6.1 Sammendrag

6.1.1 Deltaking mellom vala. Sentrale utviklingstrekk

Departementet ser positivt på at kommunane byggjer ut lokaldemokratiet med ordningar som legg til rette for deltaking mellom vala. Dette vil og bør vera ein viktig del av eit levande lokaldemokrati i framtida. Slike ordningar for medverknad opnar for at kommunen på ein betre måte kan gjera prioriteringar som samsvarer med innbyggjarane sine behov og ønske for utviklinga av lokalsamfunnet.

Det er ikkje utan vidare nokon motsetnad mellom individuelt, saksorientert politisk engasjement og politisk arbeid innanfor rammene av det representative lokaldemokratiet. Utviklinga inneber likevel ei utfordring for kommunane med omsyn til å kanalisera innbyggjarane sitt engasjement inn i dei representative vedtaksprosessane. Det er dei politiske organa i den representative kanalen som har det endelege ansvaret for dei avgjerdene kommunen eller fylkeskommunen gjer.

Departementet ser også positivt på at kommunane eksperimenterer med nye deltakingsformer, og viser til støtte til kommunale prosjekt som gjer at ein kan få prøvd ut ordningar som gjer at innbyggjarane vert trekte inn i kommunale avgjerdsprosessar på ulike måtar. Departementet kjem til å halda fram med å støtta denne typen prosjekt.

6.1.2 Ulike demokratitiltak

Lokale rådgjevande folkerøystingar har ein lang tradisjon i Noreg. Denne tradisjonen har utvikla seg sjølv om vi ikkje har hatt eit generelt regelverk for slike val. Departementet meiner likevel det er grunn til å lovfesta kommunane sin rett til å halda lokale rådgjevande folkerøystingar. Ein viktig grunn er at moglegheita til å gjennomføra slike røystingar etter departementet sitt syn er underkommunisert. Ein slik regel vil òg ha sin naturlege plass i kommunelova saman med reglane om innbyggjarinitiativ. Dette er reglar som departementet meiner utfyller kvarandre.

Ei generell lovfesting av retten til å halda lokale folkerøystingar bør likevel ikkje regulera korleis desse skal gjennomførast. Det lyt framleis vera opp til kommunane sjølve å avgjera dette ut frå lokale tilhøve.

Departementet meiner òg det bør etablerast ein heimel for innsamling av data om lokale folkerøystingar. Eit slikt heimelsgrunnlag vil gjera det mogleg å utvida den offisielle valstatistikken slik at den inneheld opplysningar om lokale, rådgjevande folkerøystingar i Noreg.

Kommunelova fekk i 2003 eit nytt kapittel 6A om innbyggjarinitiativ. Føremålet med innbyggjarinitiativ er at innbyggjarane i ein kommune eller ein fylkeskommune skal kunna setja nye saker på den politiske dagsordenen.

Ei undersøking Lokaldemokratikommisjonen fekk gjennomført, syner at det har vore nokså mange innbyggjarinitiativ. Forskarane estimerer at 75 av alle kommunane i landet hadde hatt innbyggjarinitiativ frå det tidspunktet ordninga trådde i kraft 1. juli 2003 til september 2005, det vil seia over ein periode på vel to år.

Det er grunn til å tru at IKT i stor grad kan vera med og utvikla lokaldemokratiet. Nettet er ei kjelde til informasjon frå kommunane. Departementet meiner det er viktig at kommunane har eit godt informasjonstilbod over Internett. Internett er eit eigna medium for å informera om saker som skal opp i kommunestyret og andre politiske organ og spørsmål som det vil vera allmenn interesse både å få informasjon om og å få debattert. Departementet vil understreka kor viktig det er å ta i bruk nettet andsynes barn og ungdom.

Planlegging etter plan- og bygningslova skal leggja til rette for kommunal og regional samfunnsutvikling og samordning mellom sektorane, og fastsetja arealbruken i kommunane. Dette er viktige vedtak for innbyggjarane. Plan- og bygningslova legg derfor stor vekt på at innbyggjarar og grupper skal ha rett til å delta aktivt i planprosessen. Reglane for medverknad er ulike for dei ulike plantypane, og med sterkast krav for dei mest detaljerte planane.

Dialogbaserte demokratitiltak er tiltak som tek sikte på å få i stand ein dialog mellom kommunen og innbyggjarane slik at innbyggjarane gjennom argumentasjon og diskusjon med kommunen kan vera med i avgjerdsprosessen før viktige vedtak skal gjerast. Utforminga av slike dialogar varierer mellom kommunane. Døme på slike tiltak er innbyggjarhøyring og deltakande budsjettering. Målet med innbyggjarhøyringar er å få ei sak vurdert av ei tilfeldig utvald gruppe ikkje-organiserte enkeltpersonar. Deltakande budsjettering har innslag av innbyggjarhøyring. Meininga med denne metoden er å opna opp kommunale budsjettprosessar.

