Hvilke tiltak settes i
verk for å heve faktureringskompetansen i Forsvarets logistikkorganisasjon,
og hvordan sikres dette i alle kunderelasjoner?
24. januar 2005 ble nye felles dataverktøy
innført for både budsjettering og fakturering
av inntekter. Brukere av disse verktøyene gis felles grunnleggende
opplæring. Nye felles dataverktøy gir bedre og
enklere muligheter for å avdekke avvik, og for å iverksette
korrektive tiltak hos både involverte leverandører
og kunder. Som en direkte følge av FLOs årsresultat
for 2004, med manglende, feilaktig eller forsinket fakturering fra FLO
som medvirkende årsak til merforbruket, er overvåking
og oppfølging av FLOs inntekter gitt økt vekt
i alle involverte ledd, det vil si FLOs divisjoner med underlagte
ledd. Dette vil, samlet sett, gi FLO forbedret faktureringskompetanse.
Hva ble gjort for å løse
kapasitetsproblemene knyttet til fakturering i FLO i 2004?
I forsvarssjefens sjefsmøte 26. mars
2004 ble det gitt pålegg til Forsvarets logistikkorganisasjon
om at fakturering skulle skje a konto for 1. kvartal, og deretter månedsvis
frem til årsavslutning, hvor avstemming skulle finne sted.
Forsvarsstaben ga ut skriftlig pålegg om det samme i skriv
av 3. mai 2004. Dette ble i neste omgang fulgt opp i Presiseringer,
endringer og tillegg (PET) nr. 1 til Forsvarssjefens virksomhetsplan
for 2004 av 22. juni 2004. Pålegget ble gitt til FLO, men
i ettertid er det tydelig at dette ikke ble prioritert høyt nok
av FLO.
Forsvarskomiteen stilte
i spørsmål 7, i forbindelse med spørsmål
til budsjettet for 2005, et spørsmål som lød
slik: På hvilken måte tilføres offiserer
med operativ bakgrunn innsikt i forvaltning og økonomistyring? Meldingen
innrømmer at kompetanse på forskjellige felter
ofte ikke har vært tilstrekkelig. Ønsker Forsvarsdepartementet å legge
til nye momenter til svaret på det nevnte spørsmålet?
Forsvarsdepartementet vil igjen understreke
viktigheten av å ha god kompetanse innenfor områdene
forvaltning, økonomi og regnskapsfunksjoner. Dette er avgjørende
for å oppnå god økonomistyring. Forsvarsdepartementet
har derfor iverksatt en rekke tiltak, i tillegg til det som ble
omtalt i svar avgitt til forsvarskomiteen i november f.å.,
for å heve kompetansen på disse områdene.
Det er iverksatt en tiltakspakke for kompetanseheving
innenfor Forsvarets militære organisasjon, for derigjennom å gi økt
forståelse for systemene som skal gi bedre oversikt over
forpliktelses- og prognosebildet. Tiltakspakken består
av spesialtilpassede kurs og samlinger for virksomhetskontrollere
og sjefer for driftsenhetene i Forsvaret. Denne tiltakspakken vil
utvikles og bearbeides videre i 2005. Det skal spesielt fokuseres
på sjefsansvaret, virksomhetskontrollerrollen og selve
forståelsen av systemene.
Ved Forsvarets stabsskole II gis det i løpet
av skoleåret et 4-ukers kurs i forvaltning og ressursstyring. Varigheten
på dette kurset vil fra neste kurs bli utvidet til 5 uker.
Det faglige innholdet fokuserer på virksomhetsstyring,
logistikk, avtaleverk, juridiske fag, økonomistyring og
personalledelse. I forbindelse med etableringen av et masterstudium
i tilnytning til Forsvarets stabsskole (2-årig) fra høsten
2005, vil det bli tilbudt en fordypningsmodul i virksomhetsstyring
til alle master-studentene. I fremtiden vil Forsvaret i større
grad kjøpe utdanningspakker innenfor forvaltning fra sivile
kompetanseinstitusjoner, og da fra de fagmiljøer som best kan
tilby kompetanse tilpasset Forsvarets behov.
Forsvarssjefen har pålagt alle tiltredende
eller nytilsatte sjefer for driftsenhetene i Forsvaret å gjennomføre
et seminar i ressursstyring. Første seminar ble gjennomført
i oktober 2004 med 22 elever. Det er gjennomført to tilsvarende
seminar i løpet av våren 2005, og deretter vil
nye seminar bli gjennomført ved behov. Målet med
seminaret er at de nye sjefene skal gis bedre innsikt i forvaltningsrutiner,
materiellforvaltning, arbeidsgiverrollen og økonomistyring.
Tilbakemeldingene fra elevene etter det første seminaret
er meget gode.
Det vil bli lagt økt vekt på innsikt
i forvaltning, logistikk, ressursstyring og oppfølging
av Riksrevisjonens antegnelser i Forsvarets lederutvelgelse. Utvist kompetanse
på disse områdene vil være avgjørende
for de offiserer som ønsker en vertikal karriere.
Det skal også nevnes at det finnes
operative offiserer på høyt gradsnivå som
i tillegg til sin militære utdanning, har gjennomført
høyere akademisk utdanning som for eksempel juridikum,
master i økonomistyring og diplomøkonom-studiet.
Proposisjonen omtaler manglende
verktøy for å lage prognoser som en av grunnene
til overforbruket. Hvilke verktøy siktes det til, og hvordan
kan de hjelpe på situasjonen framover?
Prognosearbeidet i FMO innebærer en
periodisk estimering av forbruket for gjenstående perioder
i inneværende regnskapsår. Ifm. innføring
av Program GOLF leveranseprosjekt 1 begynte FMO høsten
2004 å innføre en integrert datavarehusløsning
som skal nyttes av alle budsjett- og resultatansvarlige sjefer.
Verktøyet var ferdig i januar 2005. Dette prognoseverktøyet
vil i 2005 gi bedre grunnlag for forventet årsresultat
på det enkelte kapittel.
Prognoseverktøyet hjelper på situasjonen
fremover ved at alle med budsjett- og resultatansvar gis et forbedret
grunnlag for å foreta månedlige analyser av forbruk
og forpliktelser ift. tildeling, og vurderer tiltak for å tilpasse
virksomheten til tildelte midler.
Elektronisk understøttelse
for fakturering er innført fra januar 2005. Hva er grunnen
til at dette ikke ble etablert tidligere?
I utgangspunktet var ikke elektronisk understøttelse av
fakturering planlagt implementert før Program Golf leveranseprosjekt
2 (LP 2). Da det har vært ønskelig å avvente
Program GOLF fase 2 til fase 1 er tilstrekkelig innarbeidet i Forsvarets
militære organisasjon, og som følge av at Forsvarets
logistikkorganisasjon (FLO) ble opprettet som en i hovedsak kundefinansiert
organisasjon, så man behovet for å etablere en
elektronisk fakturaløsning i interimsperioden før
LP 2 iverksettes. Valg av løsning var avhengig av andre
forhold i innføringen av Program GOLF fase 1. Det var derfor
først på forsommeren 2004 at arbeidet kom ordentlig
i gang. Utviklingen pågikk kontinuerlig gjennom resten
av 2004, med testing og utarbeidelse av retningslinjer, frem til
igangsetting 24. januar 2005.
Dersom systemstøtte
for gjennomføring av horisontal samhandel ikke fantes,
ble det da iverksatt særskilte personellmessige tiltak
innenfor FLO og de ulike avdelingene i Forsvaret for å utføre
dette manuelt?
Det ble ikke iverksatt særskilte personellmessige
tiltak. Det vises for øvrig til svar under spørsmål
7.
Hva er grunnen til at bare
så få kapitler har sprengt sine økonomiske
rammer, men til gjengjeld sprengt dem skikkelig?
Det alt vesentlige av merforbruket har oppstått innenfor
Hæren og Forsvarets logistikkorganisasjon. Innenfor disse
enhetene har det bl.a. vært manglende budsjettkontroll.
Personelldatabasen for egne ansatte har ikke vært korrekt,
et ansvar som tilligger den enkelte kapitteleier, og underirdnede
sjefer med personellansvar. Dette medførte feilposteringer
av lønn. I tillegg har det vært for mange personer
med bestiller- og attestasjonsfullmakter i Hæren, noe som
vanskeliggjorde samlet og helhetlig oversikt over forpliktelsene. Dette,
kombinert med mangelfull registrering/avklaring av faktiske
bestillinger, og ikke minst om disse var innenfor eller i tillegg
til inngåtte leveranseavtaler og dermed skulle tilleggsbetales,
førte til et stort merforbruk.
