Norfunds formål er å medvirke
med egenkapital og annen risikokapital gjennom å yte lån
og stille garantier til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet
i utviklingsland. Fondets formål skal oppnås
ved å foreta lønnsomme investeringer i private
virksomheter i utviklingsland og på denne måten
støtte næringsutvikling som ellers ikke ville
blitt igangsatt i disse landene som følge av høy
risiko. Fondet skal balansere økonomiske mål og
resultater i forhold til samfunnsmessige og miljømessige
målsettinger. Norfund må tilpasse sin virksomhet
til internasjonale, nasjonale og institusjonelle rammevilkår.
Norfund har vært operativt siden desember
1997. Norfund hadde 30 ansatte ved utgangen av 2006, og fondets
egenkapital var 3 299 mill. kroner på dette tidspunktet.
Fondet er opprettet og regulert ved lov av 9. mai 1997
nr. 26 om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet
i utviklingsland. Norfund er et særlovsselskap, eiet fullt
ut av staten, og statens interesser i fondet er forvaltet av Utenriksdepartementet.
Loven om Norfund legger opp til at fondet drives på en
selv- stendig måte. Forvaltningen av fondet hører
under styret.
Norfund har, med støtte fra Stortinget
og Utenriksdepartementet, etablert et sett av ordninger som skal
medvirke til å bygge opp næringsliv i de minst
utviklede landene. I tillegg til egenkapitalinnskudd i selskaper
og fond samt lån til virksomheter og banker, har fondet også "trust
fund" til faglig bistand, anbudsgarantier for lettere å få norske
foretak til å delta i næringslivet i utviklingsland,
lånevindu for "mykere" lån til små virksomheter
i de minst utviklede landene og et opplysningssenter, Veiledningskontoret,
som drives i samarbeid med Norad. Norfund ble tillagt forvaltning
og eierskap av Norads låneportefølje i 2001.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å belyse om driften og forvaltningen
av Norfund er gjennomført i tråd med Stortingets
vedtak og forutsetninger.
Undersøkelsen omfatter følgende
problemstillinger:
1. I hvilken grad er
Norfunds virksomhet i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger?
2. I hvilken grad har Norfund etablert
hensiktsmessig styring, oppfølging og kontroll?
3. I hvilken grad har Utenriksdepartementet
etablert en god styring og oppfølging av Norfund?
Undersøkelsen er basert på dokumentanalyse,
saksgjennomgang og intervjuer, både med Norfunds medarbeidere
og med representanter for fondets styre. Det har også vært
avholdt møter med Utenriksdepartementet. Dokumenter i forbindelse
med stiftelsen av fondet, andre stortingsdokumenter vedrørende
fondet, og øvrige dokumenter og prosedyrer nevnt under
kapittelet om revisjonskriterier i rapporten, har vært
det primære grunnlaget som Norfunds beslutninger er vurdert mot.
Prosedyrer Norfund har etablert for sine investeringsbeslutninger
er også gjennomgått. Korrekt forståelse
og beskrivelse av fondets virksomhet har vært sikret ved
at blant annet tabellene som inngår i undersøkelsen
har vært forelagt Norfund for gjennomgåelse.
For å belyse om Norfund har etablert
en hensiktsmessig styring, oppfølging og kontroll, er følgende
forhold gjennomgått:
– Virksomhetens
organisering og systemer for intern kontroll og selskapsledelse
(dokumentasjon på selskapets helhetlige rammeverk for intern
kontroll og risikostyring, retningslinjer, rutiner, fullmaktsstruktur
mv.).
– Styrets rapportering gjennom årsberetning
og årsregnskap.
– Virksomhetens prosedyrer for
investeringsbeslutninger (retningslinjer for saksgjennomgang, dokumentasjon,
fullmaktsforhold mv.).
– Implementering, etterlevelse
og oppfølging av systemene for intern kontroll og selskapsledelse.
Dokumentet gjør nærmere rede
for informasjonsinnhentingen.
Undersøkelsen viser at investeringer
i de minst utviklede land utgjør 24 pst. av fondets
totale investeringer, noe som synes svært lavt når
disse landene skulle ha vært prioritert. Undersøkelsen
har også vist at 17 pst. av investeringene ved utløpet
av 2006 har vært foretatt i Afrika, som fortsatt er en
av verdens fattigste regioner og har vært forutsatt prioritert
i mange sammenhenger, senest ved eksplisitt presisering i budsjettproposisjonene
for de siste årene.
OECDs Development Aid Committee har inndelt utviklingslandene
i forskjellige inntektskategorier slik som Minst utviklet land (MUL),
Andre lavinntektsland, Lav middelinntektsland og Øvre middelinntektsland.
Det har vært Stortingets forutsetning helt fra etableringen
av Norfund å prioritere de fattigste landene. Senere har
dette vært omtalt som støtte til de minst utviklede
landene (MUL). Fondet skal være en integrert del av norsk
bistandsvirksomhet. Undersøkelsen omfatter derfor også Norfunds
engasjementer i forhold til Norges samarbeidsland.
Departementet uttaler i brev av 11. mai
2007 at kriterier for prioritering av land for bilateralt norsk
utviklingssamarbeid ikke uten videre har vært
enkle å forholde seg til på en konsistent måte.
Det nevnes i tilknytning til dette at de "prioriterte land for langsiktig samarbeid",
som ble benyttet før man innførte begrepet "samarbeidsland"
i 2002, har endret seg mange ganger siden 1997.
I tilknytning til budsjettproposisjonen for
2002 ble det avsatt en særskilt bevilgning til de minst
utviklede landene, og fra og med budsjettproposisjonen for 2004 har
det vært framsatt som et mål at 1/3 av
investeringene skulle foretas i MUL.
Departementet uttaler at når det gjelder
MUL-andelen, ble denne først tatt inn som eksplisitt målsetting
i budsjettproposisjonen for 2004. Det heter der at Norfund skal
ha "om lag" en tredel av sine samlede investeringer i de minst utviklede
landene (MUL). Fra 2005 har målet vært "minst"
en tredel i MUL.
