2.1 Innleiing

Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Signe Øye, frå Høgre, Peter Skovholt Gitmark, Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, frå Framstegspartiet, Torbjørn Andersen og Per Sandberg, frå Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen og Heikki Holmås, frå Kristeleg Folkeparti, Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, og frå Senterpartiet, leiaren Magnhild Meltveit Kleppa, meiner det er behov for større grad av styring når det gjeld praksis i utlendingssaker. Komiteen meiner dette er naudsynt for å sikre at praksisen er i samsvar med politiske mål og prioriteringar. Komiteen viser til at departementet parallelt med framlegginga har hatt forslag til lovendringar ute på høyring. Komiteen meiner det er behov for endringar i lovverket.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at det i høyringa komiteen heldt, i ei fellesfråsegn frå NOAS, Den norske advokatforening, Juss-Buss og Flyktningerådet, kom fram sterke motførestellingar til nokre av framlegga frå Regjeringa. Desse medlemene viser vidare til at komiteen har fått seg førelagt høyringsuttalane til utkastet til lovendringar og meiner dei synest å formidle både manglande dialog og mistydingar i høve til departementet sitt arbeid. Desse medlemene må be departementet gjere ei grundig vurdering av korleis ein god kontakt kan reetablerast. Desse medlemenemeiner også det er avgjerande viktig at departementet nøye gjennomgår dei synspunkta som er komne inn. Desse medlemene vil understreke at det vert føresett at den varsla lovproposisjonen kan verte endra og at komiteen vil vurdere både dei einskilde uttalane og forslag til endringar når den varsla lovproposisjonen vert lagt fram.

Desse medlemene finn grunn for å understreke at det er einskildsakene som gir norsk flyktningepolitikk eit andlet. Når t.d. ein barnefamilie med lang butid i Norge vert henta av politiet for å bli transportert ut av landet, eller ein kurdar som er såkalla ureturnerbar og som har arbeid og forsyter både seg sjølv og andre, får melding om at han er stroken frå Folkeregisteret, då er det behov for at både stortingsrepresentantar og regjeringsmedlemmer reagerer, deltek i den offentlege debatten og iverkset tiltak. Desse medlemene meiner dette talar for å gi departementet større politisk styring med praktiseringa av utlendingslova. Statsråden vil kunne gripe fatt i dei prinsipielle sidene ved slike enkeltsaker gjennom å føreta forskriftsendring.

Desse medlemene viser til brev av 19. mai 2004 frå statsråden til Senterpartiets stortingsgruppe der statsråden klargjer at ho har større høve til styre gjennom forskrift enn ho i dag nyttar seg av. Desse medlemene er samde med statsråden i at det å lage forskrifter er tidkrevjande. Desse medlemene vil likevel peike på at det i den løpande debatten om t.d. høvet til å leggje vekt på "sterke menneskelege omsyn", vil vere ein fordel både for den einskilde søkjaren, for utlendingsstyresmaktene, for sakshandsamarar og rettleiarar, at ein har forskrifter å halde seg til. Desse medlemene viser til merknader under 2.2.

Komiteen viser til at departementet fra 1. januar 2001 ikke har kunnet instruere UDI i utlendingssaker.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, støtter forslaget om at departementet skal kunne gi UDI generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse.

Flertalletviser til at da Stortinget vedtok å flytte klagebehandlingen av enkeltsaker fra departementet til UNE i 2001, var dette blant annet begrunnet i det store presset stortingspolitikere og fagstatsråden opplevde. Flertallet mener det er viktig at saksbehandlingen knyttet til enkeltsaker fortsatt holdes utenfor departementet.

Samtidig menerflertallet det er viktig at det politiske ansvar tydeliggjøres og at det er samsvar mellom politiske mål og praktiseringen av utlendingsloven. Den foreslåtte endringen ivaretar disse to hensyn. Flertallet mener at det likevel er en viss fare for at presset mot politiske myndigheter vil øke noe som en følge av denne endringen.

Flertalleter derfor opptatt av at viktige rettsprinsipper, demokratiske spilleregler og forutsigbarhet er viktige elementer i en human flyktning- og asylpolitikk.

Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, vil understreke at FNs flyktningekonvensjon, menneskerettighetskonvensjon og barnekonvensjon ligg til grunn for flyktningepolitikken.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er et stort behov for endringer i saksbehandlingen av utlendingssaker. Disse medlemmer har lenge etterlyst et mer konkret politisk ansvar bak enkeltsaker på utlendingsfeltet. Det vises i denne sammenheng til at Fremskrittspartiet stemte mot opprettelsen av Utlendingsnemnda (UNE) under behandlingen av Ot.prp. nr. 17 (1998-1999), jf. Innst. O. nr. 42 (1998-1999), nettopp fordi opprettelsen av UNE i den formen som foreslått, ville fjerne det politiske ansvaret bak behandlingen av utlendingssaker.

Disse medlemmer konstaterer at flere av de politiske partiene som aktivt stemte for at sittende statsråd ikke skal ha myndighet i utlendingssaker, allikevel har kritisert statsråden for å ikke gripe inn i enkeltsaker. Disse medlemmer har vanskelig for å se på dette som annet enn et skoleeksempel på hykleri.

Disse medlemmer viser til at norsk flyktnings- og innvandringspolitikk er gjenstand for debatt og sterk politisk meningsbrytning. Det foretas stadig endringer av lovverket, og når det gjelder praktiseringen av dette. Det er viktig at det norske folk får størst mulig innflytelse over innvandringspolitikken innenfor rammen av det parlamentariske demokratiet og gjennom sine folkevalgte.

En del enkeltsaker i den senere tid viser at avgjørelser truffet i Utlendingsdirektoratet oppfattes som urimelige og sterkt provoserende av mange. Eventuell klagesaksbehandling i UNE hjelper ikke på dette inntrykket, fordi nemnda er sammensatt av medlemmer som ikke står i et direkte forhold til velgerne, fordi nemnda selv bestemmer sin behandlingsform, og fordi verken nemnda eller Utlendingsdirektoratet kan instrueres av politiske myndigheter med mindre det dreier seg om rikets sikkerhet.

Det er uheldig at praktiseringen av utlendingssaker i Norge skjer i et system som er helt lukket, og hvor departementet og de folkevalgte myndighetene i praksis ikke har styringsmuligheter. Tidligere behandlet Justisdepartementet klagesaker fra Utlendingsdirektoratet. Dette ga Stortinget en mulig innflytelse ved å fatte vedtak som kunne instruere departementet. På denne måten fikk de politiske, lovlig valgte myndigheter større innflytelse over flyktnings- og innvandringspolitikken enn slik det er nå. Disse medlemmer erkjenner imidlertid at denne organiseringen hadde en rekke svakheter, og at det derfor ikke vil være hensiktsmessig å gå tilbake til denne.

Disse medlemmer mener at for å gi de folkevalgte best mulig evne til å styre innvandrings- og asylpolitikken vil det være mest hensiktsmessig om den nåværende nemnda erstattes av en nemnd valgt av Stortinget. Til en slik nemnd kan Stortinget da velge medlemmer ut fra en proporsjonal representasjon fra de politiske partiene. Samtidig må statsråden gis langt sterkere myndighet bak enkeltsaker som ligger til avgjørelse i Utlendingsdirektoratet.

Disse medlemmer ber derfor om at Regjeringen i kommende odelstingsproposisjon kommer tilbake med forslag til endringer i utlendingsloven slik at Utlendingsnemndas medlemmer utelukkende erstattes med medlemmer valgt av Stortinget.

Disse medlemmer mener også at det er presserende at departementet ved statsråden gis mer ansvar for de vedtak som treffes i Utendingsdirektoratet både på et generelt grunnlag, og når det gjelder enkeltsaker som er til behandling. Disse medlemmer viser til at de forslag som omtales i denne stortingsmeldingen er udramatiske og at de ikke i noen nevneverdig grad vil gi statsråden høvelig ansvar for utlendingssaker.

Disse medlemmer ber derfor Regjeringen om i kommende odelsproposisjon fremme forslag til endringer i utlendingsloven som gir departementet ved statsråden rett til å instruere Utlendingsdirektoratet både på et generelt grunnlag, og når det gjelder enkeltsaker som er til behandling.

Disse medlemmer vil subsidiært fremme endringsforslag til de forslag som er fremmet av Regjeringen i denne meldingen, i det øyemed å gi en bedre politisk styring av utlendingsfeltet.