Ansvarlige for de øvrige kapitler hadde
i større grad oversikt over sitt forpliktelsesbilde og
hadde således en kvalitativt bedre prognose for årsresultatet,
og kunne derfor iverksette proaktive aktivitetsreduserende tiltak for å tilpasse
aktiviteten til ressursene.
Hvordan vil overskridelsene
i 2004 virke inn på investeringer planlagt i 2005 og senere år?
Merforbruket i 2004 er i Revidert nasjonalbudsjett
i begrenset omfang foreslått dekket inn ved reduksjoner i
investeringsbevilgningene, til sammen 205 mill. kroner. I St.prp.
nr. 65 (2004-2005) i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett redegjøres
det nærmere for dette. Det blir der foreslått
reduksjoner innenfor eiendom, bygg og anlegg (kapittel 1710, post
47 på 135 mill. kroner) og materiellinvesteringer (kap.
1760, post 45 på 70 mill. kroner). I 2005 vil dette hovedsakelig
bli håndtert ved forskyvninger i eksisterende prosjekter.
De foreslåtte bevilgningsreduksjoner innenfor investeringer
er etter Forsvarsdepartementets syn det maksimalt mulige om Forsvaret
samtidig skal bibeholde muligheten til å realisere de strukturelementer
som er bestemt innenfor en rimelig tidshorisont.
Vil overskridelsene på noe
tidspunkt forhindre, eller endre, utdanning eller bruk av norske
enheter i internasjonale operasjoner?
Merforbruket i 2004 vil ikke påvirke
bruken av norske avdelinger i internasjonale operasjoner, og Norge vil
videreføre sitt brede engasjement ute også i 2005. Det
tas sikte på å redusere kostnadene til internasjonale operasjoner
uten at verdien av Forsvarets deltagelse reduseres. Dette oppnås
primært ved større utnyttelse av vervede styrker,
bl.a. ved å benytte Telemark bataljon som styrkebrønn
for Norges bidrag til International Security Assistance Force (ISAF)
høsten 2005, hvor Forsvaret stiller sentrale bidrag til
den NATO-ledede operasjonen i Afghanistan. Norge leder blant annet
en av tre flernasjonale bataljonsgruppene i Kabul, og bidrar til å styrke
afghanske myndigheters evne til forvaltning i Nord-Afghanistan.
Ved å benytte deler av Telemark bataljon
i Afghanistan reduseres avdelingens, og derved Hærens,
kostnader til drift i Norge.
Har Forsvarsdepartementet
og den militære organisasjon kompetanse og verktøy
til å kunne stoppe en eventuell overskridelse på et
langt tidligere tidspunkt i 2005?
Regjeringen har i St.meld. nr. 29 (2004-2005)
og i Revidert nasjonalbudsjett lagt frem en rekke tiltak som skal
sikre en bedre budsjettstyring mot og i FMO, og derigjennom forebygge
at Forsvaret i fremtiden på nytt får store merforbruk.
I tillegg har Forsvarssjefen innenfor sine fullmakter iverksatt
tiltak for å bremse den for høye aktiviteten Forsvaret
hadde ved inngangen til året 2005. Tiltakene skal samlet
gi Forsvaret den nødvendige kompetanse og ytterligere verktøy
for å holde oversikt over og kontroll med forpliktelsene,
og dermed sikre utarbeidelse av troverdige prognoser i alle deler
av FMO.
Forsvarsdepartementet presiserer at den enkelte kapitteleier
skal sikre at det foreligger et korrekt forpliktelsesbilde
for egen virksomhet, noe de fleste av kapitteleierne også klarte å ivareta
i 2004.
Det er iverksatt tiltak for å sikre
korrekte personelldata, herunder at den enkelte sjef med personellansvar gjengir
og garanterer at egen avdelings personelldata er korrekte, tiltak
for å få redusert antall personer med bestiller-
og attestasjonsfullmakt, det vil foretas en gjennomgang av husleieordningen,
og nye rutiner for betaling av husleie er etablert. Videre vil det
foretas en videreutvikling av horisontal samhandel med oppdatering
av retningslinjene, reforhandling av leveranseavtalene, det er gitt
pålegg om fortløpende fakturering, leveranseavtalene
skal inngå i etatssjefenes budsjettforslag, og tiltak gjennomføres
innenfor kompetansebygging.
For å etablere enda tettere oppfølging
av styringen av Forsvarets militære organisasjon, har Forsvarsdepartementet
iverksatt ny møtestruktur og nytt rapporteringsregime.
Det avholdes nå månedlige, regulære etatsstyringsmøter,
med særlig fokus på etatens måloppnåelse og
ressursbruk. Tidligere var det kvartalsvise etatstyringsmøter.
Etatsstyringsmøtene forberedes i fellesskap av departementet
og Forsvarsstaben, bl.a. med felles gjennomgang og analyse av regnskap,
prognoser og måloppnåelse i forhold til Forsvarsstabens
månedlige rapportering. Forsvarstaben har som del av dette, iverksatt
et arbeid for å sikre kvaliteten på prognosene og
løpende oversikt over forpliktelser.
For at Forsvaret skal få etablert IKT-verktøy
som bidrar til å gi enhetene tilfredsstillende oversikt
over og kontroll med inngåtte forpliktelser, er det svært
avgjørende at neste fase i Program Golf videreføres.
Neste fase i Program GOLF er planlagt å gi dataverktøy
som letter arbeidet med å holde tilfredsstillende oversikt over
inngåtte forpliktelser . Tiden fra beslutning til full implementering
vil strekke seg over år, med tilsvarende tid før
resultatene vil være på plass.
Innføring av et nytt investeringskonsept
har også lagt grunnlaget for en mer helhetlig og langsiktig
styring av investeringsvirksomheten i forsvarssektoren. Hovedlinjene
i konseptet er innført, mens detaljeringen ventes ferdig
i september 2005.
I tillegg har forsvarssjefen iverksatt tiltak
innenfor sitt myndighetsområde for å tilpasse
aktiviteten til vedtatt budsjett for 2005, samtidig som regjeringen
i revidert nasjonalbudsjett foreslår nødvendige
tiltak for å dekke inn deler av fjorårets merforbruk
i 2005.
Samlet sett vil dette bedre muligheten til å avdekke eventuelle
avvik tidlig, og derigjennom iverksette tiltak proaktivt for å unngå merforbruk.
Vil det blir gjort opp
kvartalsvis status for Forsvarets aktiviteter i 2005?
Forsvarsstaben vil i 2005 rapportere månedlig
til Forsvarsdepartementet vedrørende regnskaps- og målstatus,
samt månedlig legge frem kapittelvise og samlede prognoser
for årsresultat i Forsvarets militære organisasjon.
Rapportene, med tilhørende analyser og vurdering av risikoreduserende
tiltak, behandles i de månedlige etatsstyringsmøtene
som omtalt under svar på spørsmål 15.
I de tertialvise resultat- og kontrollrapportene
vil det i tillegg bli gitt en overordnet redegjørelse for
gjennomføringen av virksomheten generelt så langt
i budsjettåret, samt vurdering og prognose for måloppnåelse og
budsjettbalansering, og nødvendige tiltak som må iverksettes
for å korrigere eventuelle avvik.
Vil budsjettoverskridelsen
for 2004 få negative konsekvenser for omleggingen av Forsvaret
for perioden 2005-2008?
Merforbruket i 2004 og den for høye
aktiviteten ved inngangen til 2005, medfører at det må iverksettes enkelte
innsparingstiltak på 2005-budsjettet. I St.prp. nr. 65
(2004-2005) om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer på statsbudsjettet
medregnet folketrygden 2005, anbefaler regjeringen at 600 mill.
kroner, ca. halvparten av Forsvarets brutto merforbruk i 2004, dekkes
innenfor forsvarsrammen som Stortinget har vedtatt for 2005. Innsparingen
belastes i hovedsak de deler av Forsvaret som har hatt merforbruk.
Målet er imidlertid at omstillingen og moderniseringen
av Forsvaret og Forsvarets operative evne skal søkes skjermet.
Det er derfor foretatt en viss fordeling av belastningene som følger
av budsjettreduksjonene også til andre områder.
Det er ikke foretatt kutt på Heimevernet, Sjø-
og Luftforsvaret. Forsvarssjefen er i tillegg gitt i oppdrag innenfor
sitt fullmaktsområde å tilpasse den for høye
aktiviteten ved inngangen til 2005 til det vedtatte budsjettnivået
for 2005.
