Pleie- og omsorgstjenester er et kommunalt ansvar, og
retten til slike tjenester er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven
og sosialtjenesteloven.
Stortinget vedtok i 1997 en fireårig
handlingsplan som skulle styrke den kommunale pleie- og omsorgstjenesten
og spesielt tilbudet til befolkningen over 67 år, jf. St.meld.
nr. 50 (1996-1997) Handlingsplan for eldreomsorgen Trygghet - respekt
- kvalitet og Innst. S. nr. 294 (1996-1997) fra sosialkomiteen om
Handlingsplan for eldreomsorgen. Målene var å øke
tjenestenes kapasitet, bedre kvaliteten, sikre brukerne mest mulig likeverdig
tilbud på landsbasis, bedre de statlige styringsvirkemidlene.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å analysere i hvilken grad mål
i Handlingsplanen for eldreomsorgen har blitt oppfylt, og å presentere
og drøfte forhold som kan belyse eventuell manglende måloppnåelse
og kommunale variasjoner i eldreomsorgen. Det har videre vært
en målsetting å analysere hvordan tilskuddsordningene
og forvaltningen av disse har fungert i forhold til målene
i handlingsplanen.
Undersøkelsen er basert på informasjon
fra dokumenter, tilgjengelig statistikk, spørreskjemaundersøkelse,
intervjuer, gjennomgang av saker i kommuner og fylker, samt befaringer
i omsorgsboliger og sykehjem.
Botilbudet innenfor pleie- og omsorgssektoren
består av sykehjemsplasser, aldershjemsplasser, omsorgsboliger
og andre boliger.
Undersøkelsen viser at målene
med Handlingsplanen for eldreomsorgen om en økning på 13
600 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger, er nådd.
Dekningsgraden for sykehjemsplasser, aldershjemsplasser
og omsorgsboliger har økt fra 25,9 pst. til 29,4 pst. Økningen
i bokapasiteten har i sin helhet skjedd innenfor kategorien omsorgsboliger.
Kommunene har hatt frihet til å avgjøre
om de skulle bygge sykehjemsplasser eller omsorgsboliger. Det ble forutsatt
at det skulle gis en heldøgns pleie og omsorgstjeneste
(døgntjeneste) fra hjemmetjenestene i omsorgsboligene som
var tilpasset utbyggingen og den enkelte beboers behov, jf. St.meld.
nr. 50 (1996-1997) og Innst. S. nr. 294 (1996-1997).
Undersøkelsen viser at om lag 70 pst.
av omsorgsboligprosjektene i perioden 1998-2003 er bygd som selvstendige
boliger, 30 pst. organisert som bofellesskap. Videre har i underkant
av 1/3 av omsorgsboligkompleksene fast bemanning hele døgnet,
og det er stor variasjon når det gjelder antallet besøk
beboerne i omsorgsboliger mottar fra hjemmetjenesten, dersom det
ikke er fast bemanning i omsorgsboligen. Lovverket gir i utgangspunktet
ikke samme rettigheter i omsorgsboliger som i sykehjem, og undersøkelsen viser
at tjenestetilbudet som gis i omsorgsboligene, innebærer
en varierende grad av pleie og omsorg. Hele veksten i dekningsgraden
har vært i omsorgsboliger, også i de kommunene
som hadde den laveste institusjonsdekningen før handlingsplanen
ble iverksatt.
Undersøkelsen tyder på at
ulikheten i kravet om bemanning i omsorgsboliger og sykehjem kan
ha medført at det for enkelte av kommunene har fremstått
som mer attraktivt å bygge ut omsorgsboliger enn sykehjemsplasser,
siden omsorgsboligene har framstått som mindre kostnadskrevende å drifte.