Undersøkelsen viser videre at Norges
samarbeidsland har mottatt 35,8 pst. av investeringene, hvorav 12 pst.
er i MUL, 18,5 pst. i land med lav og middels inntekt og 5,3 pst.
i land med øvre middelinntekt. MUL som ikke er samarbeidsland,
har mottatt 11,5 pst. Totalt har land som enten er MUL eller samarbeidsland,
mottatt 47,3 pst., mens land som verken er samarbeidsland eller
MUL, har mottatt 52,7 pst. Av den siste kategorien utgjør
land med lav eller middels inntekt 38 pst. og land med øvre
middelinntekt 14,7 pst.
Investeringer i de tre kategoriene av landgrupper
som spesifiseres i loven om Norfund - Minst utviklede land (MUL),
Andre lavinntektsland og Lav middelinntektsland - utgjør
til sammen 80 pst. av investeringene. Dette betyr at 20 pst. av
investeringene er foretatt i land med høyere inntekter.
Av disse tilfaller 5,3 pst. Norges samarbeidsland, og av de resterende
14,7 pst. tilfaller noen av investeringene land som av Stortinget
er godkjent under næringslivsordningene.
En forutsetning etter Stortingets beslutning
om bruk av ordningene for næringsutvikling i noen øvre
middelinntektsland, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001), er at disse landene
skal tilfredsstille Verdensbankens grense for IDA-lån.
Dette er land med BNP per capita inntil USD 5 295
for 2001 og 2006 samt inntil USD 5 185 for 2004
og 2005. Undersøkelsen viser at det er foretatt investeringer
i 1999 og 2000 i enkelte øvre middelinntektsland før
Stortinget besluttet at ordningene for næringsutvikling
også skulle kunne brukes i noen øvre middelinntektsland.
Undersøkelsen viser videre at det har vært foretatt
investeringer, blant annet innenfor energisektoren, i land med høyere
BNP per capita enn USD 5 185 i 2005.
Departementet uttaler at bevilgningene til Norfund regnes
som et viktig virkemiddel for departementets støtte til
næringsutvikling i de fattige land, og at alle Norfunds
fondsinvesteringer i perioden 1998-2000 ble øremerket til å gå til
investeringer i land med BNP per capita på under USD 2 976.
Departementet uttaler videre at de øvrige investeringene
har holdt seg innenfor de nevnte landbegrensningene som er foretatt
av Stortinget. Departementet uttaler også at det ikke er riktig
at det er foretatt investeringer utenfor landene som er omfattet
av ordningene i loven om Norfund, uten at dette er behandlet i Stortinget.
Undersøkelsen omfatter både
Norfunds direkte investeringer og lån samt fondsinvesteringer
og andre investeringer foretatt gjennom Norfunds strategiske samarbeidspartnere.
Undersøkelsen viser at de geografiske prioriteringer innfris
dårligere ved fondsinvesteringer enn ved direkte investeringer.
Gjennomgåelsen av noen utvalgte investeringer bekrefter
dette og viser at de landene fondene investerer i, i begrenset grad
er samarbeidsland eller MUL. Undersøkelsen viser at det er
stor avstand mellom Norfund som investor og fondene som foretar
investeringene. Norfund deltar ikke i investeringskomiteene i disse
fondene, og kan derfor ikke skaffe seg innflytelse på den
måten.
Også gjennom andre strategiske investeringer
kan Norfunds muligheter til å påvirke geografiske
prioriteringer være begrenset. Enkelte av disse, for eksempel SN
Power som Norfund har etablert sammen med Statkraft, har målsettinger
med fokus på økonomiske og markedsmessige kriterier.
Dette kan vanskeliggjøre innfrielsen av Norfunds målsettinger
om geografiske prioriteringer, samfunnsansvar, miljøhensyn
og utviklingseffekter. Hittil er det eneste kraftverket
som er i de minst utviklede landene, kraftverket i Nepal som SN Power
overtok fra Statkraft. SN Powers egne investeringer har derfor vært
utenfor de prioriterte områdene.
Utenriksdepartementet kommenterer i sitt brev
at eierskapet i SNPI har gitt Norfund innpass i en beslutningsprosess
rundt Statkrafts investeringer. Etter departementets mening har
dette gitt Norfund muligheter til å få Statkraft
til å investere i fattige land de ellers ikke ville investert
i.
Når det gjelder hva som skal rapporteres,
har Stortinget ved sin bevilgning for årene 2004, 2005
og 2006 satt mål for investeringer i MUL, og i budsjettproposisjonene
for disse årene er det presisert at målet for MUL
gjelder samlede investeringer, eksklusiv planlagte investeringer.
Denne forutsetningen er ytterligere presisert i budsjettproposisjonen
slik at: "… man nå [fra og med 2004] kun
inkluderer juridisk avtalefestede investeringer i statistikken …".
Riksrevisjonens undersøkelse omfatter derfor kun juridisk
avtalefestede investeringer. De investeringer som blant annet inngår i
beregningen av MUL-andeler, er kun investeringer som Norfund har
forpliktet seg til å foreta.
I sitt brev av 11. mai 2007 uttaler
departementet at det er mange måter å beregne
MUL-andelen på. Departementet viser til den metoden Norfund
benytter, som betyr at investeringer godkjent av Norfunds styre
inngår ved beregning av MUL-andel. Departementet framholder
at
"… prosjekter vedtatt etter at det i 2004
ble satt MUL-mål, var i 2004 30 pst., i 2005 42 pst. og
i 2006 42 pst. … Trass i denne innsatsen siden 2004 har MULandelen
for Norfunds samlede investeringer fortsatt ikke nådd 1/3.
Den er nå på 28 pst. ifølge Norfunds beregninger,
ifølge Riksrevisjonens beregninger (basert på en
annen metode) er den 24 pst."
Fondsforvaltningsselskapet Aureos Capital som Norfund
eier 36,8 pst. av aksjene i, forvalter fond med investeringer i
små og mellomstore virksomheter. Selskapet har hovedkontor
i London og har forvaltningsselskaper spredt over flere land og
kontinenter.