Det er først og fremst den foreslåtte
budsjettreduksjonen, og dermed den justerte aktiviteten i Hæren, som
vil ha innvirkning på operative forhold i 2005,. Innsparingstiltakene
vil dessuten kunne ha noe betydning for tidspunktet for innfasingen
av den vedtatte struktur.. De høyest prioriterte materiellinvesteringene vil
bli søkt skjermet. Det vises til nærmere konkretisering
av virkningene av innsparingstiltak under svaret på spørsmål
19 i det følgende.
Det vektlegges at tiltakene som gjennomføres
i 2005, i størst mulig grad vil understøtte og
samvirke med de omstillingstiltak som er besluttet i de gjeldende
langtidsplanene for Forsvaret. Regjeringen har derfor søkt å skjerme
aktiviteter, tiltak og investeringer som utgjør fundamentet
for den nødvendige modernisering av Forsvaret, som Stortinget
har vedtatt. Regjeringen foreslår derfor at det resterende
beløpet av brutto merforbruk (556,3 mill. kroner) ikke
blir inndekket på forsvarsbudsjettet i 2005, ut fra en
helhetsvurdering om at målene om den videre omstilling
og modernisering av Forsvaret og Forsvarets operative evne, ikke
skal svekkes.
Vil Innst. S. nr. 234 (2003-2004),
jf. St.prp. 42 (2003-2004), bli fulgt opp i henhold til Stortingets
vedtak?
Det vises til svaret på spørsmål
17 som også forutsettes å dekke svaret på spørsmål
18.
Vil pågående
prosjekter, f. eks. omleggingen av Forsvarets logistikkorganisasjon,
bli forsinket som følge av det økonomiske rotet
og det uhjemlede merforbruket?
Det vises til svar på spørsmålene
17 og 18, der det fremkommer at det først og fremst er
budsjettreduksjonen i Hæren som vil ha innvirkning på operative
forhold i 2005. Innsparingstiltakene vil dessuten kunne ha noe betydning
for innfasingen av den vedtatte struktur. De høyest prioriterte
materiellinvesteringene vil bli søkt skjermet. Forventede
effekter av de mest omfattende innsparingstiltakene som følge
av det uhjemlede merforbruket, som regjeringen legger frem i St.prp.
nr. 65 (2004-2005), er:
Hæren (driftsbudsjettet foreslås
redusert med 130,6 mill. kroner i 2005).
– Utdanning
og trening i Hæren reduseres ved at augustkontingenten
2005 møter to uker senere enn planlagt. I tråd
med vedtatt omstilling, varslet i Iverksettingsbrevet for langtidsperioden
2005 – 2008 av september 2004, er dessuten deler av innkallingen
i august 2005 (kontingent 08/05) på permanent
basis skjøvet til januar 2006. Jevnere innkalling av høst-
og vårkontingent er en permanent ordning for å kunne
oppnå jevnere forsvarsevne hele året. Ordningen
er omtalt i siste langtidsplan. Tiltakene vil gi lavere bemanning
og aktivitet ved Hærens utdanningsavdelinger i 2005, men
dette forutsettes ikke å få langsiktige konsekvenser
da øvingsaktiviteten skal være på planlagt
nivå f.o.m. 2006. For en kortere periode blir det et lavere rekrutteringspotensial
til Telemark bataljon.
– Det planlegges en reduksjon
i utdanningsaktiviteten ved Krigsskolen tilpasset Forsvarets behov, samt
noe redusert deltakelse på kurs og utdanning i utlandet.
Dette medfører en marginal reduksjon i antall unge offiserer
i forhold til målbildet, og vil kunne tas inn igjen senere
i perioden.
– Samlede utgifter til forberedelse
av operasjoner i utlandet vil reduseres ved å benytte Telemark bataljon
som styrkebrønn. Avdelingen avslutter sitt engasjement
i NATO Response Force 4 sommeren 2005, og er deretter planlagt deployert
som det norske bidraget til International Security Assistance Force
(ISAF) i Afghanistan fra sommeren og ut 2005. Dermed reduseres avdelingens
kostnader til drift i Norge over kapittel 1731. Norge vil i perioden
Telemark bataljon er deployert, ha et noe lavere antall personell
på beredskap som hurtig reaksjonsstyrke og vil i denne
perioden ha redusert evne til annen krisehåndtering. Fra
Forsvarets side arbeides det med å inngå beredskapskontrakter
for inntil én kompanistridsgruppe for delvis å oppveie disse
konsekvensene.
Forsvarets logistikkorganisasjon (driftsbudsjettet foreslås
redusert med 138,1 mill. kroner i 2005).
– Reduksjon
tas i administrative utgifter til reiser, kurs og overtid i Forsvarets
logistikkorganisasjon (FLO) og i administrasjonen av Forsvarets
lufttransportsystem, og har ingen vesentlige konsekvenser for FLO.
I tillegg vil det bli en reduksjon innenfor Forsvarets lufttransportsystem
gjennom færre rettighetsreiser for vernepliktige grunnet
endret innkallingsmønster i Hæren, med to likere
høst- og vårkontingenter. Ut over dette foretas
utrangering av eiendom, bygg og anlegg i Forsvarets logistikkorganisasjon,
samtidig som bruk av verdier skapt innenfor Forsvarets logistikkorganisasjons
leveranser i 2004, vil redusere behovet for tildeling av midler
i 2005. Omleggingen av FLO vil ikke bli negativt berørt
av innsparingstiltakene som følger av det uhjemlede merforbruket.
Som følge av at Hærens vedlikeholdsbehov vil bli
redusert i 2005, vil FLOs vedlikeholdsorganisasjon også måtte
justeres tilsvarende.
Materiellinvesteringer (investeringsbudsjettet
foreslås redusert med 70 mill. kroner i 2005).
– Reduksjonen
i materiellinvesteringene foreslås gjennomført
ved volumreduksjoner eller ved å forskyve fremdriften av
enkelte materiellinvesteringer i 2005. De høyest prioriterte
materiellinvesteringene relatert til omstillingen vil bli søkt skjermet.
For å kunne håndtere forskyvninger til senere
budsjettår, vil det måtte skaffes handlingsrom
i perioden etter 2005. Etableringen av dette handlingsrommet vil
bl.a. berøre prosjektene:
– 5026
Pansrede spesialkjøretøy – brukt materiell:
Reduksjon i prosjektets omfang.
– 5036 Panserbekjempelse middels
rekkevidde: Endring i omfang eller avslutning av prosjektet.
– 5112 Multirolle radio: Volumreduksjon
og eventuelt forskyvning av reservedelsanskaffelser til 2006 og
2007.
Investeringene i eiendom, bygg og anlegg (investeringsbudsjettet
foreslås redusert med 135 mill. kroner i 2005):
– Fremdriften
i deler av etableringen av Regionfelt Østlandet (56 mill.
kroner) vil bli noe redusert, og enkelte deler av feltet vil derfor
ikke bli tatt i bruk høsten 2005. Siden gjennomføringen
vil strekke seg over lengre tid, kan utsettelsen føre til
at prosjektet totalt sett blir noe dyrere. Det er ikke planlagt
at grunnervervet i prosjektet utsettes.
– Det videreføres kun
planleggingsmidler til helikopterbasen på Sola og tørrdokken
på Haakonsvern. Forbelastning av grunnen på Sola,
som er omtalt i St.prp. nr. 1 (2004-2005), gjennomføres ikke
i 2005. Innfasingen av de første NH-90-helikoptrene er,
uavhengig av merforbruket i 2004, blitt utsatt pga. forsinkelser
hos leverandøren. Regjeringen vil komme tilbake til saken
i St.prp. nr. 1 (2005-2006). Dette medfører at en utsatt
etablering av helikopterbasen på Sola vil kunne skje uten
større operative, økonomiske eller tidsmessige
konsekvenser for Luftforsvaret. I St.prp. nr. 65 (2004-2005) om
tilleggsbevilgninger og omprioriteringer på statsbudsjettet
medregnet folketrygden 2005, som ble fremmet i statsråd
13. mai 2005, er det utarbeidet en nærmere redegjørelse
til Stortinget om ombygging og utvidelse av tørrdokk Haakonsvern.
Innsparingen innenfor dette prosjektet i 2005 skjer dermed ikke
som følge av merforbruket på budsjettet for 2004.
Mener departementet at
horisontal samhandel eller internfakturering fungerer som forutsatt
- eller simulerer man her et marked innenfor en monopolistisk organisasjon,
noe som umulig kan fungere i lengden?
Målet og hensikten med horisontal samhandel
(HS), eller internhandel i Forsvaret, ble utviklet allerede i 1992-93,
ved innføringen av Forsvarets nye styringskonsept i dette
tidsrommet. En samlet satsing på HS kom imidlertid først
i gang i forbindelse med etableringen av Forsvarsbygg og Forsvarets
logistikkorganisasjon. I praksis ble ikke HS gjennomført
for alle deler av FMO før i 2004, da ved etableringen av
kapittel 1740 FLO etter anbefaling fra forsvarssjefen.
