Finansiell stabilitet inneber at det finansielle
systemet er solid nok til å handsame forstyrringar i og frå økonomien,
og såleis at det evnar å formidle finansiering, utføre betalingar
og omfordele risiko på ein tilfredsstillande måte. For å tryggje finansiell
stabilitet er det ein føresetnad at finansinstitusjonane har tilstrekkelege
kapitalbufferar til å handsame tap, at finansmarknadene har reglar
som fungerer under stress, og at tryggleiken i betalingssystema
er forsvarleg.
Arbeidet med å tryggje finansiell stabilitet
er i Noreg delt mellom Finansdepartementet, Noregs Bank og Kredittilsynet.
Finansdepartementet har eit overordna ansvar for ein velfungerande
finansmarknad, særleg med omsyn til rammevilkåra for marknadene
og institusjonane. Noregs Bank og Kredittilsynet skal medverke til at
det finansielle systemet er robust og effektivt. Noregs Bank og
Kredittilsynet overvaker difor finansinstitusjonane, verdipapirmarknadene
og betalingssystema for å avdekkje element som kan truge stabiliteten
i det finansielle systemet. Kredittilsynet fører òg tilsyn med finansinstitusjonane
og marknadsplassane.
Det er etablert såkalla trepartsmøter mellom
Finansdepartementet, Kredittilsynet og Noregs Bank mellom anna for
å handsame og koordinere arbeidet for finansiell stabilitet. I utgangspunktet
finn desse møta sted kvart halvår, men fleire møter haldast ved
behov. I 2008 hadde ein fire slike møter, medan ein så langt i 2009
har hatt to møter.
I meir enn eitt og eit halvt år har finansmarknader
rundt om i verda vore i ulage. Uroa som byrja i USA, spreidde seg
frå september 2008 snøgt gjennom dei tett samanvovne internasjonale
finansmarknadene. Krisa gav òg kraftige utslag i Noreg.
Problema på den amerikanske bustadmarknaden kom
særleg til syne i det såkalla "subprime"-segmentet. Omfanget av
desse låna auka kraftig frå tidleg på 1990-talet og fram til 2007,
då om lag 15 pst. av amerikansk bustadgjeld var kategorisert som
"subprime".
I byrjinga av 2007 gjekk mange av "introduksjonstilboda"
til amerikanske bustadlåntakarar mot slutten. Låneformidlarar hadde
fram til då i stor grad lokka med lån med låge, faste renter på dei
første avdraga. Då desse vilkåra vart erstatta av høgare, flytande
renter, fekk mange problem. Samstundes var det gjengse rentenivået
på veg oppover. Ved utgangen av 2006 låg den amerikanske styringsrenta
høgare enn 5 pst., og hadde gått opp heile fire prosenteiningar
frå 2004. Veksten i dei amerikanske bustadprisane på 2000-talet
var langt høgare enn inntektsveksten til amerikanske hushald. Prisveksten
snudde nedover i midten av 2006, men heldt seg positiv fram til
byrjinga av 2007. Fallet som då kom i bustadprisane vart etter kvart
forsterka av ein kraftig auke i tvangssal av bustadeigedomar som
følgje av misleghald, og sidan av forventningar i marknaden om vidare
prisfall.
Tap på misleghaldne bustadlån spreidde seg gjennom
verdipapir utferda av långivarane til store delar av den amerikanske
finansmarknaden. Bankar som ytte "subprime"-lån og andre lån, pakka
ofte desse saman og selde dei vidare som verdipapir til andre bankar,
finansinstitusjonar, fond og investorar i form av obligasjonar med
førerett, eller dei vart pakka saman og selde i komplekse verdipapir
("collateralised debt obligations" eller CDO-ar). Denne verdipapiriseringa
av bustadlån tillét ei deling av risikoen som var knytt til låna,
men skapte òg eit uoversiktleg bilete av kven det var som måtte bere
eventuelle tap. Nær 60 pst. av amerikanske bustadlån var i 2007
verdipapiriserte.
