Regjeringens viktigste mål i barnehagepolitikken
er full behovsdekning. Det finnes ingen entydig definisjon av hva
som ligger i dette begrepet. Endringer i statlige rammebetingelser,
befolkningsendringer og endringer i samfunnsforholdene for øvrig
gjør full dekning til et bevegelig mål.
Barnehageloven § 7 annet ledd
slår fast at barnehager er en lovpålagt oppgave
for kommunen og at kommunen har en plikt til å sørge
for et tilstrekkelig antall barnehageplasser. Kommunen har også fått
en lovfestet plikt til å gjennomføre en samordnet
opptaksprosess.
Målet i barnehageforliket er at full
behovsdekning skal nås i løpet av 2005, men i
tråd med forliket vurderes tidsplanen for full behovsdekning
løpende i lys av utbyggingssituasjonen og etterspørselen
etter plasser. Redusert foreldrebetaling har ført til vesentlig
større etterspørsel etter heltidsplasser. Dette
forholdet førte til at Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2004-2005)
la til grunn at det er mest realistisk å anta at full dekning
ikke vil bli nådd før i løpet av 2006.
Kapasitetsveksten i barnehagesektoren i 2004
var totalt på vel 507 000 ukentlige oppholdstimer,
som tilsvarer 11 274 heltidsplasser. Sammenlignet med økningen
i antall barn, betyr dette at en økning på ett barn
i barnehage krevde en kapasitetsvekst tilsvarende 1,43 heltidsplasser.
Gjennomsnittlig oppholdstid per uke økte fra 38,1 timer
i 2003 til 39,1 timer i 2004. Dersom gjennomsnittlig oppholdstid
hadde holdt seg uendret på 2003-nivå, ville kapasitetsveksten
i 2004 gitt plass til om lag 13 300 barn, noe som er 1 300
flere enn måltallet for 2004 som ble lagt til grunn i budsjettet.
Ved utgangen av 2004 hadde totalt 213 045
barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage,
en økning på 7 873 sammenlignet med 2003.
I tillegg økte antall barn med tilbud i åpen barnehage
med vel 480. Det er fortsatt private som står for størstedelen
av økningen. 69,5 pst. av økningen i antall barn
kom i private barnehager.
Andelen barn med heltidsplass økte
fra 60,8 pst. ved utgangen av 2003 til 65,2 pst. ved utgangen av
2004. I antall barn betyr dette at vel 14 200 flere barn
har heltidsplass nå, sammenlignet med 2003, og at antall
barn med deltidsplass er redusert med 6 300.
Regjeringen legger til grunn at full behovsdekning ved
trinn 1 i maksimalprisen vil kunne nås i løpet
av 2006. Regjeringen vil komme tilbake med endelig forslag til måltall
for 2006 i statsbudsjettet for 2006.
ECON Analyse har gjennomført en evaluering
av effektene av forskriften om foreldrebetaling i barnehage, maksimalpris
trinn 1. Kartleggingen er basert på skriftlige spørreundersøkelser
rettet mot alle kommuner og alle ikke-kommunale barnehager gjennomført
i mai/juni 2004 og i oktober/november 2004. I
tillegg er det gjennomført kvalitative intervjuer i noen
av kommunene som oppga å ha barnehager som ikke overholdt
maksimalprisen.
Evalueringen viser at så godt som
alle foreldre med barn i kommunale og ikke-kommunale barnehager betaler
maksimalpris eller lavere per oktober 2004. Ser vi på alle
barn med heltidsplass, dvs. både med og uten moderasjoner,
er det bare 1 prosent i kommunale barnehager og 4 pst. i ikke-kommunale
barnehager som betaler mer enn maksimalpris.
Satsene for de som betaler fullpris (heltid
uten moderasjoner) er redusert. Reduksjonen har vært størst
i ikke-kommunale barnehager, med hele 12 pst. Bare 2 prosent av
kommunene og 10 pst. av de ikke-kommunale barnehagene har høyere
pris enn maksimalpris for et heltidstilbud uten moderasjoner. En
heltidsplass uten moderasjoner kostet per oktober 2004 omtrent det samme
i kommunale og private barnehager per måned, 2 700
kroner i kommunale barnehager og 2 730 kroner i ikke-kommunale
barnehager. Innføring av maksimalpris har dermed hatt ønsket
effekt på prisnivået. Oppholdsbetalingen er totalt
sett redusert, og prisforskjellene er nærmest utjevnet
mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager.