Hensikten med horisontal samhandel er først
og fremst å stimulere til økt kostnadsbevissthet
i Forsvarets organisasjon, ved at kostnadene knyttet til ulike valg
og aktiviteter synliggjøres direkte for de enkelte beslutningstakerne,
og får konkrete økonomiske konsekvenser for den
virksomheten de er ansvarlige for. Kunder som stiller krav mht.
leveransers kvalitet, tid og kostnad, og som inngår avtaler
med dette for øye, setter leverandørene under
naturlig press for å levere kvalitativt gode produkter.
En forutsetning for at dette skal fungere i et ”internt
marked”, er at kunden innehar tilstrekkelig bestillerkompetanse
og er i stand til å løfte en eventuelt uløselig
uenighet med en leverandør til høyere beslutningsnivå,
samt at leverandøren i stor grad er i stand til å levere
i henhold til avtalt tid, kostnad og kvalitet.
Horisontal samhandel gir bedre grunnlag for å prioritere
mellom ulike aktiviteter og virkemidler for å løse oppgaver
med utgangspunkt i at den enkelte oppdragsmottaker selv vet best
hvordan oppgavene bør løses innenfor gitte økonomiske
rammebetingelser. Det er departementets og Forsvarsstabens vurdering
at HS som system i det store og hele har virket etter intensjonen.
Eksempelvis tyder mye på at Forsvaret neppe hadde maktet å nå reduksjonsmålene
for eiendom, bygg og anlegg (EBA) dersom ikke bruken og kostnadene
forbundet med EBA var blitt synliggjort gjennom HS mellom Forsvarsbygg
og bruker. HS gir et direkte incentiv til bruker for å redusere
EBA-arealene, og derigjennom kostnadene til EBA. Imidlertid krever
HS mellom FLO og forsvarsgrenenee at årlige leveranseavtaler
følges, og at eventuelle tilleggsbestillinger tilleggsbetales.
Dette fungerte ikke tilfredsstillende i 2004.
Horisontal samhandel skal virke sammen med vertikal
styring, der overordnet nivå gir oppdrag og økonomiske
rammebetingelser til oppdragsmottaker, og samtidig stiller krav
til effektivitet hos interne leverandører. Noen av de økonomiske
utfordringene som har oppstått siste år, kan bl.a.
tilskrives forsinkelser i interne leverandørers (FLOs)
effektiviseringstiltak. Dette illustreres også av at en
rekke kunder har lykkes meget godt med innføringen av HS,
til tross for at særlig FLO ikke har maktet å levere
sine tjenester og produkter så kostnadseffektivt som opprinnelig
forutsatt.
Sjøforsvaret har lengst erfaring fra
HS. Sjøforsvaret har over tid utviklet en hensiktsmessig
samhandel, med balanse mellom intern og ekstern handel. Dette har uten
tvil hatt effekt på kostnadsbevissthet og ressursforbruk.
Hadde Forsvaret det nødvendige
apparat for å hanskes med horisontal samhandel?
Det vises også til svar på spørsmål
20. Horisontal samhandel er som her nevnt, ikke nytt i Forsvaret.
De forsvarsgrenvise logistikkorganisasjonene gjennomførte
i mange år intern fakturering mot andre forsvarsgrener,
mens internfakturering mot kunder i egne forsvarsgrener er blitt
innført gradvis de siste årene. Det nye i 2004
var et eget budsjettkapittel som nyttes for HS i FLO (kapittel 1740).
De aller fleste kapitteleiere har i 2004 hatt rimelig god oversikt
over sin økonomi, og har maktet å allokere ressurser
for å løse utfordringene med så vel ny
organisasjon som horisontal samhandel.
Fører horisontal
samhandel til økt byråkratisering og dermed til økte
utgifter for Forsvaret?
Det vises også til svar på spørsmål
20 og 21. Målet med HS er som nevnt kostnadseffektivisering
gjennom økt kostnadsbevissthet, uten byråkratisering.
Det gjennomføres i disse dager en viktig ekstern gjennomgang av
praktiseringen av HS. Her vil grad av måloppnåelse bli
vurdert, og eventuelle forbedringdforslag vil bli fulgt opp. I tillegg
arbeides det med å synliggjøre hvilken kostnadseffektivisering
HS har medført. Et av prinsippene med HS er enkelhet. I
dette ligger bl.a. å søke å unngå byråkratisering,
herunder minimalisere transaksjonskostnadene knyttet til HS. Erfaringene
fra HS-prosessen så langt viser at når kunder
og leverandører utøver sine roller som forutsatt,
avdekkes leveranser som det ikke lenger finnes betalingsvillige
kunder til, og som derved kan avvikles fordi det ikke lenger er
behov for disse.
Spørsmål nr. 23:
Kan budsjettoverskridelsene
i FLO tilskrives systemet med horisontal samhandel? Gjelder det
i så fall også Hæren?
Budsjettoverskridelsene skyldtes mangelfull
dialog om leveranser (kunde/leverandør-dialog
om pris og betalingsbetingelser) og ufullstendige eller feilaktige forpliktelses-
og regnskapsbilder, ikke horisontal samhandel som styringsmetode.
FLO hadde gjennom 2004 ikke aggregert oversikt over økonomien.
Det er ikke tvil om at det har vært krevende å legge
om til horisontal samhandel i hele FMO samtidig med forsvarsomstillingen
generelt. Likevel har de fleste forsvarsgrener og andre kunder i
stor grad maktet å forholde seg til disse manglene ved
FLO. Hæren på sin side hadde flere av de samme
problemene med totaloversikt som FLO, spesielt med tanke på å holde
oversikt over forpliktelsesbildet gjennom 2004. Det er mangler i
praktiseringen av HS i enkelte deler av FMO, ikke HS som styringsmetode,
som har bidratt til overskridelsene.
Hva var årsaken
til at mangelen på tilstrekkelige systemer for gjennomføring
av horisontal samhandel ikke ble gjort kjent overfor Stortinget?
Det vises til svar på spørsmålene
20-23. Det understrekes at horisontal samhandel ennå ikke
er ferdig utviklet, og styringssystemet må videreutvikles
ved videre evalueringer før det vil nå sin endelige
form. Dette ligger også i planene for Leveranseprosjekt
2 i Program Golf. Det har overfor Stortinget, bl.a. i debatt av
11. mars 2004, vært understreket at noen av Riksrevisjonens
påpekninger knyttet til regnskapet for Forsvarets militære
organisasjon først ville bli løst av senere faser
av Program GOLF. Det er samtidig viktig å påpeke
at begrensninger i datastøtte til håndtering av HS,
ikke betyr at det manglet prosedyrer og retningslinjer for understøttelse
av HS.
Departementet skriver i
meldingen at det uhjemlede merforbruket i 2004 understreker behovet
for å iverksette en rekke tiltak for å bedre budsjettstyringen
på utvalgte områder i Forsvaret og skisserer en
rekke tiltak. Vil departementet fremme en egen sak om dette i henhold
til vedtak fattet i Stortinget 5. april i år?
I St.meld. nr. 29 (2004-2005) har Regjeringen
redegjort for årsakene til merforbruket på forsvarsbudsjettet
i 2004, og for hvilke tiltak Forsvaret selv og Regjeringen har iverksatt
for å sikre styring med Forsvarets økonomi og
unngå slikt merforbruk i fremtiden. I forbindelse med Stortingets
behandling av regnskapet for 2003 er det videre blitt redegjort
for hvilke tiltak som i løpet av 2004 er blitt iverksatt
i Forsvaret for å styrke regnskapsstyringen i Forsvarets
militære organisasjon. Regjeringen presenterer i Revidert
nasjonalbudsjett en helhet av tiltak som samlet legger forholdene
til rette for å styrke budsjettstyringen og regnskapsføringen
i Forsvaret. Slik statsminister Kjell Magne Bondevik har redegjort
for i brev av 4. mai 2005 til de parlamentariske lederne Jens Stoltenberg,
Kristin Halvorsen, Marit Arnstad og Carl I. Hagen, er det viktig
for Regjeringen å gi Stortinget fyldestgjørende
informasjon om oppfølingen. Dersom det under stortingsbehandlingen skulle
fremkomme ytterligere behov, vil Regjeringen imøtekomme
dette ved å fremlegge nye saker om disse forhold så raskt
som mulig. Det vil i så fall være hensiktsmessig å ha
Riksrevisjonens merknader om 2004-regnskapet som vil bli fremlagt
før sommeren. Slik jeg redegjorde for i den muntlige spørretimen
24. april i år har Regjeringen selvfølgelig til
hensikt å tilfredsstille de behov Stortinget har i forhold
til informasjon og saksfremlegg.