Undersøkelsen viser at til tross for
at MUL skal prioriteres, har Aureos kun foretatt 15,8 pst. av sine
investeringer i MUL. Aureos har følgelig foretatt 84,2
pst. av sine investeringer utenfor MUL, mens andre av Norfunds fondsforvaltere
har en tilsvarende andel utenfor MUL på 95,4 pst. Selv
om Aureos har en større MUL-andel enn hva andre fondsforvaltere
har, er den alt vesentligste andel av Aureos’ fondsinvesteringer,
på samme måte som for andre fondsforvaltere, foretatt
i andre land.
Utenriksdepartementet uttaler i sine kommentarer
til undersøkelsen blant annet at Aureos i stor grad er
til stede der andre fondsforvaltere ikke er og at Aureos ble etablert
med tanke på å gjøre investeringer i
MUL og lavinntektsland. Departementet hevder at det ikke er spesielt
relevant å sammenligne Aureos med andre fond som ikke arbeider
i de samme vanskelige markedene, fordi det vil være vanskelig å tiltrekke
privat kapital i de områdene som Aureos skal prioritere.
Undersøkelsen viser at Aureos Capital
ikke har evnet å tiltrekke seg private investorer i de
fondene hvor Norfund har kommittert seg, noe Norfund har som kriterium
for å investere. I Aureos-fond, hvor Norfund har kommittert
seg for 678 mill. kroner, deltar private investorer kun med 217
mill. kroner, mens de tilsvarende tallene for fond forvaltet av
andre utgjør henholdsvis 313 mill. "Norfund-kroner" mot
2 161 mill. kroner i privat kapital. Sagt på en
annen måte: for hver krone Norfund har kommittert er det
investert 0,32 kroner privat kapital i Aureos fond mot 6,90 kroner
i fond forvaltet av andre.
Departementet har imidlertid pekt på at
Norfund gjennom sitt engasjement i Aureos Capital har bidratt til
at også andre frittstående investorer har kanalisert sine
investeringer gjennom Aureos.
Ut fra den verdivurderingen som Norfund selv
har foretatt av sin investeringsportefølje, gis det indikasjoner
på at Norfunds fondsinvesteringer gjennom Aureos-fondene
har vært mindre økonomisk vellykkede enn Norfunds
investeringer i fond forvaltet av andre. Undersøkelsen
har også vist at medeierskapet har kostet Norfund minst
15 mill. kroner i tillegg til et rentefritt lån på 1
mill. dollar som ved utløpet av 2006 er tilbakebetalt,
samt at Norfund ytterligere har påtatt seg et ansvar for å yte
Aureos 2 mill. dollar i lån. Medeierskapet i Aureos kan
dessuten medføre begrensninger for Norfunds deltakelse
i fond forvaltet av andre, og for øvrig svekke deres uavhengige
stilling som investor.
Undersøkelsen viser at Norfund har
retningslinjer for internkontroll. Imidlertid har undersøkelsen
også vist at det gjenstår en del arbeid med implementering,
etterlevelse og oppfølging av rutiner og retningslinjer.
Det at rutiner og retningslinjer ikke implementeres og etterleves
i tilstrekkelig grad, kan skape rom for fortolkninger og usikkerhet
rundt hvordan ulike prosesser skal gjennomføres. Dette
kan igjen medføre at prosessene omkring investeringer mv.
ikke gjennomføres på en slik måte at
de sikrer måloppnåelse, ivaretakelse av god forretningskikk
og korrekt rapportering.
Undersøkelsen viser at Norfund på flere
viktige områder har hatt en svak måloppnåelse.
Systematisk risikostyring kan blant annet identifisere forhold som kan
påvirke en virksomhets måloppnåelse.
I Norfund gjenstår det en del arbeid med implementering
av en systematisk risikostyring.
I Norfunds styreprotokoller har kun vedtak som
styret har fattet, blitt protokollført. Først
i 2006 ble det innført at det blant annet skulle gå fram
av protokollen om tilleggsinformasjon var gitt. Å unnlate å protokollføre
slike opplysninger i styreprotokoller kan skape tvil om hva slags
informasjon som har tilflytt styret. Norfund antar at det at investeringskomiteens
innstilling nå inngår i styredokumentene, bedre
sikrer at eventuelle faglige uenigheter synliggjøres, noe
som igjen kan påvirke arbeidsmiljøet i fondet
på en positiv måte.
Norfunds styre rettet fokus mot arbeids- og
ledermiljøet i virksomheten etter en varsling som ble sendt
til styret i desember 2005. En ordning med varsling til intern revisor
og "compliance officer" ble etablert i slutten av 2005, og verneombud
ble først etablert i 2006.
I et investeringsselskap som Norfund bør
resultatregnskapet gjenspeile investeringsaktiviteten. Undersøkelsen
viser at resultatregnskapet for årene 2002-2006 kun viser
driftsinntektene som en linje i regnskapet. Regnskapet bør
bedre belyse virksomhetens hovedaktiviteter og resultater, og det
er derfor plass for forbedringer i regnskapspresentasjonen. Driftsinntekter
bør grupperes etter hovedvirkemidlene, spesifisere utbytte
fra foretatte investeringer, gevinst ved salg av egenkapitalandeler,
og renter fra lån gitt til virksomheter i utviklingsland.
"Trust fund"-aktiviteten er heller ikke tilstrekkelig beskrevet
i fondets årsregnskap. Det burde avlegges et resultatregnskap
for denne spesielle bevilgningen, framstilt i noter til årsregnskapet,
med forklaringer av hvordan disse midlene har vært brukt
i regnskapsåret. Slik som framstillingen er i dag, framgår
det ikke av årsregnskapet hvorvidt styret tar ansvar for
bruken av midlene og om den eksterne revisjonen omfatter aktiviteten.
Undersøkelsen av Norfunds regnskaper
har vist at Norfund har behandlet Norads låneportefølje,
som ble overtatt i 2001, på en måte som gir et
skjevt bilde av driften og opptjent egenkapital. Norfund har inntektsført
avdragene på lånene og derved forbedret driftsresultatet
med midler som ikke kan sies å være et resultat av
fondets virksomhet. Ved å bokføre de utestående fordringene
på den overtatte Norad-porteføljen til null slik
Norfund har gjort, blir den framtidige fordelingen av egenkapital
mellom innskutt og opptjent kapital ikke i tråd med den
faktiske situasjonen.