Uvisse om omfanget av finansinstitusjonane sine eksponeringar
mot dei samansette verdipapira med innslag av dårlege bustadlån,
og igjen uvisse om kor eksponerte sjølve verdipapira var mot dei
dårlege låna, slo ut i kraftig uro på finansmarknadene sommaren
2007. Bustadlånspapira fall i verdi, samstundes som investorar kravde
høgare risikopåslag på andre typar verdipapir. I juni vart tiltrua
i marknaden svekt etter konkursar i to store hedgefond forvalta
av Bear Stearns (som sjølv vart overteken av JPMorgan eitt år seinare).
Utviklinga på børsane var turbulent utover hausten 2007, men verdiane
heldt seg i hovudsak oppe på grunn av sterk tru på vidare økonomisk
vekst.
Uroa var særleg høg i marknaden for lån og innskot
mellom bankane, interbankmarknaden. Bankane si tiltru til kvarandre
fall i takt med uvissa om tapseksponeringar, og gav seg utslag i høgare
renter, dyrare kredittrisikoforsikringar, og auka behov for tilskot
av likviditet frå sentralbankane. Mange internasjonale (særleg amerikanske)
bankar måtte ta tapsutsette bustadlånspapir inn i balansen, og marknaden vart
uviss på kor store tap ein eigentleg måtte sjå føre seg i dei enkelte
bankane. Bankar fekk vanskar med å sikre nye lån, samstundes som
rentene på dei låna som vart innvilga, gjekk kraftig opp.
Forskjellen mellom pengemarknadsrentene og styringsrentene
internasjonalt, er vanlegvis på om lag 0,15 prosenteiningar. Frå
august 2007 vart påslaget radikalt endra. I USA, Storbritannia og
i eurolanda låg tremånaders pengemarknadsrente mellom ein halv og
ei prosenteining høgare enn styringsrenta gjennom hausten, medan
den norske marknadsrenta heldt seg mellom ein kvart og trekvart
prosenteiningar høgare enn styringsrenta frå Noregs Bank. Forskjellen
på rentene gjekk noko ned i september 2007, men skaut opp igjen
i november etter at bankane måtte justere opp tapsforventningane. Prisen
på såkalla "credit default swaps" (CDS-ar), eller forsikringar mot
kredittrisiko, mangedobla seg for internasjonale finansinstitusjonar frå
hausten 2007, og etterspurnaden etter sikre statspapir auka kraftig.
I september 2007 melde Bank of England at ein stod parat til å gi
storbanken Northern Rock likviditetsstønad. Uvissa om banken sin
økonomi utløyste eit såkalla "run" frå innskytarar som ville tømme
kontoane sine i banken. Northern Rock vart overteken av britiske
styresmakter i februar 2008.
Medan aksjemarknadene elles synte moderate fall,
fall aksjeverdien av internasjonale bankar dramatisk på børsane
fram mot sommaren 2008, somme med meir enn 60 pst.
I løpet av første del av 2008 forsvann tiltrua
på vidare vekst i verdsøkonomien. Bustad- og verdipapirprisar fall
etter kvart som framtidsutsiktene vart mørkare og meir uvisse. Problema spreidde
seg raskt til andre sektorar i økonomiane. Samstundes var problema
på pengemarknadene aukande, og mangel på likviditet tvinga fram
sal av eigedelar for å frigjere midlar. Sidan eigedelar førast til
marknadsverdi i bankane sine balansar, fekk finansinstitusjonar og
investorar store rekneskapsmessige tap gjennom hausten. Sal av verdipapir
for å sikre likviditet og minske risikoeksponering bidrog til auka
tilbod av verdipapir og difor òg truleg til vidare prisfall på verdipapira.
Trass i fleire omgangar med likviditetstiltak
frå sentralbankane, fungerte pengemarknadene dårleg sommaren 2008.
Høgare motpartsrisiko, tillitssvikt og frykt for ei vidare systemkrise
hindra normal flyt av kreditt bankane imellom, og mellom bankar
og publikum.
Dei to store amerikanske bustadlånsinstitusjonane
Fannie Mae og Freddie Mac mista tiltru i marknaden gjennom sommaren,
i takt med at marknadsverdien på eigedelane deira fall markant.