Medfører det riktighet
at administrative møter er ført som øvelser
i Hæren, og i så fall, betyr det høyere
kostnader?
Forsvarsstaben opplyser at FMO ikke er kjent
med administrative møter ført som øvelser
i 2004 eller i 2005.
Departementet skriver i
meldingen at "Totalt sett viser dette at problemene i Hæren
bl.a. var manglende evne til å føre korrekte personell-
og organisasjonsdata, uklare ansvars- og myndighetsforhold, samt
manglende oversikt over Hærens samlede økonomiske
forpliktelser". Kan departementet utdype dette nærmere?
Det vises til Forsvarssjefens årsrapport
av 15. februar 2005. Årsrapporten gir i hovedsak følgende
fremstilling. Som del av omstillingen i Forsvaret gjennomførte Hæren
i 2004 store organisasjonsmessige endringer, samtidig med implementeringen
av nytt lønns- og regnskapssystem. Dette førte
til et omfattende behov for korrigeringer av organisasjons- og personelldata,
et arbeid som ikke ble fulgt godt nok opp fra Hærens egen side.
Det er den enkelte avdeling med personellansvar som selv må påse
at de personelldata som ligger inne er korrekte. Da store feilposteringer
oppsto etter feil i grunnlaget, ble det ikke avsatt tilstrekkelige
ressurser til å løse problemet. Mange feil i grunnlagsdata
førte til feilposteringer og ga et galt kostnadsbilde.
Hæren hadde heller ikke gode nok rutiner for oversikt over samlede
forpliktelser, og dermed ikke god nok kontroll med forpliktelser
og forbruk , sett opp mot tildeling. Det ble heller ikke iverksatt
spesielle tiltak fra Hærens side for å skaffe
et fullstendig kostnadsbilde med bakgrunn i tildeling og forbruksstatus,
og det synes heller ikke som om kompetansen til å gjøre
det var tilstrekkelig.
Omorganiseringen medførte også store
endringer i styringslinjene i Hæren, som valgte å gå over
fra ni til tre driftsenheter, hvorav den ene, Hærens styrker,
fikk et betydelig volum som omfattet store deler av Hæren. Det
kan synes som det i forbindelse med dette ikke i tilstrekkelig grad
ble etablert klare og entydige ansvars- og myndighetsforhold. I
tillegg var det i Hæren et stort antall personell med bestiller-,
attestasjons- og anvisningsfullmakt, noe som vanskeliggjorde den økonomiske
kontrollen og styringen. Manglende samlet oversikt over forpliktelsene
førte igjen til mangelfulle prognoser og forståelse
for den økonomiske situasjonen. Dette henger også sammen
med innføringen av horisontal samhandel på tvers
av kapitlene, der sen fakturering fra FLO sammen med manglende oversikt
i Hæren over inngåtte forpliktelser, bidro til
Hærens mangelfulle forståelse av den økonomiske
situasjonen i 2004.
Det har vært betydelige
problemer med feil i grunnlaget for personell og organisasjonsdata
som så har skapt betydelige feilposteringer, særlig
knyttet til lønn i LP i Program Golf. Hva ble gjort underveis
i 2004 for å forbedre dette datagrunnlaget?
Den enkelte sjef for driftsenhetene i Forsvaret
ble i skriv fra Forsvarsstaben av 18. juni 2004 pålagt å gjennomgå grunnlagsdata
og kvalitetssikre disse innenfor sin enhet, og rapportere status.
For å følge opp dette etablerte Forsvarsstaben
høsten 2004 ”Prosjekt Regnskap 2004”,
med oppgave å redusere antallet feil i personell- og organisasjonsdata,
og nye oppdaterte rutiner ble sendt den enkelte avdeling sammen
med avvikslister for grunnlagsdata i september 2004. Oppretting
av data ble videreført fortløpende frem til desember,
hvor endringer ble ”fryst” for å sikre
sporbarhet i oppretting av feil som hadde tilbakevirkende kraft.
Antallet feilbelastninger gikk som følge
av dette arbeidet vesentlig ned gjennom 2004. Ved overgangen fra
desember 2004 til januar 2005 var det ca. 300 forekomster som var
belastet feil i regnskapet. Antallet var tidligere i 2004 oppe i
ca. 1 500. Dette representerer en betydelig forbedring. Likevel
er også 300 feilforekomster for mye, og tiltaket for oppfølging
av grunnlagsdata er videreført i 2005.
Sjefen for hver enkelt av Forsvarets driftsenheter
er pålagt gjennom Presiseringer, endringer og tillegg nr.
2 til Forsvarssjefens virksomhetsplan for 2005 å iverksette
en ny gjennomgang av grunnlagsdata slik at de snarest kan garantere
at grunnlagsdataene i lønnsystemet er korrekte. De er også pålagt å følge
opp rutinene som er etablert for å oppdatere og kvalitetssikre
disse hver enkelt måned.
For 2004 er økonomiregnskapet avstemt
mot lønnsregnskapet, og økonomiregnskapet avstemt
som helhet. Dette er første gang. Det arbeides for at periodisk avstemming
internt i lønnsregnskapet skal kunne gjøres fra
2005.
Det er blitt hevdet at
Hærstaben er blitt så sterkt redusert at den mangler
kompetanse. Hva brukes det store antallet administrativt ansatte
i TRADOK til og hvor mange er pr. dato ansatt i TRADOK?
Innenfor de samlede personellrammer som er fastlagt,
står det Generalinspektøren for Hæren
relativt fritt å prioritere mellom ulike typer personell
og kompetanse. Mye tyder på at økonomi- og virksomhetsstyringskompetanse
ble svært lavt prioritert i 2004, og selv om de få som
var satt til å ivareta dette feltet, utvilsomt var kompetente,
var de altfor få i antall.
Personelloppsetningen for TRADOK er pr. april 2005
totalt 345 årsverk, fordelt som følger:
– Krigsskolen:
224 årsverk (140 kadetter, 31 sivilt tilsatte lærere
og 53 militære instruktører).
– Øvrige deler: 121 årsverk
(105 stabspersonell, 4 sivilt tilsatte og 12 liaisonoffiserer i
utlandet).
Ifølge meldingen
er det iverksatt nye retningslinjer som innskjerper bruken av konsulenter?
Hvilke gevinster venter departementet å få som
følge av lavere konsulentbruk?
Det er korrekt at det er iverksatt nye retningslinjer som
innskjerper bruken av konsulenter. Forsvarssjefen er videre pålagt å gjennomgå alle
løpende konsulentoppdrag, og terminere de som ikke er kritisk
viktige for virksomheten. Så langt i 2005 viser FMOs regnskap nedgang
i kostnadene til konsulenter, men FST anser det som for tidlig å fastslå hva
endelig resultat kan bli. Denne besparelsen må også ses
i sammenheng med de planlagte totale reduksjonene innenfor administrative kostnader
i Forsvaret som helhet, altså innenfor reiser, kurs/seminarer,
administrativ drift og konsulentbruk. En prognose for besparelse
kan trolig gis etter analyse av første tertialsrapport.
Det understrekes at konsulentoppdrag til ekstern kvalitetssikring
av investeringsprosjekter, innføring av GOLF, oppfølging
av Riksrevisjonens anmerkninger og generelt styrket økonomikompetanse
fortsatt er høyt prioritert.
Har Forsvaret og Forsvarets
logistikkorganisasjon en tilstrekkelig og total oversikt over lagervirksomheten
og hva som i dag finnes på lager? Hvis ikke, hvilke tiltak
ser departementet for seg for å sikre en slik oversikt?
Riksrevisjonen har flere ganger påpekt
ufullstendige egenkontroller og dokumentasjon av tellinger av Forsvarets
materiell. I løpet av 2004 ble 80 % av lagrene
i FLO talt, og det er etablert visitasjonsprotokoll ved alle avdelinger.
Gjeldende bestemmelser tilsier årlig rapportering av materiellregnskapsoppfølgingen.
Alle lagre i Forsvarets logistikkorganisasjon vil i 2005 følges
opp med kvartalsvis rapportering av egenkontroll og føring
av visitasjonsprotokoll. Riksrevisjonen har også hatt merknader
til materiellregnskap for Hæren og oversikt over materiell
i internasjonale operasjoner. Det ble i mars 2005 igangsatt en fullstendig
materiellopptelling i Hæren for å sikre at korrekte
inngangsdata kan gi grunnlag for et korrekt materiellregnskap i
fremtiden. Sjef Forsvarets logistikkorganisasjon har blitt pålagt å påse
at det ved enhver driftsenhet forefinnes personell med tilfredsstillende
kapasitet og kompetanse innenfor materiellforvaltning, og skal videre følge
opp arbeidet gjennom skriftlige kontrollrutiner.