2.2 Styringsforholda

Styring gjennom forskrift

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterparitet, meiner det er behov for større politisk styring over spørsmål som gjeld flyktningpolitikken. Fleirtalet meiner det er eit uutnytta rom for politisk styring gjennom forskrift ved klarare presisering av sentrale omgrep som "sterke menneskelege omsyn", "særlege omsyn", "innvandringspolitiske omsyn", "vesentleg tvilsspørsmål" og "særleg tilknytning til riket". Fleirtalet viser til at statsråden sjølv klargjer dette i brev av 19. mai 2004.

Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet tek utgreiinga om styringsforholda til orientering, men viser til at departementet ikkje har nytta dei høva det i dag er til gjennom forskrifter å ha større styring over utlendingsfeltet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil gjøre oppmerksom på at bruk av forskrifter er en tidkrevende, omstendelig og lite fleksibel måte å styre på og som derfor i en del tilfeller ikke kan benyttes.

Flertallet minner om at det er behovet for raske vurderinger som er en av årsakene til at departementet ønsker å kunne instruere.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil vise til at ei styring gjennom forskrifter på ein langt betre måte enn i dag vil gi klare og etterprøvbare kriteriar for opphald og også sikre stabilitet og forutsigbarhet. Desse medlemene viser til at det likevel vil vere ad hoc-situasjonar, der det er behov for raske vurderingar.

Hurtigbehandling av asylsøknader

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, viser til at det i den seinare tida er innført endringar i asylhandsaminga som legg opp til å redusere tilstrøyminga av asylsøkjarar utan grunnlag for asyl. Fleirtalet har merka seg at tiltaka har verka. Gjennom hurtigprosedyrar og rask utsending vil sakshandsaminga gå raskare og krevja mindre ressursar.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har registrert at antallet åpenbart grunnløse asylsøkere har sunket. Disse medlemmer viser til at dette i hovedsak skyldes økt militærnærvær i middelhavsregionen hvor de tradisjonelle asylsøkerrutene går.

Strengere innreisekontroll til Schengen-området, og langt strengere adgangskontroll på flyplasser er også medvirkende til at antallet asylsøkere til landet har sunket.

Disse medlemmer er enig i at enkelte av de tiltakene som er iverksatt av Regjeringen har vært vi­rkningsfulle for å få ned det dramatisk høye antallet av åpenbart grunnløse asylsøkere. Disse medlemmer vil allikevel bemerke den betydelige avstanden det er mellom innvandringspolitikken som føres i Norge og blant annet i Danmark. Disse medlemmer viser til at det er knapt noe som påvirker antallet asylsøkere som kommer til Norge mer, enn hvordan nærliggende lands politikk er.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til den nye praksisen der antatt grunnløse søknader skal behandles innen 48 timer og der søkeren ved avslag straks skal forlate landet. En eventuell anke må derfor fremmes fra utlandet. Disse medlemmer støtter Regjeringens prosedyre og vil fremholde viktigheten av at asylinstituttet ikke uthules. Disse medlemmer gjør dessuten oppmerksom på at ved tvil blir søknaden tatt ut av ordningen og lagt til ordinær behandling. Disse medlemmer viser til at det nå har vært en stor nedgang i antallet antatt grunnløse asylsøkere, og mener derfor det er viktig å videreføre praktiseringen av 48-timersordningen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at det 1. januar 2004 ble innført ordningen med 48 timers behandlingstid for "antatt grunnløse" asylsøkere fra en liste med antatt trygge land. Flertallet avventer evalueringen av 48-timersordningen, men vil allerede nå gripe fatt i to forhold som ikke fungerer tilfredsstillende rettssikkerhetsmessig. Flertallet fremmer konkrete forslag til endring av behandlingstiden i helgen og ankebehandlingen:

• – Behandlingstiden på 48 timer gjelder også i helgen, noe som gjør at det kan være umulig for asylsøkers advokat og utlendingsmyndighetene å komme i kontakt med offentlige kontorer og menneskerettighetsorganisasjoner i søkerens hjemland.

• – Asylsøkeren sendes som hovedregel ut før en klage er behandlet av Utlendingsnemnda (UNE).

