økning i dekningsgraden for et digitalt bakkenett fra 95 til 99 pst. ville innebære en dobling av investeringskostnadene. Etter departementets oppfatning kan målet om full landsdekning kun oppnås gjennom en kombinasjon av ulike distribusjonsformer der bakkenett inngår som et nødvendig element.

Dette behøver ikke å bety at man nødvendigvis trenger å bygge et digitalt bakkenett i tilnærmet full skala. Man kan tenke seg en mellomløsning der kabel- og satellittdistribusjon utgjør grunnstammen i distribusjonssystemet, og der bakkesendere brukes som et supplement i satellittskyggeområder. Utbygging av bakkenett som kun dekker skyggeområdene ville koste noe mer enn halvparten av hva en (tilnærmet) full utbygging koster. Svakheten med en slik løsning er bl.a. at det neppe finnes private aktører som vil ønske å finansiere et bakkenett som kun dekker satellittskyggeområdene. En slik utbygging vil derfor eventuelt forutsette at staten betaler. I tillegg ville ikke en begrenset bakkenettutbygging være en fullgod løsning i forhold til ønsket om å tilby hele landet dekning for mobile mottakere, øke konkurransen mellom ulike distribusjonsnett etc.

1.3.3.3 Frigjøring av frekvensressurser

Digital distribusjon gir en mer effektiv utnyttelse av frekvensressursene enn analog distribusjon. Det digitale bakkenettet som nå er under planlegging vil i utgangspunktet omfatte tre signalpakker, noe som gir rom for mellom 15 og 18 kanaler dersom all kapasiteten utnyttes til fjernsyn. Avvikling av de analoge sendingene til NRK, TV2 og TVNorge/lokalfjernsynskanalene vil i tillegg frigjøre attraktive frekvensressurser. I et digitalisert bakkenett kan frekvensressursene utnyttes fleksibelt til en lang rekke andre tjenester enn tradisjonelt fjernsyn, for eksempel portabelt/mobilt mottak av fjernsyn, f.eks. i buss, båt eller tog.

1.3.3.4 Sparte vedlikeholdskostnader i det analoge nettet

En del sentrale komponenter i det analoge bakkenettet nærmer seg slutten av sin tekniske levetid. Dersom nettet skal videreføres vil Norkring måtte investere betydelige summer i vedlikehold og oppgradering av infrastruktur, master, bygninger etc. Disse kostnadene vil antakelig måtte dekkes inn ved at brukerne (kringkasterne) betaler en høyere pris for distribusjonen. Dette vil i første rekke ramme NRK, som har det eldste og mest omfattende nettet.

Departementet legger til grunn at det analoge nettet ved fortsatt drift vil kreve investeringer på mellom 1,1 og 1,4 mrd. kroner. Til sammenlikning er det anslått at det vil koste ca. en milliard kroner å bygge ut et digitalt bakkenett med én signalpakke til 92 pst. dekning. Et nett med tre signalpakker er anslått til å koste 1,4 mrd. kroner.

Departementet vil understreke at både anslagene for vedlikeholdskostnader i det analoge nettet og investeringskostnader i det digitale nettet er beheftet med usikkerhet. I tillegg er enkelte av tallstørrelsene ikke direkte sammenlignbare.

På sikt er det ifølge meldingen all grunn til å anta at digitalt nett vil være mer rasjonelt å drive og vedlikeholde enn dagens nett.

1.3.3.5 Beredskap

Kringkastingsnettene er et viktig innslag i totalforsvaret fordi de gjør det mulig å formidle informasjon samtidig til hele befolkningen. Bruk av bakkesendere er en forutsetning for å etablere et fullt ut landsdekkende digitalt tilbud. Dette gir bakkenettet en særstilling også i et beredskapsperspektiv.

1.3.3.6 Økt konkurranse

Selve digitalteknologien gir et potensial for stimulering av konkurransen. Dette gjør seg med stor tyngde gjeldende for et digitalisert bakkenett, som vil kunne ha positive konkurransemessige virkninger i to separate markeder; markedet for fjernsynstjenester og markedet for distribusjon av fjernsynstjenester. Flere kanaler vil gi publikum et større programtilfang, annonsørene får flere medier å velge mellom og programprodusentene får flere potensielle kjøpere til sine programmer.