6.1.3 Unge i lokaldemokratiet

Dei unge står ikkje utanfor den politiske arenaen, men deltek i det demokratiske systemet gjennom meiningsdanning og bruk av eit vidt spekter av politiske verkemiddel.

Barn og ungdom sin rett til deltaking og medverknad er nedfelt både i Dei sameinte nasjonane (FN) sin barnekonvensjon og i norsk lovgjeving.

Barne- og likestillingsdepartementet har sett ned ei ekspertgruppe som skal gjera greie for kva moglegheiter ungdom har for eit positivt fritidsmiljø og lokal deltaking og innverknad.

I 2004 hadde om lag 61 pst. av kommunane barne- og/eller ungdomsråd, og 29 pst. hadde oppretta kommunestyre for barn og unge.

For Regjeringa er det eit viktig prinsipp at staten i minst mogleg grad skal lovregulera organiseringa i kommunane. Kommunane skal stå fritt til å organisera om dei skal ha ei representasjonsordning for barn og unge og korleis dei eventuelt skal organisera ho. Det er i samsvar med gjeldande prinsipp om at staten i minst mogleg grad skal regulera kommunal organisering, og at det derfor må vera opp til kommunane sjølve å avgjera kva organ dei vil oppretta. Departementet er dessutan tilfreds med at så pass mange kommunar har valt å oppretta ungdomsråd eller anna representasjonsordning for barn og unge, og meiner det er ein god måte å sikra at unge får fremja sitt syn i lokalpolitiske prosessar.

6.1.4 Samane og lokaldemokratiet

Det er viktig at dei enkelte kommunane med samisk folkesetnad legg særleg til rette for dette. Til dømes språkleg og kulturelt mangfald i samband med levering av tenester. Det kan også for denne innbyggjargruppa vera viktig at kommunal informasjon vert publisert på samisk utanfor forvaltningsområdet for språkreglane i samelova.

Det er på denne bakgrunnen viktig, særleg i kommunar med samisk mindretal og/eller der den samiske folkesetnaden ikkje er fullgodt representert i sentrale kommunale avgjerdsorgan, at det vert lagt til rette for at samane på ulike måtar kan vera med å påverka avgjerder som gjeld dei. Dette kan skje ved at kommunar etablerer sameråd som vert trekte inn i avgjerdsprosessar som gjeld saker med samisk relevans.

Det er hausta gode erfaringar med samarbeidsavtalar mellom Sametinget og enkelte fylkeskommunar.

6.1.5 Innvandrarane og lokaldemokratiet

Det er departementet sitt syn at når innvandrarane ikkje deltek i val eller oppnår representasjon i folkevalde organ på lik line med resten av innbyggjarane, bør kommunane på ulike måtar leggja til rette for at innvandrarane får innverknad på lokal styring på anna vis. Innvandrarane sine behov for korleis kommunale tenester skal utformast, krev at kommunen på ulike måtar går i dialog med innvandrarane.

6.1.6 Medverknad for mottakarar av kommunale tenester

Kommunane har dels etter lovpålegg, dels etter eige initiativ, teke i bruk ei rekkje verkemiddel for medverknad frå dei som nyttar seg av kommunale tenester.

Departementet sluttar seg til kommisjonen si vurdering om at brukarmedverknad kan vera eit viktig innslag i lokaldemokratiet. Mange spørsmål som gjeld den daglege drifta i kommunen kan avgjerast med medverknad frå mottakarar av kommunale tenester. Dette er spørsmål som sjeldan kjem opp på den politiske dagsordenen i kommunen sine representative organ, sidan dette oftast gjeld saker som administrasjonen og tenesteutøvarane med bakgrunn i profesjonell kompetanse og skjønn tek stilling til. Det er her ikkje snakk om å ta makt frå folkevalde, men å gje dei som mottek kommunale tenester større innverknad på det administrasjonen og profesjonelle aktørar tradisjonelt har teke stilling til. Slik medverknad og styring gjev fleire lekfolk høve til å delta i kommunal verksemd, og kan såleis vera med å styrkja forholdet mellom kommunen og innbyggjarane og stimulera engasjementet for politisk deltaking i kommunen.

Resultat av medverknad frå mottakarane av kommunale tenester vil også gje viktig informasjon som grunnlag for politiske avgjerder i kommunestyret og andre politiske organ.

6.1.7 Obligatoriske representasjonsordningar

I utgangspunktet er det eit prinsipp at staten ikkje skal vedta ordningar som pålegg kommunar særskilde organ ut over dei reglane i kommunelova som gjeld dei overordna styringsorgana i kommunen. Men det finst to ordningar som skal sikra to spesielle grupper innverknad i kommunale vedtaksprosessar.

