1.1 Innleiing

Pleie- og omsorgstjenester er et kommunalt ansvar, og retten til slike tjenester er hjemlet i kommunehelse­tjenesteloven og sosialtjenesteloven.

Stortinget vedtok i 1997 en fireårig handlingsplan som skulle styrke den kommunale pleie- og omsorgstjenesten og spesielt tilbudet til befolkningen over 67 år, jf. St.meld. nr. 50 (1996-1997) Handlingsplan for eldreomsorgen Trygghet - respekt - kvalitet og Innst. S. nr. 294 (1996-1997) fra sosialkomiteen om Handlingsplan for eldreomsorgen. Målene var å øke tjenestenes kapasitet, bedre kvaliteten, sikre brukerne mest mulig likeverdig tilbud på landsbasis, bedre de statlige styringsvirkemidlene.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å analysere i hvilken grad mål i Handlingsplanen for eldreomsorgen har blitt oppfylt, og å presentere og drøfte forhold som kan belyse eventuell manglende måloppnåelse og kommunale variasjoner i eldreomsorgen. Det har videre vært en målsetting å analysere hvordan tilskuddsordningene og forvaltningen av disse har fungert i forhold til målene i handlingsplanen.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen er basert på informasjon fra dokumenter, tilgjengelig statistikk, spørreskjemaundersøkelse, intervjuer, gjennomgang av saker i kommuner og fylker, samt befaringer i omsorgsboliger og sykehjem.

1.2.1 Utviklingen i tjenestetilbudet i pleie- og omsorgssektoren

Botilbudet innenfor pleie- og omsorgssektoren består av sykehjemsplasser, aldershjemsplasser, omsorgsboliger og andre boliger.

Undersøkelsen viser at målene med Handlingsplanen for eldreomsorgen om en økning på 13 600 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger, er nådd.

Dekningsgraden for sykehjemsplasser, aldershjemsplasser og omsorgsboliger har økt fra 25,9 pst. til 29,4 pst. Økningen i bokapasiteten har i sin helhet skjedd innenfor kategorien omsorgsboliger.

Kommunene har hatt frihet til å avgjøre om de skulle bygge sykehjemsplasser eller omsorgsboliger. Det ble forutsatt at det skulle gis en heldøgns pleie og omsorgstjeneste (døgntjeneste) fra hjemmetjenestene i omsorgsboligene som var tilpasset utbyggingen og den enkelte beboers behov, jf. St.meld. nr. 50 (1996-1997) og Innst. S. nr. 294 (1996-1997).

Undersøkelsen viser at om lag 70 pst. av omsorgsboligprosjektene i perioden 1998-2003 er bygd som selvstendige boliger, 30 pst. organisert som bofellesskap. Videre har i underkant av 1/3 av omsorgsboligkompleksene fast bemanning hele døgnet, og det er stor variasjon når det gjelder antallet besøk beboerne i omsorgsboliger mottar fra hjemmetjenesten, dersom det ikke er fast bemanning i omsorgsboligen. Lovverket gir i utgangspunktet ikke samme rettigheter i omsorgsboliger som i sykehjem, og undersøkelsen viser at tjenestetilbudet som gis i omsorgsboligene, innebærer en varierende grad av pleie og omsorg. Hele veksten i dekningsgraden har vært i omsorgsboliger, også i de kommunene som hadde den laveste institusjonsdekningen før handlingsplanen ble iverksatt.

Undersøkelsen tyder på at ulikheten i kravet om bemanning i omsorgsboliger og sykehjem kan ha medført at det for enkelte av kommunene har fremstått som mer attraktivt å bygge ut omsorgsboliger enn sykehjemsplasser, siden omsorgsboligene har framstått som mindre kostnadskrevende å drifte. Det er derfor nødvendig å rette oppmerksomhet mot at behovet for heldøgns pleie og omsorg dekkes. Ulikheter i finansieringsordningene kan også ha vært en medvirkende årsak i valget mellom å bygge sykehjem eller omsorgsboliger. Oppholdsbetalingen er forskriftsbestemt for sykehjem, mens kommunene er mer fristilt i forhold til betalingen i omsorgsboligene. Kommunene har dermed kunnet bestemme husleien slik at driften av omsorgsboligprosjektene ble fullfinansiert, samtidig med at beboerne eventuelt kunne søke om bostøtte. Beboerne i omsorgsboliger kan også benytte statlige refusjonsordninger for utgifter til medisiner og legetjenester. Tildelingssystemet og lovverket kan på denne måten ha lagt forholdene bedre til rette for utbygging av omsorgsboliger enn for sykehjem.

Handlingsplanen for eldreomsorgen har medført en standardheving, men i mindre grad en økning av kapasiteten.

Fylkesmannen og fylkeslegen er pålagt å kontrollere at driftstilskuddet til kommunene har blitt benyttet til økt aktivitet innenfor pleie- og omsorgssektoren. Det ser ikke ut til å ha vært lekkasjer til andre sektorer.

1.2.2 Prioritering og styring

Det synes ikke som om sosialkomiteens forutsetninger om å prioritere å bygge ut tilbudet til de mest pleietrengende, i tilstrekkelig grad ble fulgt opp i denne perioden.

1.3 Sosialdepartementets kommentarer

Sosialdepartementet uttaler bl.a. i sine kommentarer at hovedmålene i handlingsplanen ser ut til å bli oppnådd i løpet av 2005.

Styring, rammer og prioritering

Sosialdepartementet mener at de ikke hadde noen endelig totalramme for handlingsplanen å forholde seg til og prioritere og fordele ut fra, utover det som ble fastsatt i budsjettet for det enkelte år.

Departementet opplyser at kommunal planlegging stod sentralt i den innledende fasen av handlingsplanarbeidet. Departementet mener at søknadene var godt faglig fundert når de først ble fremmet.