Foreldrebetalingen for søsken er også redusert,
mest i de ikke-kommunale barnehagene. Her er søskensatsene
i snitt redusert med 17 pst. for andre barn og 32 pst. for tredje
barn og flere. Kravene om minimum 30 pst. moderasjon for andre barn
og minimum 50 pst. for tredje barn og flere er i hovedsak fulgt
opp. Bare 4 pst. av kommunene bryter kravet, og da særlig
i forhold til tredje barn og flere. Blant de ikke-kommunale barnehagene,
er det 20 pst. som ikke følger kravene til søskenmoderasjon.
Også her er det i hovedsak kravet om 50 pst. moderasjon
for tredje barn og flere som brytes. Samtidig er det 32 pst. av
kommunene og 22 pst. av de ikke-kommunale barnehagene som gir høyere
moderasjon enn forskriften krever.
Etter reformen er det flere som nyter godt av
ordninger med inntektsgraderte satser, ved at disse ordningene i
større grad er utvidet til også å gjelde
ikke-kommunale barnehager. I de ikke-kommunale barnehagene er derfor
laveste sats redusert med hele 18 pst. Kommuner som hadde inntektsgraderte
satser både før og etter 1. mai 2004
har økt laveste betalingssats, men for alle kommuner samlet
er laveste sats likevel redusert.
Undersøkelsen viser også at
satsene for deltid er redusert - først og fremst i de ikke-kommunale
barnehagene. Reduksjonen er noe lavere enn for heltidsplasser.
Etter forskriften kan kostpenger tas i tillegg
til ordinær oppholdsbetaling. Evalueringen viser små endringer
i betalingen for kost. Drøyt halvparten av kommunene tar
ekstra betalt for matservering. I snitt utgjør kosttillegget
180 kroner per måned. I de ikke-kommunale barnehagene er
det 3 av 4 som tar ekstra betalt for kost, i gjennomsnitt 200 kroner
per måned.
Barnehageforliket gir til dels andre føringer
for regler om unntak fra maksimalprisen under trinn 2 enn under
trinn 1. Det at barnehagen er truet av nedleggelse skal fortsatt
være et vilkår for unntak fra maksimalprisen.
I tillegg skal det å gi et tilbud utover det ordinære være
et vilkår for unntak fra maksimalprisen. At kvaliteten
rammes, nevnes bare som mulig vilkår for unntak under trinn
1 - ikke under trinn 2.
Barne- og familiedepartementet mener reglene
om maksimalprisordningen fortsatt bør utformes slik at
de øvrige målene i sektoren kan ivaretas. Den
beste måten å gjøre dette på er å videreføre
de unntaksreglene som gjelder for trinn 1 i maksimalprisen, samtidig
som det åpnes for unntak fra maksimalprisen for tilbud
utover det ordinære. Tilbud utover det ordinære
vil ofte medføre ekstra kostnader for barnehageeier. For
at maksimalprisen ikke skal komme i konflikt med målet
om mangfold i tilbudet, mener departementet at barnehager som eksempelvis
gir et tilbud utover det som følger av pedagognormen, bør
kunne overstige maksimalprisen, gitt foreldrerådets godkjenning.
Departementet vil i det videre arbeidet med forskrift for trinn
2 i maksimalprisen gjøre en nærmere vurdering
av hva slags tilbud som kan defineres som "utover det ordinære". Departementet
legger til grunn at det skal være et krav at barnehageeier
kan dokumentere at de har ekstra kostnader forbundet med det å gi
et tilbud utover det ordinære.
Barnehageforliket forutsatte at maksimalprisen
ikke skulle føre til svekket kvalitet. Behovet for å gå utover maksimalpris
vil også kunne oppstå i barnehager som gir et
ordinært tilbud innenfor de normene som følger av
lov og forskrifter, blant annet dersom barnehagen får uforutsette
utgifter. På denne bakgrunn mener departementet at unntaksregelen
knyttet til kvaliteten i tilbudet bør videreføres
også under trinn 2 i maksimalprisordningen. Med de strenge
føringene for hva som utgjør en svekkelse av kvaliteten
som følger av merknadene til forskrift, er det bare i tilfeller
hvor kvaliteten ellers blir betydelig svekket at barnehageeier kan
gå utover maksimalprisen. Dersom unntakskriteriet ikke videreføres,
kan man risikere at barnehageeier settes i en svært vanskelig økonomisk
situasjon eller at barnehageeier må iverksette tiltak som
i verste fall kan føre til en uforsvarlig eller ulovlig
drift.
