Jeg viser til brev av 24. april om ovenstående.
De etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond
- Utland ble innført i november 2004 med bred støtte
på Stortinget Jeg ser det som svært viktig å bevare
den brede politiske oppslutningen om retningslinjene. Samtidig er
dette et område under stadig utvikling, og Regjeringen ønsker å fange
opp innspill som kan være med på å styrke
den etiske profilen ved fondet Jeg viser i denne sammenheng til
at Regjeringen i St.meld. nr. 24 (2006-2007) har varslet at den
vil legge fram en evaluering av de etiske retningslinjene våren
2009. I forkant ønsker vi en bred og åpen prosess
der utfordringene så langt vurderes og der ulike forslag
debatteres. Regjeringen ønsker å følge
denne tidsplanen for å behandle alle innspill og forslag
i en helhetlig sammenheng og etter at dagens etiske retningslinjer
har fått virke en stund.
Det er bred politisk enighet om at siktemålet
med investeringene i Statens pensjonsfond - Utland er å oppnå en
høyest mulig finansiell avkastning, gitt en moderat risiko.
Som representantene skriver i forslaget, er det viktig å bevare
en bred politisk forståelse for at fondet er et redskap
for finansiell sparing. Bevilgninger til ulike formål må skje
innenfor rammen av det ordinære statsbudsjettet, slik at
fondet ikke blir et statsbudsjett nr. 2 for formål som
ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen.
De etiske retningslinjene slår fast
at siktemålet om god avkastning over tid er en etisk forpliktelse
i seg selv. Det er en forpliktelse vi har overfor framtidige generasjoner.
I tillegg har vi gjennom retningslinjene pålagt oss et
medansvar for at selskaper der fondet er investert respekterer grunnleggende
etiske normer. Disse to forpliktelsene henger sammen fordi man antar at
god avkastning over tid vil avhenge av en bærekraftig utvikling
i økonomisk, økologisk og sosial forstand. De
etiske retningslinjene angir eierskapsutøvelse og utelukkelse
av selskaper som virkemidler for å møte disse
forpliktelsene. Eierskapsutøvelsens hovedmål er å sikre
fondets finansielle interesser. For å nå det målet vil
det være naturlig at eierskapsutøvelsen anvendes for å søke å påvirke
selskaper i fondet til å respektere grunnleggende etiske
normer. Utelukkelse av selskaper, gjennom negativ filtrering og
ad hoc uttrekk, har på sin side som formål å unngå medvirkning
til grovt uetisk aktivitet.
Representantene viser i sitt forslag til mekanismen for
utelukkelse av selskaper gjennom uttrekk og filtrering som eksempel
på at det ikke kun er rene finansielle hensyn som skal
bestemme hvordan fondet investeres. Jeg mener dette ikke gir et
helt dekkende bilde. Vi utelukker selskaper for å unngå risikoen
for gjennom investeringene å bidra til grovt uetisk virksomhet
Terskelen er lagt høyt. Så langt er
21 selskaper utelukket. Til sammenligning består fondets
portefølje av 3 400 selskaper. Selv om det finnes
et fåtall selskaper vi ikke ønsker å investere
i av etiske årsaker, er ikke det det samme som å si
at vi generelt har andre målsettinger enn finansiell avkastning
for deler av investeringene i fondet. Fondet er en langsiktig investor
med plasseringer spredt over hele verden. Derfor vil våre
etiske hensyn styrke de finansielle hensyn. For å påvirke
andre investorer er det viktig, både i teori og praksis, å bygge bro
mellom etiske og finansielle hensyn. Et slikt arbeid er av minst
like stor betydning som virkningen av fondets egne uttrekk.
Under følger min vurdering av de fem
forslagene representantene har lagt fram.
Hvorvidt tobakksprodusenter automatisk bør
utelukkes fra Statens pensjonsfond - Utland er et vanskelig spørsmål
som har vært oppe flere ganger tidligere. Det ble senest
drøftet av Graverutvalget, som et ledd i utredningen av
forslaget til dagens etiske retningslinjer. Utvalget oppnådde
ikke enighet i dette spørsmålet men løftet
blant annet fram at tobakkens negative helseeffekter er mange og
veldokumenterte, samtidig som tobakk er et lovlig produkt. På bakgrunn
av utvalgets vurdering, foreslo Regjeringen Bondevik II at man ikke
filtrerte fondet for tobakksprodusenter. Et flertall på Stortinget
ga støtte til forslaget.