Det er derfor nødvendig å rette oppmerksomhet
mot at behovet for heldøgns pleie og omsorg dekkes. Ulikheter
i finansieringsordningene kan også ha vært en
medvirkende årsak i valget mellom å bygge sykehjem
eller omsorgsboliger. Oppholdsbetalingen er forskriftsbestemt for sykehjem,
mens kommunene er mer fristilt i forhold til betalingen i omsorgsboligene.
Kommunene har dermed kunnet bestemme husleien slik at driften av omsorgsboligprosjektene
ble fullfinansiert, samtidig med at beboerne eventuelt kunne søke
om bostøtte. Beboerne i omsorgsboliger kan også benytte
statlige refusjonsordninger for utgifter til medisiner og legetjenester.
Tildelingssystemet og lovverket kan på denne måten
ha lagt forholdene bedre til rette for utbygging av omsorgsboliger
enn for sykehjem.
Handlingsplanen for eldreomsorgen har medført
en standardheving, men i mindre grad en økning av kapasiteten.
Fylkesmannen og fylkeslegen er pålagt å kontrollere at
driftstilskuddet til kommunene har blitt benyttet til økt
aktivitet innenfor pleie- og omsorgssektoren. Det ser ikke ut til å ha
vært lekkasjer til andre sektorer.
Det synes ikke som om sosialkomiteens forutsetninger
om å prioritere å bygge ut tilbudet til de mest
pleietrengende, i tilstrekkelig grad ble fulgt opp i denne perioden.
Sosialdepartementet uttaler bl.a. i sine kommentarer at
hovedmålene i handlingsplanen ser ut til å bli
oppnådd i løpet av 2005.
Sosialdepartementet mener at de ikke hadde noen endelig
totalramme for handlingsplanen å forholde seg til og prioritere
og fordele ut fra, utover det som ble fastsatt i budsjettet for
det enkelte år.
Departementet opplyser at kommunal planlegging stod
sentralt i den innledende fasen av handlingsplanarbeidet. Departementet
mener at søknadene var godt faglig fundert når
de først ble fremmet.
Etter departementets vurdering ble det gitt
klare retningslinjer for søknadsbehandlingen.
Departementet er uenig i at Husbankens retningslinjer
var utformet slik at det ikke ga grunnlag for å prioritere
mellom kommunene.
Sosialdepartementet er av den oppfatning at
handlingsplanen ble gjennomført innenfor de rammebetingelsene
Stortinget satte, og i tråd med klare stortingsvedtak.
Departementet er likevel enig i at det hadde
vært en fordel om handlingsplanen tidlig hadde fått
fastsatt en totalramme.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at målet om en økning av antallet nye omsorgsboliger
og sykehjemsplasser vil bli nådd på nasjonalt
nivå.
Riksrevisjonen viser til at dekningsgraden for
sykehjemsplasser, aldershjemsplasser og omsorgsboliger ser ut til å øke
i samsvar med målet. Det er også en økning
i eneromsdekningen i sykehjem, og prognosene anslår en
dekningsgrad på om lag 95 pst. i 2005. Antallet årsverk
i pleie- og omsorgstjenestene har økt.
Forskjellene mellom kommunene i andelen sykehjemsplasser,
aldershjemsplasser og omsorgsboliger synes å bli noe redusert
i perioden 2001-2005.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at handlingsplanen har medført en bedre kvalitet i boligtilbudet.
Lavere krav til bemanning og gunstigere finansieringsordninger
kan ha medvirket til at kommunene har bygd omsorgsboliger framfor
sykehjemsplasser.
Riksrevisjonen mener at det var Sosialdepartementets
ansvar å gi nødvendige instrukser slik at handlingsplanen
kunne bli forvaltet i tråd med intensjonene. Riksrevisjonen
har merket seg at det i 2001 ble gitt nærmere regler for
prioritering i et nytt punkt i Husbankens retningslinjer.
"(…)
Gjennom sin undersøkelse
og behandling av Handlingsplan for eldreomsorgen bekrefter Riksrevisjonen at
hovedmålene i planen er nådd. (…)
Handlingsplan
for eldreomsorgen har gitt resultater i tråd med forutsetningene
både fra Storting og regjering.