Barnehageforliket sier at det under trinn 2
av maksimalprisen skal være en øvre grense for
hvor langt over maksimalprisen man kan gå. En øvre
grense for unntak fra maksimalpris vil sikre en mer lik pris i alle
barnehager. På den annen side vil en øvre grense
for å overstige maksimalprisen kunne sette barnehageeier
i en vanskelig økonomisk situasjon, særlig hvis
denne grensen settes lavt. En øvre grense for å overstige
maksimalprisen innebærer videre at foreldrenes mulighet til å akseptere
en høyere foreldrebetaling begrenses, selv i tilfeller
hvor barnehagen er truet av nedleggelse eller redusert kvalitet.
En slik grense vil derfor hindre foreldrenes valgmulighet i forhold
til å motta et barnehagetilbud og hvilket tilbud de ønsker å motta.
Det å innføre en øvre grense for hvor
langt over maksimalprisen man kan gå, vil kunne gi noen
uheldige utslag for barnehageeiere og for foreldre.
På bakgrunn av ECON Analyses undersøkelse, mener
Barne- og familiedepartementet at den øvre grensen for å overstige
maksimalprisen ikke bør settes lavere enn om lag 500 kroner
over maksimalprisbeløpet. Dette er et foreløpig
anslag, og departementet vil komme tilbake til spørsmålet
om innføring av en øvre grense for å overstige
maksimalpris og eventuelt nivå for en slik grense i forbindelse
med senere arbeid med forskrift om foreldrebetaling i barnehage,
maksimalpris trinn 2. Barnehageeiers behov for å ta høyere
foreldrebetaling enn maksimalpris vil kunne endres betydelig fram
til da, blant annet som følge av den videre innfasingen
av likeverdig behandling fra 1. august 2005 som vil redusere
behovet for å ta høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen.
Økningen i satsene for det statlige
tilskuddet til private barnehager (33,7 pst.) fra 1. august
2003 og forskriften om økonomisk likeverdig behandling
som trådte i kraft 1. mai 2004, utgjør
første trinn i innfasingen av likeverdig behandling. Et
viktig formål med første trinn var å sette
barnehagene i stand til å innføre maksimalpris,
til tross for store variasjoner i barnehagenes kostnader. Evalueringen
av første trinn i innfasingen av likeverdig behandling
viser at dette målet er innfridd. Når vi ser på hvordan
foreldrebetalingen varierer innad i hver kommune, viser undersøkelsen
til ECON Analyse at ikke-kommunale barnehager har innført
maksimalpris på lik linje med de kommunale barnehagene.
I gjennomsnitt er ikke-kommunale barnehager om lag 3 pst. billigere
enn kommunale barnehager innen samme kommune. Ser vi på variasjonen innad
i hver kommune er altså ikke-kommunale barnehager i snitt
billigere enn kommunens barnehager, mens de kommunale barnehager
er billigst når vi ser på vektede resultater for
landet som helhet.
Fra 2004 har kommunene fått øremerkede
skjønnsmidler fra staten for å kompensere for
kommunale merutgifter knyttet til innføring av maksimalpris,
plikten til økonomisk likeverdig behandling og drift av
nye barnehageplasser. ECON Analyse sin undersøkelse, som
i hovedsak er gjennomført i oktober og november 2004, viser
at mange kommuner mener at skjønnsmidlene fra staten er
for lave. En rapport fra Samfunns- og næringslivsforskning
(SNF), gjennomført på oppdrag fra KS i oktober
2004-januar 2005, konkluderer imidlertid med at reformen generelt
verken er underfinansiert eller overfinansiert og at beregningsmåten
for skjønnsmidler fanger opp de vesentligste kostnadsfaktorene.
Forskriften om økonomisk likeverdig
behandling pålegger kommunen som et minimum å dekke
kostnader i ikke-kommunale barnehager som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling
og andre offentlige tilskudd, med noen begrensninger. 54 pst. av
kommunene har lagt seg på en kostnadsdekningsmodell (dvs.
forskriftens minimumskrav), 11 pst. har valgt ulike former for enhetskostnadsmodeller,
9 pst. har valgt en blandingsmodell, mens 14 pst. oppgir å ha
valgt andre ordninger. Per oktober 2004 hadde 13 pst. ennå ikke
bestemt seg for valg av modell.
Ifølge SNFs rapport svarte halvparten
av kommunene at de ikke hadde klart å utbetale tilskudd
til de ikke-kommunale barnehagene per 1. mai 2004. Andelen
synker utover året, og om lag 97 pst. av kommunene oppga
at de ved inngangen til 2005 ville ha fått på plass
rutiner for likeverdig behandling.