Graverutvalget la vekt på prinsippet
om "overlappende konsensus" da de drøftet hvilken etisk
standard de etiske retningslinjene skulle etablere. Jeg mener det er
gode grunner for å føre videre prinsippet om overlappende
konsensus. Som finansminister har jeg et ansvar for at fondet blir
forvaltet på best mulig måte i samsvar med det
norske folks ønsker. Spørsmålet jeg må stille
er derfor hvorvidt vi kan anta at brede lag av befolkningen ser
på tobakk på den måten forslagsstillerne
gjør. Dette er et spørsmål jeg mener
det er naturlig å komme tilbake til i forbindelse med den
varslede evalueringen av de etiske retningslinjene.
Jeg vil også minne om at tobakksprodusenter
kan bli utelukket fra Statens pensjonsfond - Utland på bakgrunn
av selskapenes atferd. En slik vurdering kan for eksempel knytte
seg til grovt uetisk praksis i framstilling eller markedsføring
av tobakk.
Representantene foreslår at Finansdepartementet spesifiserer
en aksjeindeks med positiv seleksjon av bedrifter som scorer høyest
på ulike bærekraftktiterier, og at denne benyttes
som referanseindeks for et gitt beløp.
De etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond
- Utland bygger på en premiss om at god avkastning på lang
sikt er avhengig av en bærekraftig utvikling i økonomisk, økologisk
og sosial forstand. Fondets investeringer handler ikke om å belønne
selskaper for en bestemt opptreden, men å plassere midlene
slik at den finansielle avkastningen sikres, samtidig som man aktivt
søker å påvirke selskaper til å ta
sosialt og miljømessig ansvar. Jeg vil samtidig minne om
at mekanismen med å utelukke enkelte selskaper fra fondets investeringsunivers
ikke handler om å "straffe" selskaper. Utelukkelse handler
om å unngå medvirkning til grovt uetisk aktivitet.
Jeg vil i denne sammenheng vise til evalueringen som
ble gjort av det tidligere Miljøfondet, etablert i 2001
og avviklet i 2004. Miljøfondet var en avgrenset del av
det daværende petroleumsfondet og er et eksempel på positiv
utvelgelse med egne kriterier og en "skreddersydd" referanseindeks,
slik representantene her foreslår.
Regjeringen Bondevik II la i Revidert Nasjonalbudsjett
2004 opp til at prøveordningen med et eget miljøfond
som en delportefølje av det daværende petroleumsfondet
ikke skulle videreføres. Man la blant annet vekt på at
de miljømessige resultatene av Miljøfondets investeringer
ikke ga grunn til å tro at videreføring av Miljøfondet
ville gi ekstra miljøgevinst når man samtidig
innførte etiske retningslinjer for hele fondet der også miljøhensyn
inngår. Videre anså man at aktiv utøvelse
av eierrettigheter for hele fondet ville være et mer målrettet
virkemiddel for å bidra til at selskapene også er
opptatt av forholdet mellom sosial ansvarlighet og maksimering av
langsiktige aksjonærverdier. Ut fra rene økonomske
hensyn anså ikke daværende regjering det ønskelig å videreføre
Miljøfondet.
Siden den gang er eierskapsutøvelse
som virkemiddel kraftig styrket. Finansdepartementet legger vekt
på eierskapsutøvelsen som det sentrale virkemiddelet fordi
man har mulighet til å påvirke selskaper til å ta sosialt
og miljømessig ansvar. Eierskapsutøvelse ivaretar
noe av den samme intensjonen som ligger bak forslagene om "best
i klassen"-investeringer. Samtidig er det et mer håndterbart
virkemiddel for et så stort fond som Statens pensjonsfond
- Utland. Norges Bank, som operativ forvalter, prioriterer arbeidet
med eierskapsutøvelse høyt og har utarbeidet en
strategi for hvordan man best kan nå fram på ulike
områder. Jeg mener vi må ha tålmodighet
til å la dette arbeidet få utvikle seg. Jeg viser
ellers til at det fra flere hold er tatt til orde for "best i klassen"-investeringer,
og jeg forventer at dette blir en del av debatten når de
etiske retningslinjene skal evalueres.