For å sikre tilfredsstillende oversikt
og kontroll med materiell ved enheter i operasjoner i utlandet,
er det beordret at det umiddelbart etableres beholdningsoversikter
ved alle disse enhetene og at materiellet telles. Arbeidet er kommet
langt, og vil være sluttført i nær fremtid.
FST opplyser om at det nå er etablert beholdningsoversikt,
og materiellet er talt ved de norske styrkene i Afghanistan. Forsvarssjefen
har, under sin inspeksjonsrunde til avdelinger i utenlandsoperasjoner i
2005, fulgt opp dette området, og øremerket personell ved
avdelinger er nå gitt et eget oppfølgingsansvar innenfor
materiellforvaltning. FD vil påpeke at hovedtyngden av
materiellet i utlandet er i daglig bruk gjennom løsning
av de operative oppdrag den enkelte avdeling har. Materiellet er
således under kontroll, selv om dokumentasjon av kontrollen
har vært mangelfull. Ovennevnte tiltak er forutsatt å rette
opp dette forholdet.
Hvor stor har nedbemanningen
knyttet til økonomisk styring og kontroll vært
innenfor de ulike budsjettkapitlene i perioden 2003-2004?
Nedbemanningen knyttet til fagfeltet økonomisk
styring, budsjett og regnskap har i den angitte perioden ifølge
Forsvarsstaben vært 215 årsverk i FMO, herunder
70 i FLO, 39 i Hæren, 26 i Sjøforsvaret, 44 i Luftforsvaret
og 28 i Heimevernet. Tallene omfatter alle kategorier innenfor økonomi
og regnskap. Ca. halvparten av medarbeiderne har sluttet, mens resten
er innplassert i andre stillinger i Forsvaret.
Hoveddelen av nedbemanningen er en naturlig
konsekvens av den effektivisering som ligger i etablering av sentral
regnskapsenhet og sentral lønnsenhet i motsetning til å betjene
80 ulike regnskaper i desentralisert modell.
På hvilken måte
har nedbemanning innenfor Hæren og Forsvarets logistikkorganisasjon
reint faktisk påvirket mulighetene for å holde økonomisk
styring og kontroll?
Den enkelte sjef hadde fullmakter og ansvar
for å omdisponere nødvendige personellressurser
for å sikre tilstrekkelig kapasitet til budsjettstyring,
regnskapsføring og forvaltning generelt. Detaljorganisasjonen
ved den enkelte enhet og i stabene var ikke styrt fra sentralt hold.
De fleste sjefer innenfor de fleste sektorer av FMO maktet også i
2004 både å nedbemanne som pålagt, beholde
kritisk kompetanse og føre tilstrekkelig kontroll med bruk
av ressurser.
Ved årsskiftet
2003-04 var det ikke enighet mellom Forsvarsstaben og departementet
om det var mulig å gjennomføre så sterk
nedbemanning innenfor ulike deler av Forsvaret som planlagt, og
samtidig utføre nye, pålagte oppgaver. Når
og på hvilken måte ble det enighet om dette.
Forsvarsstaben påpekte i brev av 9.
desember 2003 at nye oppdrag til Forsvaret og økte ambisjoner
med hensyn til bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner,
ville innebære et behov for økning av antall årsverk
i Forsvarets militære organisasjon.
I Forsvarsdepartementets svar av 8. januar 2004
ble det understreket at forutsetningen om en netto årsverksreduksjon
med 5000 årsverk i planperioden lå fast, og at
omleggingsmålene måtte være styrende
for aktivitetsnivået. Det ble påpekt at Forsvarstaben
måtte – på bakgrunn av tilførte,
prioriterte oppgaver – snarest vurdere og iverksette eller
fremme forslag om årsverksreduksjoner og reduksjoner i
oppgaver som ville gjøre det mulig å nå de
fastsatte reduksjonsmål.
Etter Forsvarsdepartementets brev av 8. januar
ble det innledet en prosess med møter og informasjonsutveksling
mellom Forsvarsdepartementet, forsvarssjefen, generalinspektørene
og øvrige sjefer der planer for å nå nedbemanningsmålet
i inneværende planperiode, samt målene for neste
planperiode, ble avklart i fellesskap. Resultatet av den oppnådde
enighet ble konkretisert ved Iverksettingsbrevet til St.prp nr.
42 (2003-2004), datert 14. september 2004. Dette innebærer enighet
om at tempoet i nedbemanningen av FLO i 2004 ble redusert, i forhold
til opprinnelig plan. Videre var det enighet mellom Forsvarssjef
og Forsvarsdepartement om at spørsmålet om beregningene
rundt de kombattante vervede skulle avklares innen utgangen av 2005.
På hvilken måte
avtales kostnader mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og de
ulike kundene i Forsvaret?
FLOs utgiftsramme styres av HS-inntektene fra
den enkelte forsvarsgren, sammen med bevilgningene til kapittel
1740. For den enkelte kunde inngås det i forkant av/tidlig
i hvert budsjettår en leveranseavtale som blir gjeldende
for gjennomføringsåret, hvor også de økonomiske
sider av leveransene er med. Deretter fakturerer FLO for utgifter
i tråd med den enkelte avtale gjennom internfaktura-løsningen.
For 2004 hadde både Hæren, Luftforsvaret og Heimevernet
sine leveranseavtaler med FLO klar tidlig i året. Dersom
ambisjonsnivået eller aktiviteten endres, skal avtalen
reforhandles. Uenighet mellom FLO og Sjøforsvaret i 2004 medførte
at revidert avtale først var klar sommeren 2004.
Forsvarssjefen er gitt i oppdrag å påse
at leveranseavtaler mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene
for 2005 reforhandles basert på de tiltak som nå iverksettes
innenfor Forsvarssjefens fullmakter for å tilpasse virksomheten
til økonomisk tildeling. For fremtidige budsjettår
skal rammene for leveranseavtalene for det påfølgende
budsjettår være en del av forsvarssjefens budsjettforslag
til Forsvarsdepartementet.
Eventuelle leveransebehov ut over leveranseavtalen skal
prisfastsettes og vilkår for leveransen aksepteres av kunden
innen det tidspunkt bestillingen finner sted. Fakturering og betaling
for de utførte tjenestene skal deretter skje fortløpende
og innenfor samme regnskapsår.
Hvor stor del av avviket
har oppstått innenfor det som omfattes av rammeavtalene
mellom FLO og de ulike avdelingene i Forsvaret, og hvor stor del
av avviket fra budsjettet skyldes tilleggsbestillinger gjennom året?
Merforbruket i 2004 skyldes ikke leveranser
som har skjedd innenfor inngåtte rammeavtaler.
Hærens avdelinger
hadde et betydelig høyere aktivitetsnivå enn det
budsjett og tildeling ga rom for i 2004. På hvilken måte
ble dette misforholdet gjort kjent for Forsvarets ledelse, og ble
det foretatt beregninger av hva dette misforholdet ville resultere
i av økte kostnader?
Jf. svar på spørsmål
33. Forsvarsstaben registrerte tidlig i 2004 at det var behov for å sette
inn tiltak for å begrense forbruket. Tendensen fra mai
viste et forbruk som lå over en lineær utvikling,
og den viste seg i månedene etter å forsterke
seg før den frem mot oktober hadde en positiv utvikling,
hvor forbruket målt mot den lineære utviklingen
gikk ned. Merforbruket i forhold til lineært forbruk førte
til innsparingstiltak som ble realisert i Forsvarssjefens beslutningsnotat
nr. 5 (1. juli 2004), hvor det ble gitt ordre om å redusere
administrative kostnader med ca. 100 mill. kroner. Disse midlene
ble trukket inn fra alle kapitteleierne i forbindelse med omgrupperingen
høsten 2004.
Hærens økonomiske styringsinformasjon
til forsvarsledelsen pr. oktober 2004 tilsa at Hæren ville
gå i balanse, dog med noe usikkerhet. I november 2004 ble det,
gjennom den månedlige økonomirapporteringen, både
internt i FST og til FD meldt fra om en usikkerhet på ca.
100 mill. kroner for Hæren.
Prognosene basert på regnskapstall
pr. 30. november 2004 for Hæren indikerte et forventet
merforbruk på 123 mill. kroner. For Forsvarets militære
organisasjon sett ville dette ifølge prognosene utlignes
av planlagt underforbruk på andre kapitler. Samlet prognose
for årsresultat 2004, basert på regnskapstall
ved utgangen av november 2004, var et mindreforbruk på 3
mill. kroner. Dette ble rapportert til Forsvarsdepartementet i samordningsmøte
20. desember 2004 mellom Forsvarssjefen og Forsvarsdepartementet.