Et digitalt bakkenett vil også kunne føre til sterkere konkurranse i distribusjonsmarkedet, fordi det i større grad enn dagens analoge nett vil være en fullverdig konkurrent til kabel- og satellittnettene.

Konkurransetilsynet stiller seg i utgangspunktet positivt til den planlagte utbyggingen av et digitalt bakkenett med henvisning til at det vil kunne konkurrere med andre distribusjonsnett som kabel og satellitt.

Departementet vil legge vekt på at overgangen til digital distribusjon skjer på en måte som i størst mulig grad ivaretar konkurransehensyn. Ett viktig hensyn er å sikre andre kringkastere enn NTVs eierbedrifter reell mulighet til å sende i nettet. Et annet er å sikre at NRK og TV2s dominerende posisjon i det norske kringkastingsmarkedet ikke blir utnyttet på en måte som virker konkurransebegrensende i distribusjonsmarkedet. Slike hensyn vil bli ivaretatt i forbindelse med konsesjonsbehandlingen i samråd med konkurransemyndighetene.

1.3.3.7 Bredbånd til distriktene

Et digitalt bakkenett vil ha visse "bredbåndsliknende" egenskaper. Nettet egner seg likevel primært til tradisjonell massekommunikasjon der ensartet innhold distribueres fra én avsender til mange sluttbrukere, og der det ikke eksisterer noen returkanal. Nettet er derfor ikke egnet til f.eks. Internett-surfing. Nettet vil imidlertid ha relevans for bredbåndsutviklingen.

Den vesentligste synergien mellom utbygging av fjernsynsnettet og bredbåndsnettet ligger trolig i at samme mottakerutstyr som benyttes for fjernsynsnettet (antenne og dekoder) også kan benyttes for bredbåndstilbudet.

Regjeringen gjør i stortingsmeldingen om bredbånd bl.a. rede for status for utbredelsen av bredbånd i Norge og Regjeringens mål og virkemidler på området.

1.3.3.8 Det analoge bakkenettets fremtidige rolle

Bakkenettet har de siste år mistet markedsandeler til kabel og satellitt. Dersom nettet ikke digitaliseres, er det grunn til å tro at denne utviklingen vil fortsette. Etter hvert vil det kunne være relativt få husholdninger som baserer seg på mottak via bakkesendere. Dette vil representere en stor kostnad for kringkastere som uansett må være distribuert i bakkenettet. Dette gjelder særlig NRK, som på grunn av sin forpliktelse om å være tilgjengelig for alle, må forbli representert i bakkenettet selv om nettets seergrunnlag skulle bli vesentlig mindre. Dette vil gi NRK en vesentlig kostnads­ulempe sett i forhold til selskapets kommersielle konkurrenter.

Videre vil eventuelle digitale tjenester NRK utvikler i fremtiden ikke være tilgjengelig for hele befolkningen.

Den andre gruppen kringkastere som vil komme uheldig ut er lokalfjernsynsselskapene. Disse baserer seg i dag i stor grad på å nå frem til sine seere via bakkenettet. Dersom bakkenettet mister oppslutning vil dette ha negative konsekvenser for lokalfjernsynssektorens seergrunnlag. Satellittdistribusjon vil være uforholdsmessig dyrt for lokalfjernsynsselskapene, og mange steder i landet er kabeldistribusjon ikke et aktuelt alternativ. Det er derfor vanskelig å se gode, langsiktige alternativer for denne sektoren, dersom bakkenettet ikke digitaliseres.

1.4 Kriterier for avvikling av de analoge sendingene

Departementet konstaterer at det foreligger sterke argumenter for utbygging av et digitalt bakkenett for fjernsyn.

NTV er det eneste selskapet som har søkt konsesjonen. NTV har imidlertid stilt som forutsetning for sin konsesjonssøknad at selskapets eierbedrifter, NRK og TV2, tillates å avvikle de analoge sendingene. NTVs søknad innebærer at analoge sendinger avvikles innen utgangen av 2007. Etter departementets vurdering må det legges til grunn for det videre arbeid med søknaden at lønnsomheten i prosjektet kritisk avhenger av at de analoge sendingene kan avvikles. NTVs eierbedrifter vil spare betydelige årlige beløp når de analoge sendingene avvikles. Uten disse besparelsene vil NTV neppe være et interessant prosjekt for eierne.