Opptjent egenkapital vil øke gjennom
driftsresultatet ved tilbakebetaling av lånene i Norad-porteføljen, mens
den innskutte grunnfondskapital og reservekapital fra staten ikke
påvirkes ved tilbakebetalingen.
Det ville ha vært mer i tråd
med god regnskapsskikk å føre opp verdien av porteføljen
per 1. januar 2001 verdivurdert på best mulig
måte, som en utestående fordring i balansen og
ført mot innskutt egenkapital. Etter hvert som lånene
ble tilbakebetalt, burde avdragene ha vært ført
direkte som en reduksjon av utestående fordringer i balansen
og rentene inntektsført i hvert av årene.
En analyse av Norfunds regnskap viser for øvrig
at Norfund i årene 2002-2006 ikke har klart å gjøre
effektiv bruk av de midler staten årlig har tilført
fondet. Det har vist seg at det tar lang tid fra Norfund kommitterer seg
i et fond eller selskap, til det tidspunktet midlene til vedkommende
fond eller selskap blir innkalt. Mellom 44 og 63 pst. av
fondets midler har ved utløpet av hvert år ikke
vært satt i arbeid for formålet, men vært
innestående på Norfunds konto i Norges Bank.
I årsregnskapet for 2006, og i tidligere
regnskaper, opplyses det at fondet har innført en valutasikringsstrategi
for å sikre dollarverdien av den investerte porteføljen.
Valutasikring vil alltid koste noe, og spørsmålet
en må stille seg, er om Norfund som hvert år både
"kjøper" dollar ved investeringer, og "selger" dollar ved enten å trekke
seg ut av investeringer eller få tilbakebetalt lån,
bør betale bankene for å ta denne valutarisikoen
eller om Norfund kan ta denne risikoen selv. Svingninger i kursen
kan like gjerne skape gevinst som tap.
Statens eierskap forvaltes av Utenriksdepartementet. Fondet
har ikke generalforsamling, men styringsdialogen ivaretas i henhold
til Instruks for styrings- og kontrollmyndighet overfor Norfund
av 24. juli 2000:
Utenriksdepartementet har gjennom kontaktmøtene med
Norfund etablert et system for styringsdialogen med fondet. Fra
Norfunds side har det i kontaktmøtene vært gitt
generelle orienteringer om utviklingen i fondets drift, og departementet
har kunnet gi fondet sine vurderinger.
Fondets styre og daglige leder skal i enkeltsaker
ha forretningsmessig frihet. Utenriksdepartementet utøver
ikke styring over fondet når det gjelder behandlingen av
enkeltstående prosjekter, med mindre det foreligger særlige
forhold. Departementet gir veiledning om fondets virksomhet gjennom
de årlige budsjettproposisjonene, som sammen med de øvrige
elementene i eierstyringen gir oppdaterte målsettinger
for fondet og relevant rapportering om fondets drift.
Ved gjennomføring av undersøkelsen
ble særlig dialogen med Norfund om tiltak som kan bidra
til oppfyllelse av kravet om at minst en tredel av fondets investeringer
skal finne sted i MUL, framhevet, og at denne målsettingen
gjentatte ganger har vært tatt opp av departementet. Utenriksdepartementet
uttaler i sine kommentarer til undersøkelsen at det har
hatt en regelmessig og kontinuerlig dialog med Norfund om oppnåelse
av de målene som er fastlagt av Stortinget, og at informasjonsflyten
om dette har vært god.
I budsjettproposisjonene for 2006 og 2007 rapporteres
for driftsårene 2004 og 2005 at Norfund har et målesystem
med indikatorer for utviklingseffekter av fondets investeringer.
Under Riksrevisjonens gjennomføring
av undersøkelsen av Norfunds drift
og forvaltning, rettet Riksrevisjonen henvendelse til
Norfund om det varslede systemet med åtte indikatorer for
måling av utviklingseffekter i fondets porteføljesystem.
I forbindelse med utarbeidelse av Riksrevisjonens rapport
vedrørende undersøkelsen ble det av Norfund 13. april
i år verifisert at systemet fortsatt er i en utviklingsfase.
Ved Riksrevisjonens gjennomgåelse av saksmapper i mars
i år, forelå det ingen dokumentasjon av opplysninger
om utviklingseffekter for de prosjektene som ble gjennomgått.
Riksrevisjonen rettet også spørsmål til
departementet som i møte 19. februar 2007 opplyste
om at systemet ennå er for nytt til å ha gitt
resultater, men at resultatene forventes fra og med 2007 med 2006
som første hele rapporteringsår.
Departementet uttaler i sitt brev av 11. mai
2007 at indikatorer for utviklingseffektmåling fra prosjekter ble
integrert i Norfunds porteføljestyringssystem i 2005 og
for første gang brukt ved utløpet av 2005, og at
det dekker alle prosjekttyper. Dette gjelder først og fremst
på prosjektnivå, og det kan derfor ikke bekreftes andre
aggregerte utviklingseffekter enn de som framgår av budsjettproposisjonene
vedrørende antall arbeidsplasser samt effekter av utbygging
og god drift av fornybar vannkraft. Det uttales videre at systemet
er operativt, at framdrift er i henhold til plan og at systemet
leverer informasjon om enkeltprosjektenes utviklingsmessige
effekter, men at det ikke er ment å skulle aggregere data
fra prosjektnivå.
De landene Norfund skal investere i, er spesifisert
i formålsparagrafen i loven om Norfund. I tillegg kan det
foretas investeringer i Norges samarbeidsland og i noen øvre
middelinntektsland som Stortinget har godkjent at er omfattet av
næringsutviklingsordningene.
Undersøkelsen viser at selv om det
har vært Stortingets forutsetning helt fra etableringen
av Norfund å prioritere de fattigste landene, og at det
fra 2002 har vært særlig fokusert på prioritering
av MUL som tidligere ble betegnet som de fattigste landene, er mindre
enn en firedel av investeringene foretatt i de minst utviklede landene.