Representantene Syversen, Tørresdal
og Sørfonn skriver at forvalter (Norges Bank) bør
stimuleres til å vurdere mikrokredittfond og enkelte venturefond
spesielt, til tross for at disse markedene er så små at
slike investeringer normalt ikke vil bli vurdert ut fra en kost/nytte-vurdering.
Etter min vurdering vil et slikt mandat innebære et brudd
med dagens overordnede siktemål med alle investeringer
i fondet, som er å oppnå en høyest mulig
avkastning gitt en akseptabel risiko. Dette et prinsipp det er bred
politisk enighet om, og som ligger til grunn for fondets investeringsstrategi
som så langt har gitt en god avkastning med lave kostnader.
Forvalter må i den aktive forvaltningen av fondet vurdere
nytten av å analysere nye investeringer ut fra hvilket bidrag
det kan gi til fondets avkastning, og departementet må i
arbeidet med å vurdere nye investeringsalternativer prioritere
de største aktivaklassene som i dag ligger utenfor fondets
investeringsunivers, i første rekke eiendom.
Graverutvalget minnet i sin rapport om behovet
for å vurdere ulike virkemidler opp mot hverandre. Når
det gjelder bruk av investeringene i Statens pensjonsfond - Utland
til å bekjempe miljøødeleggelse, vil
jeg minne om at eierskapsutøvelsen som et virkemiddel for å fremme
fondets etiske forpliktelser. Norges Bank har identifisert satsingsområder
der etikk går hånd i hånd med langsiktig
finansiell avkastning. Et av de temaene som er valgt for perioden
2007-2010 er nettopp selskapers myndighetskontakt relatert til langsiktige
miljøproblemer, herunder klimaforandringer.
Dersom man ønsker å øke
investeringer i mikrokreditt finnes det allerede andre virkemidler
som kan benyttes. Jeg vil vise til at Norfund, som har en samlet kapitalbase
på over 3,5 mrd. kroner, allerede er investert i flere
mikrokredittprosjekter i Afrika og Latin-Amerika. Bevilgningene
til Norfund gjøres over ordinære bevilgninger
i statsbudsjettet Jeg vil også vise til at Utenriksdepartementet
for tiden behandler et initiativ fra Norfund, Norad og private aktører
om å etablere et fond på flere hundre millioner
kroner, finansiert over bistandsbudsjettet. Initiativet skal bidra
til å opparbeide institusjoner med tilstrekkelig kompetanse
og kapital til investeringer innenfor mikrokreditt.
Jeg ser ikke bort fra at investeringer i mikrokreditt
og venturefond en gang vil inngå blant investeringene i Statens
pensjonsfond - Utland. Det må i så fall være
et resultat av en vurdering av hvilke investeringer som eventuelt
skal inngå i en portefølje for alternative investeringer.
Dersom formålet med forslaget er å øke investeringene
til en bestemt type fond, vil det være mer hensiktsmessig å bevilge
pengene over statsbudsjettet etter en prioritering opp mot andre
gode formål.
Representantene Syversen, Tørresdal
og Sørfonn foreslår at Stortinget skal be Regjeringen
legge til grunn at framvoksende aksjemarkeder ikke skal behandles
forskjellig fra utviklede aksjemarkeder ved representasjon i fondets
referanseindekser. Formålet med forslaget er å øke
investeringene i bedrifter lokalisert i utviklingsland.
La meg først minne om at Regjeringen
i St.meld. nr. 24 (2006-2007) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2006 legger opp til en ny ordning for godkjennelse av tillatte
markeder og valutaer i Statens pensjonsfond - Utland, Den nye ordningen
for godkjennelse legger i utgangspunktet til rette for en vesentlig
utvidelse av hvilke mindre utviklede aksjemarkeder Norges Bank kan
velge å investere Statens pensjonsfond i. I motsetning
til hva forslaget fra de tre representantene kan gi inntrykk av,
er det ikke slik at fondet bare investeres i aksjer som inngår
i fondets referanseportefølje. Ved utgangen av 2006 var
fondet investert i selskaper fra om lag 50 land, mens antall markeder
i referanseporteføljen for aksjer var 27.
