Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Grethe G. Fossum, Knut Werner Hansen og Rolf Terje Klungland, fra Høyre, Øyvind Halleraker, Siri A. Meling og Leif Frode Onarheim, fra Fremskrittspartiet, Øyvind Korsberg og Øyvind Vaksdal, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland og Jørund Leknes, fra Kristelig Folkeparti, Ingmar Ljones og lederen Bror Yngve Rahm, og fra Senterpartiet, Inger S. Enger, viser til at dagens adgang til innsigelse i kommunale plan- og arealsaker er hjemlet i plan- og bygningsloven. Som det fremgår av dokument 8-forslaget her, kan fylkeskommunen og statlige fagmyndigheter, herunder fylkesmannen, samt nabokommunene, reise innsigelse til kommunale planvedtak. Målet med innsigelsesordningen er gjennom den å sikre at overordnede interesser blir ivaretatt i den kommunale arealplanleggingen.

Komiteen har registrert at det i mange tilfeller er et til dels høyt konfliktnivå mellom fylkesmannen og kommunene i saker der fylkesmannen har innsigelse. Komiteen viser bl.a. til at Kommunenes Sentralforbunds (KS) sentralstyre den 25. mars 2004 vedtok at dagens fylkesmannsembete må fratas anledningen til å overprøve lokalpolitisk skjønnsutøvelse, og at kommunene må tillegges mer beslutningsmyndighet på bekostning av fylkesmannen.

Komiteen vil peke på at Planlovutvalget i NOU 2003:14 leverte en omfattende innstilling med forslag til endringer av plan- og bygningsloven etter å ha jobbet med disse spørsmålene i fem år. Komiteen vil videre peke på at en helhetlig oppfølging av Planlovutvalgets arbeid kan bidra til en styring av både lokalt miljøarbeid og økt lokalt selvstyre. I en slik sammenheng kan det være aktuelt å foreta en grundigere gjennomgang av erfaringene med innsigelsesinstrumentet, og komiteen viser til at Planlovutvalget nevner muligheten for å etablere mer uavhengige og domstolslignende klageinstanser, uten at utvalget selv gikk grundig inn i dette.

Komiteen har merket seg at Miljøverndepartementet vil vurdere dette spørsmålet nærmere i forbindelse med den videre oppfølging av Planlovutvalgets forslag. Som departementet svarer i brev til komiteen av 8. desember 2004, og som er vedlagt denne innstillingen, er deler av Planlovutvalgets forslag fulgt opp - som mindre endringer i gjeldende plan- og bygningslov. Komiteen viser bl.a. til Ot.prp. nr. 113 (2001-2002), jf. Innst. O. nr. 67 (2002-2003), om tidsfrist for berørte myndigheters adgang til å fremme innsigelse til regulerings- og bebyggelsesplaner. I den videre oppfølging av Planlovutvalget vil komiteen be Regjeringen vurdere innføring av tidsfrister for å motvirke lang saksbehandling, som for mange kommuner oppleves som problematisk.

Komiteen viser videre til at når det gjelder fylkesmannens rolle, pågår det en debatt om mellomnivået i norsk forvaltning, der bl.a. distriktskommisjonen har tatt til orde for færre og større regioner. Om disse forslagene følges opp, vil det etter komiteens mening også innebære en debatt om fylkesmannsembetet og hvilke oppgaver dette eventuelt skal ha.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter ikke forslaget om å av­vikle innsigelsesretten til fylkeskommunen/fylkesmannen, slik det er fremmet i Dokument nr. 8:90 (2003-2004). En avvikling av innsigelsesretten på grunnlag av et dokument 8-forslag i Stortinget, vil etter flertallets mening være en relativt dramatisk omlegging på et tynt grunnlag.

Flertallet vil imidlertid understreke at "organer med innsigelsesadgang forutsettes å vise stor varsomhet med å overprøve kommunestyrets politiske skjønn i lokale forhold", slik det heter i Miljøverndepartementets rundskriv 5/95. Flertallet vil videre understreke at det i samme rundskriv også heter:

"I og med at innsigelsesinstituttet er fylkeskommunenes og statlige organers virkemiddel for oppfølging av nasjonal og regional politikk, bør det så langt som mulig bare være viktige konfliktsaker som kommer til avgjørelse sentralt."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det er kommunene som har ansvaret for at vedtak i kommuneplanen er i tråd med nasjonale retningslinjer og etter lovens bestemmelser, samt at det er kommunene som har ansvaret for at vedtak treffes på en faglig og formelt riktig måte. For å sikre at de statlige føringene for plan- og arealsaker fortsatt blir overholdt, og for å sikre at andre kommuner og regionale myndigheters interesser blir overholdt, er det dog også innført en innsigelsesrett.

Dersom berørte statlige fagmyndigheter, fylkeskommunen eller nabokommuner har avgitt innsigelser til en kommuneplans arealdel, kan ikke kommunen etter loven § 20-5 femte ledd fatte vedtak uten at det har blitt enighet mellom kommunen og den som retter innsigelse. Dersom det ikke oppstår enighet, heller ikke etter megling, så går saken til Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse.

Disse medlemmer vil understreke at det ikke eksplisitt er delegert til fylkesmannen å holde kontroll med kommunene, utover eventuelt å behandle lovlighetsklager i etterkant av kommunale vedtak. Disse medlemmer vil også understreke at anledningen til å fremme innsigelser ikke var ment å være en innordning som de ulike organene i tide og utide kunne bruke for å demonstrere at de hadde en annen skjønnsoppfatning enn den enkelte kommune. Det var derimot en ordning som strengt tatt bare skulle være en konfliktløsningsmodell for de ytterst få tilfeller der kommuner ikke klarte å behandle plansaker i tråd med nasjonale retningslinjer. Likevel ser disse medlemmer at kommunene til stadighet opplever fylkesmennenes detaljrike innsigelser som problematisk, spesielt fordi de i praksis fungerer som et veto. Erfaringene tilsier også at fylkesmennene slett ikke er avholdne med å benytte seg av innsigelsesinstituttet.