Siden departementet i sin uttalelse framhever at det har vært
en aktiv dialog med Norfund om nødvendigheten av å etterleve
denne målsettingen fra Stortinget, og at informasjonsflyten
om dette har vært god, finner Riksrevisjonen grunn til å stille
spørsmål om på hvilket grunnlag departementet
har søkt å styre og følge opp Norfunds
investeringer for å oppnå en bedre måloppnåelse.
Riksrevisjonen finner grunn til å stille
spørsmål ved om departementet aksepterer Norfunds
måte å beregne MUL-andelen på, dvs. å benytte
styrets beslutninger om investeringer som utgangspunkt for beregningen. Videre
er det uklart for Riksrevisjonen hvordan departementet har tenkt å rapportere
kansellerte, tidligere styregodkjente investeringer i de påfølgende årene.
Det er lite trolig at alle styregodkjente investeringer kommer til
kommittering, og rapporteringen må på et eller annet
tidspunkt korrigeres.
Norfund har anledning til å investere
i alle regioner, men det er direkte uttalt i budsjettproposisjonene
for de siste årene at Afrika skal prioriteres. I flere
andre sammenhenger er det lagt vekt på prioriteringer av
de minst utviklede landene som er sterkt konsentrert i Afrika. Riksrevisjonen
stiller derfor spørsmål ved den store andelen
av investeringer både i Asia og Stillehavsregionen og i
Sør- og Mellom-Amerika, mens Afrika kun har mottatt 17
pst. av investeringene.
Undersøkelsen viser at Norfund har
foretatt investeringer i øvre middelinntektsland som etter
Riksrevisjonens vurdering ikke faller innenfor næringsutviklingsordningene.
Undersøkelsen viser også at det er foretatt investeringer
i noen øvre middelinntektsland i årene 1998-2000
som var før Stortinget godkjente at disse kunne omfattes.
Med bakgrunn i de foretatte investeringer som er nevnt ovenfor,
stiller Riksrevisjonen spørsmål ved departementets
uttalelse om at det ikke medfører riktighet, slik det framgår
av Riksrevisjonens rapport, at det er foretatt investeringer utenfor
landene som er omfattet av ordningene i loven om Norfund, uten at
dette er behandlet i Stortinget.
Undersøkelsen viser at Aureos-fondene
ikke i tilstrekkelig grad prioriterer de politiske føringene
som skal legges til grunn for Norfunds investeringer. Riksrevisjonen
antar at Norfund ville ha hatt bedre innflytelse på hvilke
fondsinvesteringer som skal foretas ved å delta i beslutninger
som tas i investeringskomiteene. Det kan derfor stilles spørsmål
ved om Norfund gjennom sine strategiske investeringer i blant annet
Aureos, har gitt fra seg en for stor del av styringen.
Norfunds deltakelse på eiersiden i
Aureos Capital har flere ulemper. Den begrenser Norfunds frihet
til å foreta investeringer i fond med andre forvaltere,
det er store kostnader knyttet til medeierskapet, fondene har ikke
oppnådd nevneverdig tiltrekking av privat kapital og har
trolig heller ikke funnet fram til lønnsomme investeringer.
Riksrevisjonen finner derfor grunn til å stille spørsmål
ved hvorvidt verdien av investeringen i og samarbeidet med Aureos
Capital og investeringene gjennom Aureosfondene har vært
så gode som tidligere antatt.
Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende
investeringer gjennom SN Power viser at mens Norfund ikke har målsetting
med fokus på økonomiske og markedsmessige kriterier,
har SN Power slike målsettinger, og dette kan vanskeliggjøre
innfrielsen av Norfunds formål. Etter Riksrevisjonens vurdering
har Norfunds investeringer gjennom SN Power blitt foretatt i land
som verken er spesifisert i loven om Norfund eller på annen måte
faller inn under de land som Norfund skal engasjere seg i.
Når det gjelder Norfunds virksomhetsstyring,
viser undersøkelsen at selv om Norfund har retningslinjer for
internkontroll, har disse ikke vært implementert i tilstrekkelig
grad. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om dette
kan være en av årsakene til at Norfund på flere viktige
områder har hatt en svak måloppnåelse.
Riksrevisjonen har for øvrig merket
seg at styret i Norfund rettet fokus mot arbeids- og ledermiljøet
i virksomheten etter varslingen som ble sendt til styret i desember
2005, men finner grunn til å stille spørsmål ved
at styret ikke på et tidligere tidspunkt fikk indikasjoner
på den situasjonen som hadde oppstått i fondet. Riksrevisjonen
stiller videre spørsmål ved at styret ikke sørget
for at det ble opprettet en ordning med verneombud i Norfund på et
tidligere tidspunkt.
I forhold til regnskapsmessig behandling og
anvendelse av de statlige tilskuddene, bør det etter Riksrevisjonens
mening legges til rette for at mesteparten av de tilgjengelige midlene
blir satt i arbeid for formålet på et tidligere
tidspunkt. Det bør unngås at en stor andel av kapitalen
blir stående ubenyttet på fondets bankkonto istedenfor å være
i bruk til oppbygging av næringsliv i utviklingsland. Riksrevisjonen
stiller derfor spørsmål ved om tilnærmingen
til investeringene bør endres.
Når det gjelder forholdene rundt Norfunds
målesystem for utviklingseffekter av fondets investeringer,
har Riksrevisjonen merket seg at departementet i sine kommentarer
til undersøkelsen hevder at påstanden om at utviklingseffekter
av Norfunds virksomhet ikke er påvist/bekreftet,
er å gå for langt i forhold til hva som kan forventes.
Riksrevisjonen viser imidlertid til at det fram
til gjennomføringen av undersøkelsen ble avsluttet,
ikke ble forelagt Riksrevisjonen noen dokumentasjon på disse målingene,
med unntak av antall arbeidsplasser i de bedrifter hvor Norfund
har foretatt investeringer.
Saken har vært forelagt Utenriksdepartementet,
og statsråden har i brev av 11. juni 2007 til
Riksrevisjonen svart:
"…..