Ut fra det overordnede målet om å oppnå en
høyest mulig avkastning på kapitalen i Statens
pensjonsfond, gitt en moderat risiko, er det naturlig at departementet med
jevne mellomrom vurderer hvilke markeder som skal inngå i
referanseporteføljen, både for aksjer og obligasjoner.
En slik vurdering ble sist gang gjort i 2003, i forbindelse med
framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2004. De fem framvoksende markedene
som i dag inngår i fondets referanseportefølje,
Brasil, Korea, Mexico, Taiwan og Sør-Afrika, er både
blant de største framvoksende markedene i verden, og blant
de mest utviklede.
Det er uklart for meg hvordan forslaget om "likebehandling"
av framvoksende og utviklede markeder i Dok 8:57 skal tolkes. Til
nå har Finansdepartementet vurdert nye markeder i referanseporteføljen
basert på utredninger fra Norges Bank, som i tillegg til
markedenes størrelse har vurdert markedenes likviditet,
makroøkonomisk og politisk stabilitet, kvalitet av oppgjørssystemer,
investors juridiske rettigheter etc. Dersom representantene med
sitt forslag mener at det eneste kriteriet for inkludering av nye
framvoksende markeder skal være markedets størrelse,
innebærer det derfor et brudd med tidligere vurderinger.
Dersom kriteriene for inkludering av framvoksende markeder skal
endres så radikalt, mener jeg det først bør
foreligge en utredning av hva konsekvensene av denne omleggingen
vil være.
Jeg vil uansett komme tilbake til Stortinget
med en ny vurdering av hvilke aksje- og obligasjonsmarkeder som
bør inngå i fondets referanseportefølje.
Det er naturlig at de største framvoksende markedene utenfor referanseporteføljen,
Kina, India, Malaysia og Russland inngår i en slik vurdering.
I lys av at det i St.meld. nr. 24 (2006-2007) legges opp til en
utvidelse av antall selskaper i referanseporteføljen for
aksjer, og i lys av at det legges til rette for en utvidelse av
antall tillatte markeder og valutaer, er det også naturlig
at en vurderer hvilke kriterier som skal benyttes ved analysen av hvilke
markeder og valutaer som skal inngå i referanseporteføljen
for Statens pensjonsfond -Utland.
Finansdepartementet legger vekt på åpenhet
og offentlig innsyn i arbeidet med Statens pensjonsfond. Dette understøtter
troverdigheten til fondet og fondets allmenne tilslutning. I tråd
med de etiske retningslinjene rapporterer Norges Bank årlig
om sitt arbeid som operativ forvalter og ansvarlig for utøvelsen
av eierrettigheter.
Norges Bank har gjennom sin eierskapsgruppe
god og jevnlig kontakt med frivillige og ideelle organisasjoner,
fagmiljøer, spesialiserte investorer og øvrige aktører
innenfor sosialt ansvarlige investeringer i Norge og internasjonalt.
Kontakten er særlig nyttig for å drøfte
temaer innenfor de satsingsområdene Norges Bank prioriterer
i eierskapsarbeidet.
I forbindelse med framleggelsen av årsrapporten
for 2006 inviterte Norges Bank til et orienteringsmøte
med en gruppe frivillige organisasjoner. Møtet var nyttig som
plattform for utveksling av informasjon og synspunkter, og deltagerne
ble informert om at banken vil videreføre praksisen med å avholde
slike møter på uformell basis. Departementet er
opptatt av dialog og god kontakt med alle aktører som har
engasjement og kunnskap om etiske investeringer, og vil løpende
vurdere initiativer for å styrke både departementets
og Norges Banks kontakt med slike miljøer. En slik toveis dialog
kan organiseres på ulike måter. Jeg slutter meg til
intensjonen i forslaget, men synes det er lite hensiktsmessig at
Stortinget vedtar ett møte og en form for hvordan dialogen
skal sikres.
Finansdepartementet legger opp til en bred høring
av retningslinjene når de skal evalueres, hvor frivillige organisasjoner
og andre inviteres til å delta.