Kommunane er pålagde å ha ei representasjonsordning for menneske med nedsett funksjonsevne. Regjeringa vil ikkje gå inn for å gjera endringar i det gjeldande regelverket om representasjonsordning for funksjonshemma.

Etter lov om kommunale og fylkeskommunale eldreråd er alle kommunar og fylkeskommunar pålagde å ha eldreråd. Det kan vera grunn til å vurdera om dagens lovfesting av eldreråd skal halda fram.

Eldre har i dag røysterett og dei kan også stilla til val til kommunestyret. Det kan hevdast at det skal vera eit mål for eldre å aktivisera seg partipolitisk og også kjempa for ein plass på vallistene som sikrar dei ein plass i kommunestyret. Det kan også hevdast at det ikkje bør vera særordningar så lenge dei på lik line med andre borgarar har rettar i forhold til valkanalen.

På den andre sida ser departementet tungtvegande grunnar for å halda på ordninga med eldreråd. Eldre er sterkt underrepresenterte i kommunestyra og fylkestinga. Derfor bør eldreråda framleis vera ein arena der eldre kan fremja interessene sine, ikkje minst ut frå at dei har viktige interesser å hegna fordi dei representerer mottakarar av kommunale tenester, både innanfor eldreomsorga og på andre område. Departementet legg også vekt på den store motstanden kommunane og andre høyringsinstansar viste mot Lokaldemokratikommisjonen sitt framlegg om å oppheva lovpålegget om at kommunane skal ha eldreråd.

På denne bakgrunnen vil Regjeringa gå inn for å halda fast på lovfestinga av at kommunane skal ha eldreråd.

6.1.8 Friviljuge organisasjonar

Regjeringa oppfattar friviljuge organisasjonar som ein viktig byggjestein for lokaldemokratiet. Dei støttar opp om eit lokalt samfunnsengasjement og skaper deltakingsarenaer i det lokale samfunnslivet. Regjeringa meiner at kommunane gjennom samarbeid med friviljuge organisasjonar kan verta betre i stand til å mobilisera til friviljug innsats til beste for den enkelte og fellesskapet.

Regjeringa deler Lokaldemokratikommisjonen sitt syn om at det i stor grad må vera opp til kommunane å vurdera korleis dei skal trekkja vekslar på lokale organisasjonar i utviklinga av lokaldemokratiet.

6.1.9 Openheit, offentlegheit og media

For å stetta kravet til openheit vert det stilt strenge krav til offentlegheit i norske kommunar. Dette inneber også krav om opne møte i folkevalde organ, noko som er skriftfesta i § 100 i Grunnlova. Offentleglova stiller krav til både kommunane og fylkeskommunane om innsyn i offentlege dokument. Eit av føremåla med lova er at ho skal leggja til rette for å styrkja den demokratiske deltakinga og tilliten til det offentlege.

Departementet meiner at det er ein føresetnad for eit godt og levande lokaldemokrati at kommunen informerer innbyggjarane sine og legg til rette for at innbyggjarane og media får tilgang til kommunal informasjon når dei etterspør det. Berre på den måten kan innbyggjarane gjera seg opp ei kvalifisert meining om den sitjande politiske leiinga utfører oppgåvene sine på ein måte som gjer at ein vil gje henne fornya tillit ved det neste valet. Informasjon er også viktig for å skapa tillit mellom kommunen og innbyggjarane. Det er i denne samanhengen også avgjerande at informasjonen er lett tilgjengeleg og lett å skjøna. Kommunane bør vektleggja arbeidet med å tilpassa informasjonen språkleg og i val av media overfor dei individa og gruppene den er retta mot.

6.1.10 Kommunesektoren sitt omdøme

Regjeringa meiner at det er viktig med ein høg grad av tillit mellom innbyggjarane og kommunen.

Kommunane har, og skal ha, stor fridom til å organisera verksemda si. Denne fridomen fører med seg ansvar for at kommunen har internkontroll og revisjon som fungerer godt.

Staten har òg eit ansvar for å leggja til rette for høg tillit mellom innbyggjarar og kommune. Gjennom godt regelverk kan staten leggja til rette for ein høg etisk standard i kommunal verksemd. Hausten 2008 vil departementet leggja fram ein odelstingsproposisjon med framlegg til endringar i regelverket for å medverka til auka rolleklårleik og openheit i kommunesektoren.