Flertallet påpeker at FNs høykommissær for flyktninger er svært kritisk til mangelen på en reell klagebehandling for asylsøkere. Det burde heller ikke innebære noen problemer for UNE å omorganisere sin klagebehandling slik at de kan gjennomføre denne i forlengelsen av et 48-timersløp. Flere organisasjoner, herunder Amnesty, Flyktningerådet og NOAS (Norsk organisasjon for asylsøkere), har under høringene og ellers uttrykt bekymring for det samme på grunn av den manglende rettssikkerhet en slik behandling innebærer. Organisasjonene er i tillegg sterkt kritiske til å utvide ordningen til å omfatte alle grupper asylsøkere. Flertallet deler dette synet, selv om både flertallet og organisasjonene ser behovet for å sortere ut til hurtigere behandling de av asylsøkerne som har åpenbart grunnløse asylsøknader.

Flertallet fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen endre 48-timersprosedyren slik at Utlendingsnemnda (UNE) behandler klagen til en antatt grunnløs asylsøker før asylsøkeren sendes ut."

"Stortinget ber Regjeringen sørge for at de 48 timene som et hurtigbehandlingsløp varer, som hovedregel kun skal regnes på arbeidsdager, slik at asylsøkernes advokater og saksbehandlere i UDI får de mulighetene de trenger til også å kunne foreta undersøkelser i asylsøkerens hjemland."

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at klagebehandlingen er reell også når søkeren sendes ut av landet før vedtaket i klagen foreligger. Disse medlemmer viser dessuten til at andre prosedyrer i klagesaker kan gi en mindre grundig behandling enn dagens ordning utgjør.

Ny vurdering av positive vedtak

Komiteen har merka seg at Regjeringa ynskjer ein praksis der positive vedtak gjorde i UDI kan overprøvast.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, er kjent med at det ikke er noen kontroll med positive vedtak i UDI. Ny vurdering vil ikke få tilbakevirkende kraft for gyldige vedtak, men vil være retningsgivende for fremtidig praksis.

Flertalletfremholder at påstanden om at det kun er positive vedtak som skal rapporteres fra UDI til departementet, ikke er riktig. Flertallet vil presisere at departementet ønsker å følge med på UDIs praksis generelt. Flertallet viser til meldingens omtale av ordningen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er uenig i Regjeringens ønske om at departementet skal ha mulighet til å be UNE foreta ny vurdering av positive vedtak gjort av UDI. Det gjelder med andre ord saker der UDI etter departementets mening har utøvd et for liberalt skjønn. UNE skal i slike saker kunne omgjøre en sak dersom UDIs vedtak er ugyldig. Etter disse medlemmers oppfatning innebærer det alvorlige rettssikkerhetsmessige ulemper og ingen rettssikkerhetsmessige fordeler. I tillegg kan det skape usikkerhet for mennesker som har fått innvilget opphold. Det er viktig å understreke at dersom det oppdages at folk beviselig har løyet om asylgrunnlag, kan sakene deres omgjøres av innvilgende myndighet også i dag.

Disse medlemmer vil også stille spørsmålstegn ved at det kun er positive vedtak som skal rapporteres fra UDI til departementet. Dette skaper et inntrykk av at Regjeringen utelukkende ønsker å overvåke om UDI har en for liberal håndtering av flyktningpolitikken og ikke ønsker å overvåke om UDI også kan komme til å føre en for restriktiv politikk.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at forslaget om at departementet skal ha anledning til å klage inn et positivt vedtak i UDI inn til UNE er et svakt grep for å få politisk ansvar i utlendingssaker. Dessuten er det et vesentlig poeng at det ikke legges opp til at UNE skal kunne overprøve UDIs skjønnsbruk. I ordinær klagesaksgang hvor parten i saken klager UDIs vedtak inn for UNE, er skjønnsvurderingen sentral. Disse medlemmer mener derfor at det blir kunstig og ikke minst snillistisk at UNE ikke skal kunne overprøve et vedtak i UDI basert på annerledes skjønn.

Disse medlemmer ønsker derfor at Regjeringen i odelstingsproposisjonen som vil følge etter stortingsmeldingen, fremmer forslag om at UNE og kan overprøve UDIs skjønnsbruk i de tilfeller der departementet påklager positive vedtak inn til nemnda.

Disse medlemmer er enig i å la retten vurdere et positivt vedtak i UNE. Men det illustrerer hvor lang og omfattende dagens praksis er i utlendingssaker. Fordi UNEs vedtak ikke er endelig, og fordi politiske myndigheter ikke har konkret ansvar, må saksgangen utvides med bøtende tiltak. Dette er kritikkverdig.