1. Manglende innsats
på områder prioritert av
Stortinget
Riksrevisjonen påpeker at Norfund
bare i varierende grad har lykkes med de pålagte målsetningene
om sterke og varige investeringer i de minst utviklede landene (MUL)
og i Afrika sør for Sahara generelt. Dette har vært
en stadig tilbakevendende utfordring så vel i departementets
styringsdialog med Norfund som i utformingen av Stortingets prioriteringer.
Dette vises best ved de endringer i prioriteringer som er gjort
opp gjennom årene, hvor Norfunds rolle som et av Regjeringens
redskap i fattigdomsbekjempelsen er søkt stadig klarere
definert.
Målsetningen for Norfund er å medvirke
til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet
i utviklingsland. Virkeområdet var opprinnelig begrenset
til land som av OECD er klassifisert som lavere middelinntektsland
og land med lavere inntekt pr. innbygger enn disse, men det ble
i loven også åpnet for investeringer i andre land som
Stortinget beslutter kan motta bistand over næringslivsordningene.
Dette har blant annet blitt gjort for å åpne opp
for Norfunds investeringer på Balkan. I tilknytning til
budsjettproposisjonen for 2001 besluttet Stortinget dessuten at
ordningene for næringsutvikling også skulle kunne
brukes i noen øvre mellominntektsland for å bringe
norske regler à jour med Verdensbanken og andre lands investeringsfond.
Grensen for hvilke øvre mellominntektsland som det kan
investeres i, er gjenstand for løpende revisjon av Verdensbanken. Den
var i 2001 USD 5295 i BNP per capita.
Riksrevisjonen
påpeker at det i 2005 ble foretatt investeringer i energisektoren
i land med BNP per capita som oversteg dollargrensen satt for det året. Dette
gjelder en investering i kraftproduksjon i Chile. Chile var blant
de land som ble eksplisitt nevnt ved utvidelsen av investeringsområdet
i 2001. Chile var i 2005, og er fortsatt, i gruppen av land som
rangeres under Verdensbankens grenseverdi. Grunnen til det forhold
Riksrevisjonen nå påpeker er at denne grenseverdien
ikke ble oppjustert i budsjettproposisjonene, noe den normalt skulle
ha vært for å reflektere Verdensbankens revisjon.
Det er følgelig min oppfatning at investeringen i Chile
2005 var i tråd med Stortingets forutsetninger for hvilke
land Norfund kunne investere i.
Riksrevisjonen påpeker
at det i perioden 1998-2000 ble foretatt investeringer i enkelte øvre
middelinntektsland, altså før Stortinget
besluttet at ordningene for næringsutvikling også kunne
brukes overfor slike land i 2001. Dette omfattet investeringer via
tre regionale fond, og det berørte Gabon, Mauritius, Sør-Afrika, Costa
Rica og Kroatia. Costa Rica var da fortsatt et lavinntektsland mens
Mauritius, Sør-Afrika og Kroatia tilhørte gruppen
samarbeidsland og spesielt tilgodesette land. Norfund hevder at
de ved investering i fond som også omfattet enkelte mellominntektsland, øremerket sine
investeringer til godkjente land. Dette forhindrer likevel ikke
at kontrollen med hvor de regionale fondsmidlene ble investert i
denne fasen kan ha vært mangelfull.
Riksrevisjonen
påpeker at andelen investeringer i MUL og i Afrika sør
for Sahara er henholdsvis 24 pst. og 17 pst. Norfund hevder at MUL-andelen
er 28 pst. og at dette gjenspeiler de enorme utfordringene ved å drive
næringsutvikling i de aller fattigste landene, hvor kapitaltilgangen
er dårligst og hvor det er vanskelig for Norfund å finne
gode partnere å investere sammen med. MUL-andelen er uansett
beregningsmåte lavere enn målet satt av Stortinget.
I departementets kontakt med Norfunds ledelse er det blitt understreket
at Stortingets MUL-målsetning må overholdes. Det
viser seg da også at MUL-andelen for prosjekter vedtatt
etter at det i 2004 ble satt klare MUL-mål har steget fra
30 pst. i 2004 til 42 pst. i 2005 og 42 pst. i 2006. Dette har imidlertid
ikke vært tilstrekkelig til å trekke den samlede
andelen for Norfunds investeringer opp til målet. Investeringer
i energi, som er kostnadstunge prosjekt, vil slå uforholdsmessig
tungt ut på statistikken for de årene hvor slike
investeringer gjøres. Jeg ønsker at Norfund i
fremtiden sikres adgang til å være en betydelig
og voksende aktør innen produksjon av ren energi i utviklingsland,
samtidig som dette vil skje innenfor de til enhver tid gjeldende
retningslinjer gitt av Stortinget.
2. Deltakelse
i Aureos Capital Ltd gir begrenset nytteverdi
Undersøkelsen
viser til at de geografiske prioriteringene innfris dårligere
ved fondsinvesteringer enn ved direkte investeringer, og at MULandelen
for Aureos’ vedkommende kun er 15,8 pst. Dette er likevel
en høyere MUL-andel enn for sammenlignbare fondsforvaltningsselskap.
Riksrevisjonen
påpeker at fondene ikke har oppnådd nevneverdig
tiltrekking av privat kapital. Den internasjonale fondsbransjen
har få forvaltningsmiljøer rettet mot de minst
utviklede land, og Aureos Capital er bare seks år gammelt.
Som regel vil et fond måtte kunne vise til flere års
vellykket forvaltning før kommersielle investorer vil vurdere
investeringer i det. For fond som investerer i nystartet virksomhet,
vil "prøvetiden" som regel være enda lenger. Fordi
fondene investerer i mindre utviklede markeder, er deres mulighet
til å tre raskt inn i og ut av enkeltinvesteringer mindre
enn det som kjennetegner fondsforvaltere som opererer i industrialiserte
land. Også løpende verdivurderinger er mer komplisert.
Departementet
antar at det fortsatt kan ta tid før Aureos Capital opparbeider
en forvaltningshistorikk som kan trekke ytterligere privat kapital
til fondene. Aureos bringer britisk og norsk bistandskompetanse
og kapital sammen. Sam arbeidet har hatt så positive effekter
at det nederlandske statlige bistandsfinansierte investeringsfondet
nå har gått inn på eiersiden i Aureos og
har forpliktet betydelige midler til investering i Aureos-forvaltede
fond.