6.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, støtter Regjeringen i at det fortsatt skal være lovfestet eldreråd og representasjonsordning for mennesker med nedsatt funksjonsevne i kommunene. Flertallet viser til at i 2004 hadde om lag 61 pst. av kommunene barne- og/eller ungdomsråd, og 29 pst. hadde opprettet kommunestyre for barn og ungdom.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener hver enkelt kommune selv bør har rett til å bestemme hvorvidt den skal ha et eldreråd eller ikke.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til forslaget om innføring av såkalt sameråd og tar avstand fra dette. Disse medlemmer understreker at vi her til lands har et system med representativt demokrati hvor folket gjennom valg medvirker til en forholdsmessig sammensetning av politiske organer basert på de ulike listers oppslutning i valg. Disse medlemmer er av den oppfatning at en opprettelse av slike råd hvor man på bakgrunn av etnisitet eller kulturell tilhørighet skal ha en særskilt uttalelse og beslutningsmyndighet er fundamentalt udemokratisk. Det er disse medlemmers syn at borgere som tilhører den samiske folkegruppen, som landets øvrige borgere, best utøver sine demokratiske rettigheter gjennom regulære valg til de politiske organer vi allerede har fremfor at man oppretter egne for nettopp dem. Disse medlemmer viser til at minoritetene står fritt til innenfor dagens system å stille egne lister til valgene dersom de er av den oppfatning at det å tilhøre en etnisk minoritet medfører særskilte politiske og samfunnsmessige utfordringer. Samer har, på samme måte som andre, også muligheten til å påvirke de ulike partiprogrammer og lister gjennom medlemskap i politiske partier, programarbeid og nominasjonsprosesser. Det er disse medlemmers syn at samer som andre norske borgere har rikelige muligheter til demokratisk innflytelse gjennom det eksisterende politiske system og vil advare sterkt mot en utvikling hvor folkegrupper skal ha særskilte politiske rettigheter i egenskap av sin etniske tilhørighet.

Komiteen har merket seg at tall fra SSB viser at etter kommunestyrevalget i 2007 har antallet kommunestyrerepresentanter med bakgrunn fra Afrika, Asia, Latin-Amerika og Øst-Europa økt fra 92 til 140. Samme undersøkelse viser at seks av ti innvandrere bor i en kommune hvor de i forhold til andel stemmeberettigede er overrepresentert i sitt lokale kommunestyre.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, er enig i at minoriteter aktivt må trekkes inn i den demokratiske prosessen og mener en viktig forutsetning for dette er tilstrekkelig norskopplæring.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til forslaget om at innvandrere som ikke har deltatt i valg eller oppnådd representasjon i folkevalgte organ, skal bli gjenstand for tilretteleggelse for å sikre deres innvirkning på lokal styring på annet vis. Disse medlemmer viser til vår merknad om såkalt sameråd ovenfor og anfører at de samme prinsipper også må komme til anvendelse på innvandrere. Videre er det disse medlemmers oppfatning at det er en integreringspolitisk fallitterklæring å ta til orde for særskilte demokratiske spilleregler for grupper som innvandrer til kongeriket. Det er disse medlemmers syn at man som innvandrer trenger å tilegne seg innsikt i det norske demokratiske systemet og å utvikle ferdigheter i utøvelse av de rettigheter man har innenfor dette systemet, fremfor at man fra storsamfunnets side skal konstruere særrettigheter for innvandrergruppene, slik Regjeringen her synes å legge opp til. Disse medlemmer er av den oppfatning at storsamfunnet ikke skal føle et særlig ansvar for at stemmeberettigede som ikke anvender sin stemmerett, eller endog ikke har stemmerett overhodet, skal ha noen særskilte rettigheter til å nå frem ad andre kanaler, slik meldingen her legger opp til.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endringer av kommuneloven, slik at man sikrer at kommunene også i fremtiden er gjenstand for politisk styring basert på demokratiske prinsipper og folkestyret, og ikke er gjenstand for styring av organer hvis legitimitet er tuftet på etnisitet og/eller kulturell tilknytning."

Komiteen mener det er viktig med høy grad av tillit mellom innbyggerne og kommunen fordi kommunen forvalter store ressurser på vegne av fellesskapet. Komiteen viser i den sammenheng til at Regjeringen 12. desember 2008 la fram Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) Lov om endringer i kommuneloven og svalbardloven om tillitsskapende forvaltning mv. i kommuner og fylkeskommuner, som skal behandles i Stortinget vårsesjonen 2009.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener rådgivende folkeavstemninger må brukes med varsomhet da de unødig polariserer den politiske prosessen.

Disse medlemmer mener deltagende budsjettering kan bidra til uklare ansvarsforhold lokalt, samt underminere de sentrale ansvarsprinsippene i det representative demokratiet. Disse medlemmer mener allikevel det må være opp til den enkelte kommune i hvilken grad og på hvilken måte man ønsker å involvere innbyggerne i budsjettprosessen.

Disse medlemmer mener det bør gjennomføres jevnlige brukerundersøkelser i landets kommuner og at resultatene i størst mulig grad også må bli tilgjengelige for offentligheten.