Generell instruksjonsmyndighet

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil gi uttrykk for at det er en tidkrevende prosess å styre gjennom lov- og forskriftsverket. Flertallet mener derfor det er behov for å finne raskere og bedre styringsredskaper, og er enig med departementet i at hovedregelen bør være at statsråden og departementet skal ha generell instruksjons- og kontrollmyndighet, ikke instruksjonsmyndighet i enkeltsaker. Flertallet er enig med Regjeringen i at generell instruksjonsmyndighet er det mest effektive verktøyet for å sikre at praksisen er mest mulig i samsvar med politiske mål og prioriteringer.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er uenige i stortingsmeldingens forslag om å gi Kommunal- og regionaldepartementet myndighet til å gi generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse.

Disse medlemmer mener en slik praksis vil kunne resultere i tilfeldig inngripen samt at det kan svekke rettssikkerheten og prinsippet om likebehandling. Sverige, som har noe tilsvarende styring som Norge, har ingen slik mulighet. Andre land hvor praksis oppgis i meldingen kan ikke direkte sammenlignes med Norge fordi del av behandlingen (førsteinstans) ligger til departementene. Slik er det f.eks. i Danmark og Storbritannia. Høringsinstansene som deltok i komiteens høring var entydige i sin sterke skepsis til en slik endring.

Det finnes i departementet heller ingen egen saksbehandlervirksomhet og man besitter således ikke i dag noen direkte kjennskap til enkeltsaker eller landforhold.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, fremholder at det på andre forvaltningsområder er normalt at departementet kan instruere førsteinstansen. Rettssikkerheten ivaretas på utlendings-feltet særskilt godt gjennom ordningen med et uavhengig klageorgan.

Kongen i statsråd som klageinstans

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter forslaget om at Kongen i statsråd er klageinstans i saker som gjelder sikkerhetspolitiske eller utenrikspolitiske hensyn. Flertallet vil påpeke at departementet kan instruere UDI i disse sakene og at negative vedtak kan klages til UNE. Flertallet viser til at det er naturlig at Kongen i statsråd skal være klageinstans i stedet for UNE. Dette for å få en mest mulig reell toinstansbehandling. Flertallet er kjent med at departementet også i dag instruerer UNE i slike saker.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det er ytterst få enkeltsaker som berører rikets sikkerhet eller som har utenrikspolitiske følger. Dessuten er det å bemerke at sakene som gjelder nettopp de nevnte hensyn er av en slik karakter at det er naturlig at en politisk myndighet på dette planet behandler klagene.

Komiteen viser til Dokument nr. 8:47 (2003-2004) om særregler for rikets sikkerhet og til komiteens innstilling i saken.

2.3 Oppfølging av evalueringa av UNE

Komiteen har merka seg at det i samband med evalueringa av UNE vart påpeika at nemnda på mange måtar fungerer godt, men at det også vart sett fram ei rekkje kritiske merknader. Komiteen finn grunn for å minne om at evalueringa vart levert for meir enn eit år sidan og legg til grunn at det alt er iverksett betringstiltak. Komiteen vil minne om at intensjonen med opprettinga av UNE, var større vekt på rettstryggleik.

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, føreset at fleire saker enn før vert handsama i full nemnd. Fleirtalet føreset også at klagaren har høve til å møte i nemnda der det kan vere tvil om utfallet.

Fleirtalet viser til evalueringa av UNE der det kom klårt fram i behov for ei presisering av begrepet "vesentlig tvilstilfeller" for å klargjere kva for saker som skal gå for full nemnd.

Fleirtalet viser til Innst. O. nr. 42 (1998-1999) der det m.a. heiter:

"Dessuten understreker flertallet at i asylsaker skal den klare hovedregelen være at en anmodning om å få møte, blir imøtekommet. Det samme bør gjelde i asyl-lignende saker, og adgangen til fremmøte bør være lettere jo større konsekvenser sakens utfall har for søker."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener terskelen for å ta saker inn for full nemnd og med personlig fremmøte må senkes. Eksempelvis burde personlig fremmøte tillates i alle saker der minst en av nemndas medlemmer ønsker det.