Departementet legger videre til grunn at det også er sterke ressursøkonomiske begrunnelser for å gjøre perioden med parallelldistribusjon av analoge og digitale sendinger så kort som mulig.

Departementet legger til grunn at det er i fellesskapets interesse å stimulere til at analoge signaler blir avviklet så tidlig som mulig. Den viktigste oppgaven blir å sikre at en avvikling av analoge sendinger i bakkenett skjer på en måte som ivaretar seernes grunnleggende interesser. Dette hensynet må samtidig balanseres mot et mål om effektiv ressursutnyttelse. For hvert år som går, mister bakkenettet seere til andre distribusjonsplattformer, i første rekke til satellittdistribusjon. Dette innebærer i realiteten at det potensielle kundegrunnlaget for et digitalt bakkenett gradvis forvitrer. Antakelig vil denne utviklingen i løpet av noen år ha kommet så langt at det ikke vil være mulig å gjennomføre en markedsbasert utbygging i Norge. I en slik situasjon vil staten ha valget mellom å bruke betydelige økonomiske ressurser på å vedlikeholde et analogt nett med fallende antall seere og smalt tilbud, eller å selv bekoste byggingen av et digitalt nett.

Som nevnt anser departementet det som en nødvendig forutsetning for markedsbasert utbygging av digitalt bakkenett i Norge, at kringkasterne gis anledning til å avvikle sine analoge sendinger. Det er imidlertid en rekke kriterier som må være oppfylt, før staten kan akseptere avvikling av de analoge sendingene. Disse blir drøftet nærmere i meldingen.

Kriterium 1: Hele befolkningen skal ha tilbud om digitale fjernsynssignaler

Departementet legger til grunn at det ikke er realistisk eller hensiktsmessig at samtlige husholdninger skal dekkes av det digitale bakkenettet alene, dersom man forutsetter at nettet skal være privatfinansiert og lønnsomt. Sammenliknet med en dekning på drøyt 90 pst. vil et vilkår om dekning på nivå med dagens dekning for NRK1 medføre at utbyggingskostnadene blir mer enn doblet. Man antar dessuten at 8 av 10 husholdninger som ikke vil bli dekket av et digitalt bakkenett bygget ut til 92 pst. allerede har skaffet seg satellitt­mottakere.

Departementet ser det likevel som uaktuelt å avvikle de analoge sendingene før tilnærmet hele befolkningen faktisk har et tilbud om digitale sendinger. Kjernen i dette kriteriet er at alle skal ha tilbud om tilgang. Det er av underordnet betydning om denne tilgangen skjer via bakkesendere, satellitt eller kabel.

Kriterium 2: Overgangen til digitalt fjernsyn må representere en merverdi for seerne - NRKs sendinger skal være et gratistilbud

Overgangen til digitalt fjernsynsmottak innebærer merkostnader for seerne, fordi de må anskaffe seg digitalt mottakerutstyr. Departementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å påføre publikum denne merkostnaden om det ikke er sannsynliggjort at det digitale tilbudet representerer en klar merverdi for seerne. Denne merverdien kan komme til uttrykk i form av større valgmuligheter mellom ulike kanaler, bedret teknisk kvalitet, mobilt mottak, tilbud om et bredere spekter av andre digitale tjenester etc.

Departementet legger til grunn at publikum bør ha anledning til å se NRKs tilbud uten vesentlige tilleggskostnader ut over kringkastingsavgiften.

Departementet legger videre stor vekt på at hele befolkningen fortsatt skal ha tilgang til de eksisterende norske analoge allmennkringkastere, dvs. TV2 og lokalfjernsynskanalene. Disse aktørene befinner seg imidlertid i en annen situasjon enn NRK, fordi myndighetene ikke kan pålegge private aktører å la seg distribuere til hele befolkningen om de ikke selv finner det regningssvarende.

Kriterium 3: Anskaffelseskostnadene for mottaker­utstyr skal være begrensede

Ved et skifte fra analog til digital distribusjon av fjernsynssignaler vil alle husholdninger, uavhengig av distribusjonsplattform, måtte investere i mottaker­utstyr.

Husstander som utelukkende baserer seg på mottak av signaler via satellitt eller kabel berøres ikke direkte av avvikling av de analoge bakkesendingene.