Hva var årsaken
til at misforholdet mellom aktivitet og budsjett i Hæren
i 2004 ikke ble gjort kjent for Stortinget?
Jf. svar på spørsmål
37. Det høyere kostnadsnivået i forhold til tildeling
var ukjent for både Hærens og Forsvarets ledelse
inntil regnskapstall forelå i januar 2005. Med bakgrunn
i prognoser og et ufullstendig kostnadsbilde mot slutten av 2004,
trodde Hærens ledelse at forsvarsgrenen gikk mot et betydelig
mindre merforbruk enn det faktiske bildet tilsa. 20. desember 2004
rapporterte Forsvaret til departementet at Forsvarets militære organisasjon
samlet ville gå i balanse. I etatsstyringsmøte
13. og 19. januar 2005 orienterte forsvarssjefen om at det så ut
til å være et betydelig merforbruk i forhold til
tildeling for 2004. Forsvarssjefen holdt pressekonferanse 18. januar
2005 der offentligheten ble gjort kjent med de foreliggende regnskapstall.
Endelige tall ble sendt Statens senter for økonomistyring
21. januar 2005.
Dialogen mellom FLO og
de ulike avdelingene i Forsvaret har vært mangelfull med
tanke på de økonomiske konsekvensene i forhold
til aktivitetsnivået til de ulike avdelingene. Hva ble
gjort i løpet av 2004 for å forbedre dialogen
mellom FLO og avdelingene, og særlig knyttet til det høye
aktivitetsnivået i Hæren?
I skriv av 3. mai 2004 ga forsvarssjefen føringer
vedrørende fakturering. Det ble presisert at det i tilfelle
det var misforhold mellom FLOs kostnader og de økonomiske
tildelingene til forsvarsgrenene, skulle FLO og kundene i samarbeid
avklare eventuelle misforhold. Videre ble det pålagt at
nødvendige tiltakspakker, herunder vurdering av aktivitetsnivå,
skulle iverksettes og om nødvendig godkjennes av forsvarssjefen
eller Forsvarsdepartementet. Utarbeidelse av tiltakspakker fordrer
tett dialog mellom FLO og kundene, fordi redusert aktivitetsnivå normalt
medfører reduserte inntekter i FLO. FLO gjennomførte
kvartalsvise møter med Hæren og de andre største
kundene. Dette gjorde man for å sikre et felles økonomisk
bilde for både kunde og leverandør.
Når ble den politiske
ledelsen første gang gjort kjent med at det forelå et
betydelig merforbruk for 2004?
Den 20. desember 2004 rapporterte Forsvarsstaben til
Forsvarsdepartementet at Forsvarets militære organisasjon
samlet sett ville gå i balanse og at et begrenset merforbruk
på enkelte poster ville oppveies av mindreforbruk på andre
poster. I etatsstyringsmøte 13. og 19. januar 2005 orienterte
forsvarssjefen om at det så ut til å være
et betydelig merforbruk i forhold til budsjettet for 2004. Fra Forsvarssjefens
pressekonferanse om de foreliggende tall 18. januar og frem til
regnskapet ble avsluttet 21. januar ble det fokusert på å rydde
opp i feil og sluttføre omposteringer.
Hvilke beslutninger ble
fattet om håndtering av merforbruket i den politiske ledelsen
i dagene etter at merforbruket ble kjent?
Politisk ledelse så svært
alvorlig på opplysningene av 13. januar 2005 om et betydelig
merforbruk på forsvarsbudsjettet i 2004. Det ble umiddelbart
anmodet om at de faktiske forholdene knyttet til merforbruket i løpet
av få dager ble avklart. Dette resulterte i FSJs pressekonferanse
18. januar 2005 der foreliggende tall ble presentert, og endelige
tall overført Statens senter for økonomistyring
21. januar 2005. Deretter ble det lagt vekt på at forsvarssjefen,
basert på innspill fra alle deler av etaten, fikk den nødvendig
tid til å fremlegge sine samlede avstemte vurderinger og
forslag til tiltak i Forsvarssjefens årsrapport for 2004
av 15. februar 2005. Det ble videre iverksatt en vurdering av hvilke tiltak
som var nødvendige for å unngå slike
situasjoner i fremtiden. Resultatet av dette arbeidet har regjeringen lagt
frem for Stortinget i St.meld. nr. 29 (2004-2005) og i Revidert
nasjonalbudsjett 2005.
Hva har saksgangen vært
i forhold til GIH og adm. direktør i FLO knyttet til prosessen
der ansvar ble gjort gjeldende og fram til avgang fra stillingene?
Den formelle prosessen som ledet frem til at
generalmajor Lars Johan Sølvberg og administrerende direktør Erik
Hernes fratrådte sine stillinger, ble innledet da daværende
forsvarssjef ble oppmerksom på budsjettoverskridelsene
og hovedårsakene til disse. Forsvarssjefen anbefalte at
de to sjefene ble stilt til disposisjon, en anbefaling Forsvarsdepartementet
la til grunn. Forsvarssjefen gjennomførte samtaler med
administrerende direktør Hernes og generalmajor Sølvberg
om fratreden eller disponering til annen stilling. Det ble oppnådd
enighet om slike avtaler henholdsvis 17. og 29. mars. De endelige
avtaler om fratreden ble inngått av forsvarssjefen. Avtalene
ble godkjent av Forsvarsdepartementet.
På hvilken måte
vil dialogen mellom FLO og de ulike avdelingene i Forsvaret bli
forbedret?
I gjennomgangen som har fulgt i kjølvannet
av merforbruket i 2004, er betydningen av forpliktende kundedialog
blitt sterkt understreket. I styringsdokumenter som Forsvarssjefens
virksomhetsplan for 2005, samt presiseringer, endringer og tillegg
til denne, er de konkrete føringene gitt. I oppgjøret
knyttet til merforbruket innenfor horisontal samhandel (HS) i 2004,
har en grundig dialog blitt gjennomført, og de aller fleste saker
har funnet sin avklaring. Her har kunder og leverandører
i fellesskap bidratt til å finne løsninger. Leveranseavtalene
for 2005 er i ferd med å bli reforhandlet, slik at de er
i takt med de endrede budsjettrammene som følger av nødvendige
innstrammingstiltak. Månedlig fakturering har bidratt til
bedre dialog, og vil bli fulgt tett opp videre i 2005. Møtet
for konsernkontrollere i Forsvarsstaben og FLO har nå månedlig
status innenfor HS som fast punkt, og avvik tas opp til behandling.
Et ”Forum for Forsvarets styringssystem”, ledet
av Forsvarsstaben/Personell, operasjoner og drift (POD),
er etablert i 2005, og har pr. dato gjennomført 5 møter.
Forumet har som oppgave å behandle saker som er av prinsipiell
karakter i FMO. Medlemmer her er de sentrale aktørene,
som forsvarsgrenene, Forsvarets logistikkorganisasjon, Fellesoperativt
hovedkvarter og Forsvarets skolesenter. Dette initiativet sikrer
at man på sentralt nivå tar opp problemstillinger
på et tidlig stadium. Kommunikasjonen mellom FLO og kundene
er dermed blitt vesentlig bedret i 2005. Rammene for leveranseavtalene
er fra og med 2006 en del av forsvarssjefens budsjettforslag (som
legges frem våren 2005).
Det er iverksatt en ekstern
gjennomgang av alle rutinene for forvaltning i Forsvarets militære
organisasjon, og kvalitetssikring av regnskapsførselen.
Hva er kostnadene for disse, og hvem skal utføre dette
arbeidet?
Arbeidet utføres av konsulentfirmaet
KPMG. Gjennomgangen er prosjektorganisert med fire ulike delprosjekter
som til sammen vil utgjøre en totalgjennomgang av både
Forsvarets egne retningslinjer for økonomiforvaltning,
Forsvarets behov for forvaltningskompetanse, konsept for horisontal
samhandel samt revisjonstjenester. Kontraktssummen er 4,8 mill. kroner + mva.
Arbeidet er varslet Riksrevisjonen som et av FDs tiltak for bedret økonomistyring
av FMO, og Riksrevisjonen har uttalt at de ser positivt på de
tiltakene som er iverksatt.
Før 2004 var det
vanlig at Forsvaret overførte forbruk til etterfølgende
regnskapsår. Denne praksis stoppet opp i 2004, pga. innføringen
av et nytt regnskapssystem. Finnes det i regnskapet for 2004 utgifter
som er relatert til tidligere års forbruk, og hvor store
er i så fall postene?