Komiteen viser til at både i departementet, i UNE og i UDI arbeides det med oppfølgingen av synspunktene og tilrådingene som fremkommer gjennom evalueringen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil vise til at stortingsmeldingen kun tar opp noen av evalueringsrapportens forslag til forbedring av UNE. Flertallet forventer at Regjeringen kommer tilbake med oppfølging av øvrige deler av evalueringen på egnet måte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at de helt siden opprettelsen av UNE har vært kritiske til organiseringen av nemnda. Et håpløst stort antall nemndledere oppnevnt av irrelevante organisasjoner har skapt et demokratisk underskudd i klagesaksbehandlingen av asylsaker. Disse medlemmer mener at en nemndorganisering for behandling av klagesaker i utlendingssaker er en fornuftig organisering, men mener det er avgjørende at nemndas medlemmer representerer andre samfunnsinstanser enn enkelte veldedige organisasjoner.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, er tilfreds med den interne organiseringen av UNE. At en så vesentlig andel som opp mot 90 pst. av klagesakene blir avvist av sekretariatet uten nemndbehandling, forteller ikke annet enn at det kan synes som det er en noe for lav terskel for å klage inn avgjørelser fattet av Utlendingsdirektoratet. Flertallet minner om at bare de helt åpenbart grunnløse klagene skal kunne bli avvist av sekretariatet alene.

Flertallet mener det ville være ufornuftig å be om full nemndbehandling av saker som åpenbart ikke har noe element av tvil i seg.

Flertallet registrerer også at flere utlendingssaker som har vært behandlet av UNE har blitt prøvd i rettsapparatet for å kjennes ugyldig. Flertallet registrerer at staten ved nemnda fikk medhold i ca. 90 pst. av sakene. Flertallet finner derfor grunnlag til å være kritiske til realiteten i de avgjorte klagesakene som blir trukket for retten.

Stornemnd

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, har merka seg at Regjeringa følgjer opp forslaget frå evalueringsutvalet om oppretting av ei stornemnd og gir si støtte til det.

Fleirtalet viser til at ein i dag ikkje har noka ordning som sikrar lik praksis i UDI og UNE. Det kan føre til ulik handsaming, inkonsekvente og feil avgjerder som rammar asylsøkjarar. Fleirtalet meiner stornemnda sin funksjon vil vere å sikre lik behandling gjennom at vedtak i stornemnda skal vere presedensskapande. Fleirtalet viser til at stornemnda vil erstatte det eksisterande koordineringsutvalet.

Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, meiner oppretting av ei stornemnd vil medføra meir lik sakshandsaming og i praksis også meir pårekneleg handsaming. Dette fleirtalet viser til at organisasjonane i dag er representerte i nemndene med ein av tre medlemer. Dette fleirtalet legg til grunn at stornemnda er samansett av sju medlemer, av dei fire lekfolk, to av desse oppnemnde av humanitære/kyrkjelege/friviljuge organisasjonar.

Dette fleirtalet legg elles til grunn at direktøren i UNE ikkje skal vere leiar av stornemnda.

Dette fleirtalet fremjer følgjande forslag:

"Stortinget ber Regjeringa om å leggje til grunn ved oppnemning av stornemnd i Utlendingsnemnda (UNE) at to av dei sju medlemene i nemnda skal vere oppnemnde frå humanitære organisasjonar."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti påpeker at med to medlemmer fra humanitære organisasjoner vil ikke alle medlemsgrupper være representert i stornemnda. Departementets forslag innebærer en bredere sammensetning.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at 90 pst. av alle klagene som UNE mottar, blir behandlet av sekretariatet. Det sier noe om behovet for en utvidelse av saksprosessen. En stornemnd må derfor anses for å være fullstendig unødvendig, i hensyn til ankesakenes karakter.

Disse medlemmer erkjenner allikevel at det er et behov for å sørge for at alle av nemndas avgjørelser er konsistente med hverandre. Det er i et rettssikkerhetsperspektiv uaktuelt at like saker gis ulik behandling. Disse medlemmer viser til at dette var blant annet dette koordineringsutvalget skulle ta seg av. Ettersom den nye stornemnda etter Regjeringens forslag skal erstatte koordineringsutvalget, samt at avgjørelsene skal være presedensvirkende er det grunnlag for å hevde at dette bare er en bedre innordning av eksisterende løsninger. Disse medlemmer mener og at det at departementet skal gis rett til å be om at saker blir behandlet i stornemnda, taler for endringen slik den er foreslått, all den tid dette gir mer politisk myndighet inn i saksgangen.