Etter departementets vurdering ble det gitt klare retningslinjer for søknadsbehandlingen.

Departementet er uenig i at Husbankens retningslinjer var utformet slik at det ikke ga grunnlag for å prioritere mellom kommunene.

Sosialdepartementet er av den oppfatning at handlingsplanen ble gjennomført innenfor de rammebetingelsene Stortinget satte, og i tråd med klare stortingsvedtak.

Departementet er likevel enig i at det hadde vært en fordel om handlingsplanen tidlig hadde fått fastsatt en totalramme.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonens undersøkelse viser at målet om en økning av antallet nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser vil bli nådd på nasjonalt nivå.

Riksrevisjonen viser til at dekningsgraden for sykehjemsplasser, aldershjemsplasser og omsorgsboliger ser ut til å øke i samsvar med målet. Det er også en økning i eneromsdekningen i sykehjem, og prognosene anslår en dekningsgrad på om lag 95 pst. i 2005. Antallet årsverk i pleie- og omsorgstjenestene har økt.

Forskjellene mellom kommunene i andelen sykehjemsplasser, aldershjemsplasser og omsorgsboliger synes å bli noe redusert i perioden 2001-2005.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at handlingsplanen har medført en bedre kvalitet i boligtilbudet.

Lavere krav til bemanning og gunstigere finansieringsordninger kan ha medvirket til at kommunene har bygd omsorgsboliger framfor sykehjemsplasser.

Riksrevisjonen mener at det var Sosialdepartementets ansvar å gi nødvendige instrukser slik at handlingsplanen kunne bli forvaltet i tråd med intensjonene. Riksrevisjonen har merket seg at det i 2001 ble gitt nærmere regler for prioritering i et nytt punkt i Husbankens retningslinjer.

1.5 Sosialdepartementets svar

"(…)

Gjennom sin undersøkelse og behandling av Handlingsplan for eldreomsorgen bekrefter Riksrevisjonen at hovedmålene i planen er nådd. (…)

Handlingsplan for eldreomsorgen har gitt resultater i tråd med forutsetningene både fra Storting og regjering.

(…)

Riksrevisjonen peker likevel på at kapasiteten av sykehjemsplasser og omsorgsboliger samlet ikke øker mer enn veksten i tallet på eldre skulle tilsi(…). Det gir grunn til å minne om at handlingsplanens hovedmål var

"å sette kommunenes helse- og sosialtjeneste i stand til å møte veksten i behovet for pleie- og omsorgstjenester, som følge av at det er blitt flere eldre " (St.meld. nr. 34 (1999-2000)).

(…)

Det blir (…) ikke riktig når Riksrevisjonen konkluderer med at 12 000 nye personellårsverk og mer enn 25 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger bare har medført en standardheving og ikke innebærer en betydelig kapasitetsvekst. (…)

(…)

Handlingsplan for eldreomsorgen ble (…) gjennomført innenfor de rammebetingelsene Stortinget satte og i tråd med klare Stortingsvedtak. (…) Riksrevisjonen peker på Sosialdepartementets ansvar for å gi nødvendige instrukser og tydelige signaler i en slik situasjon, og jeg har derfor merket meg at styringssignalene overfor enkelte fylkesmannsembeter kanskje burde vært enda tydeligere.

Riksrevisjonen har i sin undersøkelse kommet til at ulikheter i finansieringsordninger og brukerbetaling kan ha gitt utilsiktede vridningseffekter som har favorisert utbygging av omsorgsboliger fremfor sykehjem. Regjeringen arbeider for tiden med disse spørsmålene, og tar sikte på å legge frem et høringsnotat med alternative forslag til harmonisering av regelverket for finansiering og brukerbetaling i sykehjem. Jeg deler ellers Riksrevisjonens oppfatning om at det er nødvendig å ha spesiell oppmerksomhet mot tjenestetilbudet til beboere i omsorgsboliger med omfattende behov for pleie og omsorg. (…)

På denne bakgrunn har jeg bedt landets fylkesmenn overvåke den videre gjennomføringen av handlingsplanen, og avgi halvårlige rapporter til departementet om utviklingen både i forhold til personellsituasjonen og gjenstående byggeprosjekter."

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonens undersøkelse viser at målet om en økning av antallet nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser vil bli nådd. Handlingsplanen har også medført en bedre kvalitet i boligtilbudet.

Riksrevisjonens undersøkelse viser videre at det de tre første årene i handlingsplanperioden var liten eller ingen prioritering i forhold til at kommuner med et omfattende pleiebehov først skulle få bygd ut et tilbud. Riksrevisjonen vil også peke på at forskjellene mellom kommunene i andelen sykehjemsplasser, aldershjemsplasser og omsorgsboliger til omfordeling i forhold til personer 80 år og eldre har vært nokså stabile i perioden. Sosialdepartementet opplyser i sitt svar til Riksrevisjonen at styringssignalene overfor enkelte fylkesmannsembeter kanskje burde vært enda tydeligere. Etter Riksrevisjonens vurdering kan utydelige styringssignaler ha forsterket behovet for de senere utvidelsene.

Riksrevisjonen har merket seg at Sosialdepartementet vil ha nødvendig oppmerksomhet mot tjenestetilbudet til beboere i omsorgsboliger med omfattende behov for pleie og omsorg, og ser positivt på at departementet har bedt landets fylkesmenn overvåke den videre gjennomføringen av handlingsplanen. Riksrevisjonen har også merket seg at Regjeringen arbeider med å harmonisere regelverket for finansiering og brukerbetaling i sykehjem, omsorgsboliger og hjemmetjenester, for å unngå utilsiktede vridningseffekter i valget mellom å bygge ut enten omsorgsboliger eller sykehjem.