Departementet legger til grunn at det ikke er rimelig eller realistisk å stille som vilkår at en evt. bakkenettkonsesjonær skal subsidiere husholdningenes mottakerutstyr. Det er heller ikke aktuelt for staten å subsidiere slikt mottakerutstyr.

Innkjøpspris for mottakere med den funksjonalitet aktørene er blitt enige om på nordisk basis vil være mellom 1 300 og 1 500 kroner (inkl. mva.). Det er foreløpig nødvendig med én mottaker for hvert fjernsynsapparat som skal motta digitale signaler.

Etter departementets vurdering utgjør et utlegg på opp mot 1 500 kroner for en mottaker et akseptabelt øvre nivå for hvilke kostnader seerne kan påføres for tilgang til de digitale tjenestene.

Departementet forutsetter videre at publikum i all hovedsak vil kunne benytte eksisterende utendørs antenner, bordantenne eller innebygd antenne for å ta imot digitale signaler via bakkenettet.

Kriterium 4: Publikum må ha reell tilgang til mot­takerutstyr og teknisk assistanse

Departementet ser det som en helt avgjørende forutsetning for en eventuell avslutning av de analoge sendingene at dette ikke påfører publikum uholdbare tekniske belastninger.

Denne problemstillingen har to viktige dimensjoner. For det første må departementet ha en tilstrekkelig sikkerhet for at nødvendig mottaksutstyr faktisk er tilgjengelig for publikum i butikkene, før de analoge sendingene avvikles.

For det andre må publikum ha god tilgang til teknisk assistanse ved overgangen til digitale sendinger. Departementet vil stille som vilkår at bakkenettkonsesjonæren sørger for at publikums behov for teknisk assistanse er tilfredsstillende ivaretatt før de analoge sendingene blir avviklet.

Kriterium 5: Beredskapshensyn må være tilfreds­stillende ivaretatt

Departementet forutsetter at et digitalt bakkenett for fjernsyn samlet sett ikke svekker totalberedskapen i forhold til dagens situasjon.

Kriterium 6: Behovene til lokalfjernsynssektoren må være ivaretatt og det må legges til rette for en "åpen kanal"

Departementet vil sikre lokalfjernsyn rimelige rammevilkår i bakkenettet. Ved siden av lyd og bilde kan digitalt lokalfjernsyn også formidle spesielt tilrettelagt interaktiv informasjon om lokaltrafikk, lokalt kulturliv og lokale nyheter mv. Departementet vil forutsette at lokalfjernsyn får plass i den elektroniske programguiden.

Departementet vil legge vekt på å sikre at bakkenettet ikke i for stor grad blir dominert av kommersielle tilbud. I denne forbindelse må en mindre del av kapasiteten i nettet forbeholdes en "åpen kanal" eller andre former for ikke-kommersiell kringkasting.

1.5 NTVs søknad om konsesjon til utbygging og drift av et digitalt bakkenett for kringkasting

1.5.1 Departementets vurdering

Det er nødvendig å gjennomføre et teknologiskifte i bakkenettet for kringkasting fra analog til digital distribusjon. For seerne vil teknologiovergangen medføre en engangskostnad. Departementene anser gevinstene teknologiskiftet vil føre med seg som større enn kostnadene. Departementet vil også påpeke at de som går over til det digitale bakkenettet, fortsatt vil nyte godt av billigere fjernsynstilbud enn de 2/3 av befolkningen som befinner seg på kabel- og satellittplattformene.

På noe sikt fremstår et teknologiskifte uansett som uunngåelig. Departementet ser det som avgjørende å gjennomføre teknologiskiftet så snart som mulig i og med at markedsgrunnlaget er i ferd med å forvitre. Utsettes teknologiskiftet til et senere tidspunkt, vil en markedsbasert utbygging sannsynligvis ikke være mulig å gjennomføre. I et slikt tilfelle kan staten måtte bære store deler av kostnadene ved en utbygging, om prinsippet om landsdekkende kringkasting skal opprettholdes.

Departementet anser et digitalt bakkenett som det mest framtidsrettede og frekvensøkonomiske alternativet til det analoge bakkenettet. Dersom bakkenettet ikke bygges ut, utsettes omdisponering av frekvensene som de analoge fjernsynssignalene i dag legger beslag på på ubestemt tid.

Departementet anser NTVs søknad for i hovedtrekk å være i overensstemmelse med vilkårene i utlysingsteksten og de skisserte kriterier for analog avvikling.