Disse medlemmer mener allikevel at forslaget om ei ny stornemnd ikke er annet enn bøtende tiltak for at dagens organisering av klagesaksbehandlingen av utlendingssaker er mangelfull, med tanke på politisk styring. Disse medlemmer viser til sine merknader i pkt. 2.1 om å erstatte UNE med en nemnd bestående av representanter for de politiske partiene.

Disse medlemmer mener videre at det kunne vært gjort mer i organiseringen av stornemnda for å understreke det politiske ansvaret for utlendingssaker. Disse medlemmer finner grunnlag for at lekfolkene i forslaget om ei stornemnd, bør erstattes av representanter for politiske myndigheter. Dette vil gi et mer tydelig signal om at det er politiske myndigheter som skal ha ansvaret for hvordan utlendingssaker behandles.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen om å sørge for at stornemnda i Utlendingsnemnda (UNE) settes sammen av tre nemndledere, inkludert direktøren i UNE, en representant fra Regjeringen samt en representant fra hvert av de tre største partiene på Stortinget."

Landkunnskap

Komiteenhar merka seg at Regjeringa meiner UDI og UNE bør ha ei felles eining for landkunnskap. Komiteen viser til at UNE ikkje berre skal etterprøva lovbruk og skjøn, men også faktagrunnlag.

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, finn elles grunn til å minna om UNHCR sin ekspertise på dette området og meiner den må tilleggjast langt større vekt enn praksis synest å vera i dag.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet meiner det kan reisast tvil om det er til beste for klagaren at UDI og UNE har dei same landrådgjevarane.Desse medlemene finn grunn til å minne om at det særleg på asylområdet nettopp har vore avgjerande for eit positivt vedtak at tilhøva i heimlandet har vore ulikt vurderte i desse to instansane. Desse medlemenekan på denne bakgrunn ikkje støtte Regjeringa sitt forslag.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at også etter forslaget vil UNE stå fritt til å innhente informasjon fra andre kilder og eventuelt konkludere annerledes enn UDI når det gjelder landvurderinger. Flertallet fremholder at UNHCR sin ekspertise tillegges stor vekt i dag, men suppleres av andre kilder.

Flertallet viser til at arbeidet med landkunnskap innebærer innhenting, vurdering og tolking av informasjon om ulike land. Flertallet mener imidlertid at det ikke er landrådgiverne, men de som fatter vedtak som trekker konklusjonene med hensyn til om det er trygt å returnere til et land eller en region. Flertallet mener at en felles landenhet kan være et virkemiddel som sikrer en mer ensartet praksis mellom UNE og UDI, men det vil kunne argumenteres med at det vil svekke en reell toinstansbehandling. Flertallet mener oppgavene til UNE ikke bare er å etterprøve lovbruken og utøvingen av skjønn, men også å etterprøve faktagrunnlaget. Flertallet mener at rettstryggheten fortsatt vil kunne ivaretas ved at alle instanser som fatter vedtak fortsatt vil etterprøve faktagrunnlaget. Disse har en utredningsplikt som innebærer at dersom de mener at det foreligger mangelfull eller feilaktig la­ndinformasjon, kan de returnere en sak og be om utfyllende opplysninger. Flertallet støtter Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener det er behov for å beholde dagens ordning med egne landkunnskapsenheter både i UDI og i UNE som to separate enheter. Det er en svekkelse av rettssikkerheten hvis både førsteinstans og klageinstans skal bruke samme landrådgivere. Man har sett eksempler i dagens praksis på at synet på situasjonen i ulike land er divergerende i UDI og UNE, noe som synliggjør at man bruker ulike kilder og vektlegger ulikt menneskerettighetsforhold, sikkerhetsforhold og andre forhold i søkers hjemland. I mange tilfeller er det nettopp beskrivelse av situasjon i hjemland som brukes av søker ved klage til UNE, etter avslag fra UDI. Opprettholdelse av to enheter er i tråd med praksis i en del andre land det er naturlig å sammenligne med. Det er nødvendig for å sikre reell toinstansbehandling.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser utfordringer i at en felles landkunnskaps­enhet skal fungere som et uavhengig faglig organ, uten at departementet skal ha anledning til å instruere om tolkning, eller prioritering av vurderinger. Dette kan føre til problemer med tvangsutsendelser til land der det er politisk enighet om at det er trygt å sende avviste asylsøkere til. Dette kan eksemplifiseres i at Danmark iverksatte tvangsutsendelse av avviste irakiske asylsøkere høsten 2003, mens norske fagmyndigheter ikke ønsket dette. Her er det åpenbart at ulike tolkninger av sikkerheten i Irak gjorde Norge til et attraktivt destinasjonsland for grunnløse irakiske asylsøkere. Disse medlemmer mener det derfor er nødvendig å presisere at landkunnskapsavdelingens anbefalinger ikke må sees på som absolutte, og at departementet skal kunne overprøve dem.