Disse medlemmer viser til at det er Planlovutvalgets uttalte holdning at de kommunale planprosessene skal være demokratiske og styres av folkevalgte organ. Men med stadige innsigelser fra fylkesmennene, mener disse medlemmer at det er umulig å oppnå denne målsettingen.

Plan- og bygningslovens bestemmelser om innsigelsesrett er utvilsomt myndighetsbegrensende for det kommunale selvstyret. Disse medlemmer erkjenner at sentrale myndigheter har forsøkt å ta hensyn til det, ved å oppfordre organer med innsigelsesadgang til å vise stor aktsomhet med å fremme innsigelse, og dermed i realiteten overprøve kommunale vedtak. Dette viser også komiteen til, men det er jo nettopp fordi at denne aktsomheten åpenbart ikke utvises, at disse medlemmer mener Stortinget må ta affære.

Disse medlemmer merker seg at selv de øvrige medlemmer i komiteen har registrert at det i mange tilfeller er et til dels høyt konfliktnivå mellom fylkesmannen og kommunene i saker der fylkesmannen har innsigelse.

Disse medlemmer merker seg også at de øvrige medlemmer i komiteen allerede er kjent med de "varsomhetsprinsipper" som Miljøverndepartementet i 10 år har anbefalt innsigelsesorganene å legge til grunn (ref. MDs rundskriv 5/95) - uten at det har hatt de ønskede resultater. Erfaringene fra Kommune-Norge er tvert imot at særlig fylkesmennene, i utpreget grad, fremmer innsigelser langt utover det som kan forsvares med bakgrunn i Miljøverndepartementets rundskriv. Det kommer stadig rapporter om at fylkesmennene i stadig mer omfattende grad overprøver det kommunale skjønnet, selv om kommunens fortolkning er i samsvar med gjeldende nasjonale retningslinjer, og er fundamentert på lokalpolitisk skjønnsanvendelse. Det er dermed slik at representanter hos fylkesmennene opptrer som politiske aktører i saker som for administrativt ansatte uten folkevalgt kompetanse, burde være fullstendig fremmed i demokratiske land.

Disse medlemmer har derfor liten grunn til å tro at Miljøverndepartementet nå plutselig klarer å sikre at fylkesmennene skal følge opp de intensjoner man i 10 år har lagt til grunn. Disse medlemmer mener Stortinget må vise handlekraft, og burde i langt større grad gitt en klar beskjed om at dagens praksis ikke er akseptabel.

Disse medlemmer mener komiteen i denne saken burde lyttet langt bedre til uttalelsene fra Kommunenes Sentralforbund (KS). Sentralstyret i KS vedtok den 25. mars 2004 enstemmig at dagens fylkesmannsembete må fratas anledningen til å overprøve lokalpolitisk skjønnsutøvelse, og at kommunene må tillegges mer beslutningsmyndighet på bekostning av fylkesmannen. Det er et tydelig signal på at de ikke tror at nye rundskriv (eller påminnelser om eksisterende rundskriv) vil gi tilfredsstillende resultater.

Disse medlemmer mener at utgangspunktet for en innsigelsesadgang fra omkringliggende kommuner og overordnende organer er velbegrunnet, og det finnes uten tvil tilfeller der innsigelser er fremmet med godt grunnlag. I enkelte reguleringssaker som har en mer interkommunal betydning, er det sentralt at ikke én kommune kan ødelegge for sentrale utviklingsplaner. Utbygging av større veitraseer er et slikt eksempel. Her vil det være uheldig dersom en kommune ikke ser felles fordeler i det som isolert kan være en ulempe for dem selv. Men innsigelsesadgangen misbrukes i dagens praksis.

Disse medlemmer er genuint opptatt av å ut­vikle det kommunale selvstyret, og mener lokaldemokratiet skal bestå av mer enn å administrere budsjetter. Kommune-Norge må derfor slippe til stadighet å la lokale, demokratiske vedtak overprøves av fylkesmannen. Samtidig må det selvsagt ikke være slik at hver og en kommune skal kunne pulverisere norsk lov ved å kunne vise til det lokale skjønnet. Kommunene må ha en utbredt anledning til å bruke skjønn, men det skjønnet må ligge innenfor lovens rammer. Problemet med fylkesmennenes innsigelser har jo heller ikke knyttet seg til å stoppe lovbrudd fra kommunenes side, men nettopp overprøving av skjønn.

På denne bakgrunn mener disse medlemmer at det fortsatt må drives lovlighetskontroll av kommunale planvedtak, men at skjønnsutøvelsen helt og holdent skal ligge til de lokaldemokratiske funksjonene. For at en lovlighetskontroll ikke skal omfatte overprøving av skjønn, er det mest naturlig å legge en slik kontroll til en eventuell forvaltningsdomstol/forvaltningstilsyn, og ikke til et nytt forvaltningsorgan. Disse medlemmer har ikke tatt stilling til hvordan dette best skal gjøres i praksis, men anmoder Stortinget om å be Regjeringen fremme alternative løsninger når innsigelsesretten fjernes.

Disse medlemmer tar derfor opp forslagene fremsatt i Dokument nr. 8:90 (2003-2004).