Et fåtall kommuner har som følge
av reformen redusert bruk av vikarer og andre tiltak knyttet til
bemanningen eller redusert tilbud om kost, utflukter mv. 20 pst.
av ikke-kommunale barnehager oppgir å ha redusert bruken
av vikarer, mens 18 pst. hadde redusert andre tilbud.
Fra et brukerperspektiv er det en økt
tilfredshet med barnehagetjenesten etter reformen. En brukertilfredshetsundersøkelse
som TNS Gallup gjennomførte i november 2004-januar 2005,
viser at 92 pst. av brukerne er fornøyd med tilbudet, og
et stort flertall av disse er meget eller svært fornøyd.
Undersøkelsen viser økt tilfredshet på alle
kvalitetsindikatorene sammenlignet med 2003. Særlig ser
man en økt tilfredshet med prisen på tilbudet
i forhold til hva brukerne synes de får igjen. Barnehager
er den offentlige tjenesten som brukerne er mest fornøyd
med.
ECON Analyses evaluering viser at både
kommunene og de ikke-kommunale barnehagene er lite fornøyd
med prosessen rundt innføringen av maksimalpris og likeverdig
behandling. ECON Analyse mener dette må ses i sammenheng
med at reformen ble gjennomført på svært
kort tid. 70 pst. av kommunene mener tidsfristene for gjennomføring
av reformen var for korte. Generelt er det bare 21 pst. som mener
at innføring av reformen er godt tilrettelagt fra statlig
hold, men om lag halvparten av kommunene mener de har fått
god veiledning og hensiktsmessige verktøy for å praktisere
forskriften om likeverdig behandling.
Undersøkelsen viser at kommunene er
rimelig godt fornøyd med hvordan selve forskriften er utformet.
66 pst. av kommunene mener forskriften sikrer driften av barnehager,
63 pst. mener forskriften hindrer kostnadsvekst mens 38 pst. mener
forskriften fremmer effektivitet.
Barnehageforliket sier at likeverdig behandling
skal innfases. Et viktig formål med første trinn
i innfasingen av likeverdig behandling var å sørge
for at barnehagene kunne iverksette maksimalprisen på tross
av store kostnadsvariasjoner. Andre trinn i denne innfasingen vil skje
fra 1. august 2005. Det er lagt inn om lag 230 mill. kroner
i skjønnsmidlene som skal gå til økte
tilskudd til de private barnehagene.
Departementet har sendt på høring
et forslag som bygger på en kombinasjon av kostnadsdekningsprinsipp
og enhetskostnadsprinsipp. Hovedregelen om kostnadsdekning er foreslått
videreført, men uavhengig av kostnadsnivå skal
tilskuddet minimum utgjøre 85 pst. av det tilsvarende kommunale
barnehager i kommunen i snitt mottar. Forskriftsendringen har vært på høring,
og et stort flertall av høringsinstansene støtter
departementets forslag. På bakgrunn av høringsuttalelsene,
vil departementet endre forskriften om likeverdig behandling i tråd
med høringsutkastet, men med de presiseringer KS foreslår.
Departementet har vurdert å utforme
forskriften om likeverdig behandling i tråd med enhetskostnadsprinsippet,
dvs. like offentlige tilskudd til alle barnehager innenfor hver
kommune. Gitt de vedtatte budsjettrammer for 2005, mener Regjeringen
imidlertid at enhetskostnadsprinsippet ikke bør legges
til grunn. Dette vil innebære at en del ikke-kommunale
barnehager vil få økt tilskudd, mens andre ikke
vil få dekket sine kostnader. Disse vil settes i en vanskelig økonomisk
situasjon, og dette vil kunne føre til redusert kvalitet
i tilbudet og i verste fall nedleggelser. Kommunene vil også komme i
en vanskelig prioriteringssituasjon. Konsekvensen for mange kommuner
vil trolig være at de må øke ressursinnsatsen
utover dagens nivå ved en omprioritering fra andre kommunale
sektorer, noe som vil være i strid med barnehageforlikets
forutsetning.
Flere av høringsinstansene mener at
departementet på sikt bør legge enhetskostnadsprinsippet
til grunn. Departementet mener at en slik modell kan være
hensiktsmessig når likeverdig behandling er ferdig innfaset.
Ferdig innfasing av likeverdig behandling vil blant annet legge
til rette for reell priskonkurranse og sette private barnehager
bedre i stand til å tilby gode lønns- og arbeidsvilkår
for sine ansatte, men dette forutsetter økt offentlig finansiering
utover budsjettrammen for 2005. Regjeringen vil komme tilbake til
spørsmålet om videre innfasing av likeverdig behandling
i forslaget til statsbudsjett for 2006.