Departementet har foretatt en grundig kvalitetssikring av de forretningsmessige sidene av NTVs prosjektplan, blant annet gjennom det britiske konsulentselskapet Analysys’ omfattende vurdering av NTVs forretningsmessige opplegg. Analysys konkluderte med at NTVs forretningsplan ikke var godt nok underbygd, at søknaden burde vært mer detaljert og gjennomarbeidet på en rekke områder, og at man hadde undervurdert en del mulige kostnadselementer.

Etter at Analysys" rapport ble gjort kjent for selskapet, har NTV lagt om sin forretningsplan og dermed kommet konsulentselskapets hovedinnvendinger i møte.

Departementet vurderer det økonomiske fundamentet for prosjektet som tilfredsstillende, og at NTV rår over de administrative ressurser som er nødvendige for å gjennomføre prosjektet. På grunnlag av dette er departementet i sitt videre arbeid med NTVs søknad innstilt på at konsesjonen kan tildeles og at analog distribusjon kan avvikles.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

EØS-avtalens regler om offentlig støtte

Departementet har lagt til grunn at NRKs investering i NTV ikke utgjør offentlig støtte så lenge kapitalinnskuddet baserer seg på markedsmessige kriterier. Departementet legger videre til grunn at det i en eventuell konsesjon tydelig vil kommuniseres at staten ikke vil skyte inn kapital for å redde selskapet ved økonomiske problemer eller garantere for låneopptak på vegne av NTV.

Departementet har konkludert med at NRKs engasjement i prosjektet er markedsbasert og forenlig med EØS-avtalens regler for offentlig støtte. Etter departementets syn er det derfor ikke nødvendig å få ESAs forhåndsgodkjennelse av saken.

Totalkostnadsvurdering

Departementet legger til grunn at nåverdien av nødvendige investeringer til oppgradering og utskiftning av det analoge bakkenettet ligger på mellom 900 mill. kroner og 1,3 mrd. kroner. Dette tilsvarer spennet i nåverdi ved investering i et digitalt bakkenett for fjernsyn med henholdsvis 1 eller 3 signalpakker.

Verdien av frigjorte frekvensressurser samt merverdien seerne vil få ved et digitalt bakkenett må vurderes opp mot de totale utgiftene husstandene vil få som følge av avviklingen av det analoge nettet. Dersom man forutsetter at seerne må investere i mottakere til samtlige av dagens om lag 600 000 hovedapparater og 500-700 000 biapparater som i dag er knyttet til det analoge bakkenettet, vil totalkostnaden ligge på mellom 1,4 og 1,9 mrd. kroner. Den positive verdien av etableringen av et digitalt bakkenett med påfølgende avvikling av det analoge nettet (særlig verdien av frigjorte frekvensressurser og forbrukernes verdsettelse av kvaliteten på det nye tilbudet) er vanskelig å anslå. Prisingen kabel- og satellittplattformene har lagt seg på tyder på at befolkningens betalingsvilje for å få et utvidet fjernsynstilbud generelt er høy. Befolkningens betalingsvillighet for forbrukerelektronikk er også generelt høy. De fleste husstander vil antakelig oppleve en engangsutgift på mellom 1 300 og 1 500 kroner som overkommelig.

1.7 Tilråding

Departementet ser det som ønskelig at det blir bygget et digitalt bakkenett for fjernsyn i Norge. Dersom en slik utbygging skal kunne skje på markedsbaserte vilkår, vil dette med all sannsynlighet forutsette at staten aksepterer at de analoge bakkesendingene avvikles.

Departementet legger til grunn at en avvikling av de analoge sendingene bare kan skje dersom kriteriene er oppfylt, jf. pkt. 1.1.3.

Etter departementets syn oppfyller NTVs konsesjonssøknad de overordnede politiske forutsetningene som er lagt til grunn for utlysningen. Kriteriene for analog avvikling vil utgjøre det videre politiske grunnlag for departementets vurdering av NTVs konsesjonssøknad, og de konsesjonsvilkår som vil bli fastsatt. Konsesjonen vil ikke bli tildelt dersom NTV ikke aksepterer disse kriteriene. De analoge sendingene vil ikke bli avviklet før samtlige kriterier er oppfylt lokalt, regionalt eller nasjonalt.