Partsinnsyn

Komiteen er samd med departementet i at den kritikken som er framført mot utlendingsforvaltninga når det gjeld manglande partsinnsyn og uttalerett, er alvorleg. Komiteen meiner det er svært viktig å sikre tillit til sakshandsaminga og meiner Regjeringa straks må sikre ein praksis som ivaretek dei påpeikingane som er gjorde både i evalueringa og av Sivilombudsmannen.

Meir fri rettshjelp og krav om omgjering

Komiteen viser til sine respektive merknader i samband med Ot.prp. nr. 51 (2003-2004) som er til handsaming i komiteen.

UNHCR

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at anbefalinger fra UNHCR blir tillagt vekt sammen med andre kilder. Flertallet mener det er viktig at norsk utlendingspolitikk blir vurdert og endelig utformet i Norge. Flertallet vil påpeke at ingen i dag blir tvangsreturnert til Irak. Flertallet vil likevel påpeke at det også i dag både er mulig og ønskelig at irakere med avslag på asylsøknader gjør frivillig avtale om retur, slik at avreise kan finne sted når situasjonen tillater det. Slike avtaler kan for eksempel gjøres med Internasjonal Organisasjon for Migrasjon. Flertallet viser for øvrig til at flere reiser hjem frivillig, og at Flyktningerådet har besøkt flere etter hjemkomsten og funnet ut at situasjonen er tilfredsstillende.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at UNHCR i den seinare tida har reist kritikk mot flyktningpolitikken både i Noreg og i andre land. Desse medlemene viser til at dette gjeld m.a. manglande klagehøve før retur ved avslag for såkalla grunnlause asylsøkjarar som er nærare omtala under 2.2. Desse medlemene viser vidare til at UNHCR har frårådd retur til Irak og Kosovo. Desse medlemene viser til svar frå statsråden av 19. mai 2004 når det gjeld retur til Irak. Desse medlemene meiner det er naudsynt med ei ny vurdering av retur til Irak, både av omsynet til den breie kompetansen UNHCR innehar og også til det faktum at IOM ikkje kan returnere irakarar pr. dato.

MUF-status

Komiteen er i oversendingsbrev frå departementet gjort kjent med at UDI i brev av 2. april 2004 har teke eit initiativ til handsaming av irakarar med såkalla MUF-status.

Medlemene i komiteen frå Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti har merka seg at UDI vektlegg at det no er ynskeleg med ei endeleg avklaring for ei gruppe som i si tid fekk eit mellombels og tvetydig signal i forhold til opphald i Norge. Desse medlemene viser til at direktoratet har stor pågang frå både søkjarar, arbeidsgjevarar og lokalsamfunn om denne gruppa. Desse medlemene har også motteke slike spørsmål. Desse medlemene ser at direktoratet meiner dei fleste av dei sakene som no er uavklara, vil gje som resultat opphald på humanitært grunnlag, men at søkjarar der identiteten er uavklara, i hovudsak vil få avslag. Desse medlemene har også merka seg at UNE vurderer situasjonen annleis. Desse medlemene viser til at UDI meiner eit positivt utfall for desse søkjarane verken vil gje presedens for andre søkjarar eller medføra auka kostnader for UDI. Desse medlemene merker seg at UDI heller ikkje ser andre kostnader for staten eller kommunane, då svært mange i denne gruppa er i arbeid og eigen bustad. Desse medlemene er samde med statsråden i at synspunkta frå UDI og UNE bør vurderast nærare og ber departementet på ein eigna måte leggje fram ei slik vurdering for Stortinget.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, mener at dette i stor grad er et spørsmål om hva slags vedtak som skal fattes i enkeltsaker. Det bør utvises varsomhet med å forhåndskonkludere om utfallet av fremtidig behandling av enkeltsaker.