Riksrevisjonen antar videre at Norfund ville
hatt bedre innflytelse på hvilke fondsinvesteringer som
skal foretas ved å delta i beslutninger som tas i investeringskomiteene.
Norfunds hovedbegrunnelse for å bygge opp Aureos og mer
generelt for å investere i fond, har vært at det
ikke er hensiktsmessig å gjøre investeringer i
enkeltstående små, lokalt eide bedrifter i utviklingsland
fra en administrasjon i Oslo. Dette er dyrt, og kompetansen og informasjonen
som kreves er vanskelig tilgjengelig. Denne kunnskapen og det nødvendige nettverket
har lokale fondsforvaltere.
Det er investeringskomiteene
i Aureos sine fond som tar alle investeringsbeslutninger. Tre av
medlemmene av investeringskomiteen blir utpekt av forvaltningsselskapet
og to av investorene. I tillegg har alle investorene møterett,
og de har derigjennom tilgang til all relevant informasjon om den
enkelte investering. Investorene, herunder Norfund, sitter dessuten
i rådgivningskomiteer, som påser at de avtalte
investeringskriterier følges. Denne strukturen er i henhold
til internasjonal standard.
Fondsinvesteringer representerer
en mobilisering av forvaltningskompetansen i et miljø uten
for Norfund selv. Fordelen er at de gir en mulighet til å samle
midler fra flere aktører, både offentlige og private,
og dermed oppnå en større kritisk masse bak investeringene.
I oppbyggingen av velfungerende finansmarkeder i utviklingsland
vil fondsforvaltere spille en viktig rolle som formidlere av risikokapital.
Ulempene sett fra Norfunds side er bl.a. mindre direkte innflytelse
på den enkelte investering, en potensielt lengre løpetid
fra kapitalen forpliktes til den er fullt plassert, og av og til høyere
forvaltningskostnader.
Innflytelsen i investeringene
i Aureos-fond er bedre enn i fond forvaltet av andre, i og med at
Norfund eier en betydelig del av morselskapet i Aureos og har avgjørende
innflytelse på hvor og hvordan nye fond settes opp. Jeg
vurderer Norfunds engasjement i Aureos som et konstruktivt forsøk
på å etablere et miljø som kan mobilisere
mer kapital og kompetanse rettet mot denne sektoren, og jeg mener
at det er for tidlig å vurdere de fulle utviklingseffektene
av Aureos’ investeringer etter en så vidt kort
funksjonstid.
3. Regnskapsmessig behandling og anvendelse
av
tilskudd fra staten mv.
Jeg tar til etterretning
konklusjonene om internkontrollen i Norfunds virksomhetsstyring
og ønskemålet om at resultatregnskapet bedre skal
gjenspeile investeringsaktiviteten.
Hva angår
påpekningen av at Norfund ikke klarer å gjøre
effektiv bruk av de midlene staten årlig har tilført fondet,
deler jeg Riksrevisjonens oppfatning av at det faktum at det tar
lang tid fra Norfund forplikter seg til å delta i et prosjekt
og til kapitalen blir utbetalt ikke nødvendigvis betinger
at hele eller deler av kapitalen i mellom tiden ikke også på annen
måte kan sysselsettes til utviklingsfremmende formål.
Departementet har tatt spørsmålet opp med Finansdepartementet
med sikte på en endring av praksis på dette området.
4.
Departementets styring og kontroll
Riksrevisjonen
spør om på hvilket grunnlag departementet har
søkt å styre og følge opp Norfunds investeringer
for å oppnå en bedre måloppnåelse.
Departementet har via de halvårlige kontaktmøtene
og i annen, løpende dialog med Norfund holdt seg oppdatert
og formidlet sine forventninger til Norfunds virksomhet. Det vises
ellers til hva som tidligere er sagt om MUL-målsetningen.
5.
Riksrevisjonens bemerkninger
Riksrevisjonens sammenfattende
bemerkninger berører følgende seks områder:
MUL-målsetningen, engasjementet i Aureos, deltagelsen i
SN Power, arbeids- og ledermiljøet i virksomheten, regnskapsmessig
behandling og anvendelse av de statlige tilskudd og Norfunds målesystem
for utviklingseffekter. Av disse områdene er MULmålsetningen,
deltagelsen i Aureos og regnskapsmessig behandling og anvendelse av
de statlige tilskudd kommentert ovenfor.
Hva SN Power
angår, hevder Riksrevisjonen at mens Norfund ikke har målsetting
med fokus på økonomiske og markedsmessige kriterier,
har SN Power slike målsettinger, og dette kan vanskeliggjøre
innfrielsen av Norfunds formål. Norfund har økonomiske
målsettinger, men har i tillegg også geografiske
mål. De komplementære målsettingene til
Norfund og SN Power bidrar til en positiv utviklingseffekt og til
en innsats i det globale klimabildet. Jeg er overbevist om at samarbeidet mellom
Norfund og Statkraft i SN Power har medført større
kompetanse og mer kapital til utvikling av ren energi i utviklingsland
enn hva de to selskapene ville ha kunnet realisere hver for seg.
Jeg
tar til etterretning de spørsmål Riksrevisjonen stiller
til styrets håndtering av arbeidsog ledermiljøet
i virksomheten. Det nye styret har allerede iverksatt tillitsbyggende
tiltak med sikte på en varig forbedring av arbeidsmiljøet.
Hva
angår utviklingseffekten av de investeringene Norfund har
gjort, er det en utfordring å skaffe til veie presis informasjon
om resultater. Riksrevisjonen godtar de oppgaver som årlig
gis over antall arbeidsplasser i virksomheter som Norfund har foretatt
investeringer i, enten direkte eller via fond. Det fremgår
ikke hvor mange av disse arbeidsplassene som direkte kan knyttes
opp til Norfunds investeringer, samtidig som investeringene som
foretas også vil ha en positiv sysselsettingseffekt for
underliggende prosjekt og for underleverandører og andre
næringer med tilknytning til prosjektene. Det som kan sies,
er at investeringene har hatt en betydelig positiv sysselsettingseffekt.