(…)
Riksrevisjonen
peker likevel på at kapasiteten av sykehjemsplasser og
omsorgsboliger samlet ikke øker mer enn veksten i tallet
på eldre skulle tilsi(…). Det gir grunn til å minne
om at handlingsplanens hovedmål var "å sette
kommunenes helse- og sosialtjeneste i stand til å møte
veksten i behovet for pleie- og omsorgstjenester, som følge
av at det er blitt flere eldre " (St.meld. nr. 34 (1999-2000)).
(…)
Det
blir (…) ikke riktig når Riksrevisjonen konkluderer
med at 12 000 nye personellårsverk og mer enn 25 000 nye
sykehjemsplasser og omsorgsboliger bare har medført en
standardheving og ikke innebærer en betydelig kapasitetsvekst.
(…)
(…)
Handlingsplan
for eldreomsorgen ble (…) gjennomført innenfor
de rammebetingelsene Stortinget satte og i tråd med klare
Stortingsvedtak. (…) Riksrevisjonen peker på Sosialdepartementets
ansvar for å gi nødvendige instrukser og tydelige
signaler i en slik situasjon, og jeg har derfor merket meg at styringssignalene
overfor enkelte fylkesmannsembeter kanskje burde vært enda
tydeligere.
Riksrevisjonen har i sin undersøkelse
kommet til at ulikheter i finansieringsordninger og brukerbetaling kan
ha gitt utilsiktede vridningseffekter som har favorisert utbygging
av omsorgsboliger fremfor sykehjem. Regjeringen arbeider for tiden
med disse spørsmålene, og tar sikte på å legge
frem et høringsnotat med alternative forslag til harmonisering
av regelverket for finansiering og brukerbetaling i sykehjem. Jeg
deler ellers Riksrevisjonens oppfatning om at det er nødvendig å ha
spesiell oppmerksomhet mot tjenestetilbudet til beboere i omsorgsboliger
med omfattende behov for pleie og omsorg. (…)
På denne
bakgrunn har jeg bedt landets fylkesmenn overvåke den videre
gjennomføringen av handlingsplanen, og avgi halvårlige
rapporter til departementet om utviklingen både i forhold
til personellsituasjonen og gjenstående byggeprosjekter."
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at målet om en økning av antallet nye omsorgsboliger
og sykehjemsplasser vil bli nådd. Handlingsplanen har også medført
en bedre kvalitet i boligtilbudet.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
videre at det de tre første årene i handlingsplanperioden
var liten eller ingen prioritering i forhold til at kommuner med
et omfattende pleiebehov først skulle få bygd
ut et tilbud. Riksrevisjonen vil også peke på at
forskjellene mellom kommunene i andelen sykehjemsplasser, aldershjemsplasser
og omsorgsboliger til omfordeling i forhold til personer 80 år
og eldre har vært nokså stabile i perioden. Sosialdepartementet
opplyser i sitt svar til Riksrevisjonen at styringssignalene overfor
enkelte fylkesmannsembeter kanskje burde vært enda tydeligere. Etter
Riksrevisjonens vurdering kan utydelige styringssignaler ha forsterket
behovet for de senere utvidelsene.
Riksrevisjonen har merket seg at Sosialdepartementet
vil ha nødvendig oppmerksomhet mot tjenestetilbudet til
beboere i omsorgsboliger med omfattende behov for pleie og omsorg,
og ser positivt på at departementet har bedt landets fylkesmenn
overvåke den videre gjennomføringen av handlingsplanen.
Riksrevisjonen har også merket seg at Regjeringen arbeider
med å harmonisere regelverket for finansiering og brukerbetaling
i sykehjem, omsorgsboliger og hjemmetjenester, for å unngå utilsiktede
vridningseffekter i valget mellom å bygge ut enten omsorgsboliger
eller sykehjem.