Posteringsnota (P-nota) ble i mange år
benyttet for internfakturering mellom avdelinger i Forsvarets militære
organisasjon. Dette medførte at det ved årsskiftet 2003/2004
var postert en rekke fakturaer i P-nota balanseregnskap, eller såkalt
mellomregnskap, uten å være betalt/belastet.
Bruken av P-nota har vært vanlig praksis
i mange år – men har vært en uheldig
praksis – fordi det representerte et brudd på kontantprinsippet
i staten. I det gamle systemet ble en regning som en avdeling sendte
en annen avdeling, ført i et mellomregnskap når
regningen ble sendt. Den mottakende avdelingen førte ikke
regningen før den ble betalt. Samtidig visste enheten som hadde
kjøpt en tjeneste, at det ville komme en regning.
Kostnader som påløp i 2003,
og som ble ført i dette mellomregnskapet, skulle i alle
tilfeller vært belastet regnskapet i 2004. Samtidig ble
et regnskapsmessig mindreforbruk i 2003 overført til 2004,
og lagt til budsjettet for 2004.
Riksrevisjonen har en rekke ganger påpekt
at denne praksisen var et brudd på god regnskapsskikk i
staten, og rutinen ble brakt til opphør høsten
2004. P-nota balansekonto på 235 mill. kroner fra 2003,
ble gjort opp i 2004. 2004 er dermed siste år med P-notaregninger
fra året før.
I tillegg ble FMOs utestående gjeld
til Forsvarsbygg redusert med ca. 172 mill. kroner i løpet
av 2004.
Det finnes et ulikt antall
personer i forsvarsgrenene som har hatt såkalte attestasjons-
og anviserfullmakter. Hvilken rolle har det ulike antallet fullmakter
spilt for overforbruket, og hva vil Forsvarsdepartementet gjøre med
antallet fullmakter? Har enkelte med fullmakt bevisst gått
ut over sine rammer?
Antallet attestanter og anvisere kan ha hatt
betydning for merforbruket i 2004. Et stort antall personer med fullmakt
til å attestere og anvise gjør at hver av personene
sjeldnere utfører transaksjoner i regnskapssystemet. Dette
innvirker negativt på vedlikehold av kompetanse og rutineforståelse,
og vil lett kunne øke risikoen for feil. Særlig
er det viktig at den som inngår en forpliktelse også kjenner
kostnaden på forpliktelsen, vet om det er innenfor eller
utenfor gjeldende leveranseavtale, og sikrer at rett informasjon
videreformidles budsjettansvarlige. I tillegg vil et større
antall attestanter og anvisere kunne føre til mindre oversikt
over helheten i posteringene. Det er derfor gitt pålegg
om å redusere antall attestanter og anvisere til et forsvarlig
minimum i den enkelte virksomhet.
Like vesentlig er at et for stort antall bestillere
gjør kapitteleiers helhetlige oversikt over samlede inngåtte forpliktelser
mer kompleks. Det kan gi grunnlag for mangelfulle prognoser. Det
er derfor vesentlig å regulere antall personell med bestillerfullmakt
slik at den enkelte budsjett- og resultatansvarlige sjef sikrer
seg nødvendig oversikt over virksomhetens samlede forpliktelser,
og kan utarbeide kvalitative prognoser ift. tildelt budsjett. Det
er på denne bakgrunn gitt pålegg om å redusere
antall personer med bestillerfullmakt til et forsvarlig minimum
i den enkelte virksomhet.
Forsvarsdepartementet har ikke noen holdepunkter for
at enkeltpersoner bevisst har gått ut over sine rammer.
Imidlertid viser regnskapet for 2004 at Sjø- og Luftforsvaret,
som hadde langt færre attestanter/bestillerfullmakter,
ikke hadde like mangelfulle prognoser som Hæren.
Reduksjon og regulering
av antall bestillere og attestanter i de ulike avdelingene i Forsvaret
er oppgitt som et tiltak som vil forenkle prosessene med å holde
kontroll og oversikt over forpliktelsene. På hvilken måte
er det et problem for kontrollen og oversikten at det er mange attestanter,
dersom det foreligger systemer for felles oversikt over forpliktelsene?
Forsvarsdepartementet presiserer at den enkelte kapitteleier
skal sikre at det foreligger et korrekt forpliktelsesbilde
for egen virksomhet, noe de fleste kapitteleierne også klarte å ivareta
i 2004. Dette uavhengig av om det finnes felles IT-støttesystem
for dette eller ei. Forsvarssjefen har imidlertid iverksatt et arbeid for å sikre
kvaliteten på alle løpende prognoser. For at Forsvaret
skal få etablert et felles IKT-verktøy som bidrar
til å gi enhetene tilfredsstillende oversikt over, og kontroll
med inngåtte forpliktelser, er det svært avgjørende
at neste fase i Program Golf videreføres. Neste fase i
Program Golf er planlagt å gi dataverktøy som
letter arbeidet med å holde tilfredsstillende oversikt
over inngåtte forpliktelser . Tiden fra beslutning til full
implementering vil strekke seg over år, med tilsvarende
tid før resultatene vil være på plass.
Hvilken avdeling eller
enkeltpersons ansvar var det å følge opp, og ha
oversikt og kontroll over fullmakter gitt av Hærens fullmaktspersoner
i 2004, og hvordan vil dette bli reorganisert i denne forsvarsgrenen?
Delegering av anvisnings- og attestasjonsfullmakter er
regulert i Forsvarsdepartementets økonomiinstruks til
etatene og retningslinjer for økonomiforvaltning i Forsvaret.
Etatssjefen har det overordnede ansvaret for at det foreligger oversikt
og kontroll med anvisnings- og attestasjonsfullmaktene. Dette ansvaret
er imidlertid delegert til de enkelte avdelingssjefene, herunder sjef
FLO og generalinspektørene for Hæren, Sjøforsvaret,
Luftforsvaret og Heimevernet. Ansvaret for oversikt og kontroll
med anvisnings- og attestasjonsfullmaktene ligger hos avdelingssjefene
på hvert nivå, men delegeres via instrukser til
det personellet som har behov for dette i den jobben de skal utføre.
I Hæren har GIH delegert ansvaret for å følge
opp og ha oversikt og kontroll over fullmakter tillagt sjefene for
Hærens tre driftsenheter: Hærens styrker (HSTY), Transformasjons-
og doktrinekommandoen (TRADOK) og Hærens jegerkommando
(HJK). Kontrollen utøves av økonomioffiser (G-8/S-8)/tilsvarende
ved den enkelte driftsenhet.
Forsvarssjefen anser det ikke hensiktsmessig å gjøre endringer
i ansvarsforholdene vedrørende oversikt og kontroll over
fullmakter. Imidlertid er det i forsvarssjefens presiseringer, endringer
og tillegg nr. 2 til egen virksomhetsplan for 2005 gitt oppdrag
til samtlige kapittelansvarlige om å redusere antall personer
med bestillerfullmakt, attestasjonsrett og anvisningsfullmakt til
et forsvarlig minimum. Pålegget er fulgt opp også i
Hæren, som allerede har redusert antallet vesentlig.
Husleie til Forsvarsbygg
skal betales forskuddsvis og i kvartalsvise rater. Hva vil Forsvarsdepartementet gjøre
for å oppnå større likviditetsmessig
fleksibilitet på dette området?
Forsvarsbygg hadde ved utgangen av 2003 og 2004 betydelige
utestående fordringer mot Forsvarets militære
organisasjon, selv om tallet var vesentlig redusert ved utgangen
av 2004 i forhold til utgangen av 2003 (jf. svar på spm.
1). Ubetalte regninger fra FMO var hovedårsaken til Forsvarsbyggs
resultatsvikt for 2003 og 2004. Samtidig måtte Forsvarets
militære organisasjon gjøre opp disse ikke-budsjetterte
fordringene både i 2004 og 2005.
Forsvarsdepartementet ser det derfor som nødvendig å redusere
den likviditetsmessige fleksibiliteten for å tilfredsstille
kravene i Bevilgningsreglementets § 14 (kontantprinsippet).
Med lokalt inngåtte leieavtaler er kostnadene for husleie
som skal betales gjennom hele året kjent, for leietakeren
og således enkelt å innarbeide i prognostisert
forbruk for året. Dette gjør det også mulig å etablere
et kvalitativt og kvantitativt grunnlag for å vurdere kostnadsreduksjoner,
bl.a. ved forsert utrangering av EBA. Etter utrangering overføres
kostnader ved bygningsmassen fra Forsvarets militære organisasjon
til Forsvarsbygg.