I tillegg har Norfunds engasjement for ren energi en klar utviklingseffekt,
enten denne nå måles i produksjonskapasitet, i
sysselsettingseffekt for omliggende industri eller i sosial og miljømessig
standardheving i de områdene som kan nyte godt av denne
energien. Norfunds introduksjon av indikatorer for utviklingseffektmåling på prosjektnivå har
på samme måte økt bevisstheten om sosiale,
miljømessige og likestillingsmessige sider av utviklingsarbeidet.
Jeg mener således at investeringene i all hovedsak har
de positive utviklingseffektene som Riksrevisjonen etterlyser dokumentasjon
for. Utfordringen er å fremstille disse effektene i målbare størrelser
og vise endringer over tid.
6. Avslutning
Jeg
vil avslutningsvis understreke at Riksrevisjonens undersøkelse
har vært en nyttig tilbakemelding på Norfunds
virksomhet frem til i dag. Den viser at Norfund i det store og hele
har fungert i tråd med intensjonen for selskapet, og at
Norfund altså har medvirket til utvikling av bærekraftig
næringsvirksomhet i utviklingsland. Det stilles samtidig
berettigede spørsmål ved valg av virkemidler og
ved hvorvidt investeringene i tilstrekkelig grad har kommet de minst
utviklede landene til gode.
Norfund er ennå et
ungt selskap i investeringssammenheng. Riksrevisjonen undersøkelse
har gitt verdifulle korrektiv og tilrådninger til videreføring
og forbedring av selskapet. Dette vil bli lagt til grunn for departementets
arbeid med å videreutvikle styrings- og kontrollsystemet
for Norfund."
Riksrevisjonen konstaterer at undersøkelsen
etter Utenriksdepartementets vurdering har gitt verdifulle korrektiv
og tilrådinger til videreføring og forbedring av
selskapet. Undersøkelsen har gitt en nyttig tilbakemelding
på Norfunds virksomhet fram til i dag, og den vil bli lagt
til grunn for departements arbeid med videreutvikling av styrings-
og kontrollsystemet for Norfund.
Undersøkelsen viser at fondet ikke
har lykkes i å innfri de geografiske prioriteringer Stortinget
har lagt til grunn for bevilgningene til Norfund; å investere
og gi lån i de fattigste og minst utviklede landene eller
i land som Stortinget har valgt som Norges primære samarbeidsland.
I tillegg har Afrika, til tross for sin fattigdom, kun vært
mottaker av 17 pst. av fondets engasjementer for næringsutvikling.
Departementet gir mange forklaringer på vanskelighetene
knyttet til deltakelse i næringslivet i de prioriterte
landene, men Riksrevisjonens konklusjon er at Norfund ikke har hatt
tilstrekkelig fokus på de geografiske prioriteringer ved
deltakelse i investerings- eller låneprosjekter.
Riksrevisjonen mener at selv om Stortinget i
2001 utvidet rammen for kvalifiserte mottakerland opp til Verdensbankens
inntektsgrense, bør det fortsatt være fokus i
departementet og i Norfund på de minst utviklede
landene, jf. at Stortinget gir en særlig bevilgning som
hvert år øremerkes til disse landene.
Riksrevisjonen ser grunn til å understreke
at når resultatet av investeringer og lån skal
vurderes opp mot målsettingen om andel investeringer og
lån til de minst utviklede landene, må fondet
og departementet bruke de forutsetningene som er lagt til grunn
i budsjettproposisjonene. Målet om at en tredel av de samlede investeringer
skal være i de minst utviklede land, gjelder juridisk avtalefestede
investeringer, eksklusiv planlagte investeringer.
Utenriksdepartementet uttaler at det er for
tidlig å bedømme samarbeidet med Aureos ved fondsinvesteringer.
Riksrevisjonen deler denne oppfatningen når det gjelder
avkastning på kapitalen, men finner grunn til å understreke
at samarbeidet med Aureos er en avgjørende faktor for å realisere
Stortingets geografiske målsettinger. De seks årene
samarbeidet har vart, har klart vist at de geografiske prioriteringer
i Aureos’ fondsinvesteringer ikke har vært i samsvar
med de prioriteringene Stortinget har forutsatt. Dessuten har Riksrevisjonens
undersøkelse dokumentert at Aureos-fondene i liten grad
har oppnådd å trekke til seg privat kapital.
Riksrevisjonen mener at samarbeidet med SN Power har
vært vellykket i forhold til utvidet bruk av fornybar energi.
Derimot har Stortingets geografiske prioriteringer heller ikke i
energisektoren blitt tilstrekkelig fulgt opp. Den eneste investeringen
i de minst utviklede landene er en investering overført
fra Statkraft. SN Powers egne investeringer har vært utenfor
de prioriterte områdene. Etter Riksrevisjonens vurdering
bør departementet følge disse investeringene nøye,
siden selskapets formål ikke legger opp til den samme fokus
på geografiske prioriteringer som forutsatt for Norfunds
virksomhet.
Riksrevisjonen har merket seg departementets
forklaringer på at det fortsatt er mange uløste
problemer forbundet med å skaffe pålitelige opplysninger
om utviklingseffekt av fondets virksomhet. Departementet opplyser
at Norfunds investeringer har hatt en positiv sysselsettingseffekt
og en klar utviklingseffekt, men det er en utfordring å framstille
disse effektene i målbare størrelser og vise endringer
over tid. Etter Riksrevisjonens vurdering, er det viktig å framskaffe
for Stortinget opplysninger om utviklingseffekter av Norfunds investeringer,
basert på den integrerte måling av utviklingseffekter
i fondets porteføljesystem.
Det er Riksrevisjonens vurdering at interne
rutiner, kontroll og styring ikke har vært implementert
i tilstrekkelig grad i Norfund, og dette kan påvirke Norfunds
måloppnåelse. Riksrevisjonen har merket seg at Utenriksdepartementet
tar til etterretning konklusjonene i undersøkelsen om internkontrollen,
og at selskapet vil sørge for bl.a. at resultatregnskapet
bedre gjenspeiler aktiviteten.