Etter nedgangen i bustadprisane, og framleis uvisse knytt til mogelege
tap på subprimelån, trudde ikkje marknaden at institusjonane var
solide nok til handsame forpliktingane sine, og sende aksjekursane
ned over 90 pst. frå nivået eitt år tidlegare. Trass i ein hjelpeaksjon
med billige sentralbanklån måtte amerikanske styresmakter ta over
både Fannie Mae og Freddie Mac i byrjinga av september 2008. Då
åtte (direkte eller gjennom garantiar) desse to institusjonane halvparten
av alle amerikanske bustadlån, til saman verde om lag 6 billionar
dollar.
Etter konkursen 15. september 2008 i investeringsbanken
Lehman Brothers kom finansmarknadene verda over inn i ein svært
alvorleg situasjon. Lehman Brothers var ikkje berre eit døme på
ein bank som gjekk over ende etter å ha mista marknadens tillit,
og som leidde til at meir kritisk lys og uvisse vart retta mot andre
bankar. Banken hadde òg omfattande og systemviktig internasjonal
verksemd, verda over, og konkursen leidde til noko nær eit samanbrot
i delar av marknadene.
Det største forsikringsføretaket i verda, AIG,
var 16. september 2008 nær ved å følgje Lehman Brothers og slå seg
konkurs. AIG tok hausten 2008 store tap på kredittforsikringar,
og vart tvinga til å likvidere eigedelar etter at dei vart nedgradert
av ratingbyråa. Problema i AIG var særleg knytt til eit dotterføretak
som hadde selt CDS-ar i stor mon. For å hindre eit totalt samanbrot
i finanssystemet gjekk amerikanske styresmakter 16. september inn
med 85 mrd. dollar, og overtok nær 80 pst. av AIG.
USAs største sparebank, Washington Mutual, vart
mot slutten av september sett under administrasjon, og eigedelane
vart seinare delvis selde til JPMorgan Chase. Den kjende investeringsbanken
Merrill Lynch vart 14. september 2008 overteken av Bank of America,
og den 22. september annonserte dei to siste store investeringsbankane,
Morgan Stanley og Goldman Sachs, at dei endra føretaksform til vanlege
forretningsbankar. Felles for desse føretaka var deira eksponering
mot dårlege bustadlånpapir, og låg eigenkapital samanlikna med storleiken
på verksemdene. OECD har anslått at dei subprimerelaterte tapa i
Washington Mutual utgjorde meir enn to gonger kjernekapitalen til banken,
og i Merill Lynch meir enn 1,5 gonger kjernekapitalen. Ein føresetnad
for vidare drift i føretaka var fornya marknadsfinansiering, noko berre
Morgan Stanley og Goldman Sachs greidde gjennom å gjere seg om til
vanlege bankar og tiltrekkje seg innskot frå personkundar (og dermed
kvalifiserte dei seg òg for deltaking i særskilde likviditetstiltak
frå den amerikanske sentralbanken).
I tida som følgde fekk fleire bankar i USA og
Europa problem både med eigen likviditet og med naudsynt tiltru
i marknaden. Wachovia (USA), Dexia (Belgia), Fortis (Belgia/Nederland),
Hypo Real Estate (Tyskland) og Bradford & Bingley (Storbritannia)
var blant dei som vart redda anten av styresmaktene, eller gjennom
samanslåingar eller kapitalutvidingar. Fleire av desse bankane var
òg hardt råka av subprimerelaterte tap. Likevel vart det etter kvart
meir og meir tydeleg at òg andre sider ved krisa hadde kraft i seg
til å felle bankane.
I Norden vart dei tre største bankane på Island sette
under offentleg administrasjon i oktober, medan fleire danske bankar
fekk alvorlege problem gjennom hausten 2008. Åtte kriseramma danske
bankverksemder vart avslutta i 2008, anten gjennom overtakingar
frå andre bankar, eller gjennom avvikling. Den største av desse
verksemdene, Roskilde Bank med ein forvaltningskapital på 37 mrd.
danske kroner, vart overteken av den danske sentralbanken og sidan seld
til ei privat bankgruppering. I Sverige har styresmaktene gitt stønad
til to finansinstitusjonar, og sett meklarhuset Carnegie under administrasjon
(som sidan er selt vidare).
Figur 2.2 i meldinga syner at kronerentene og rentene
hos handelspartnarane til Noreg, til tider låg meir enn to prosenteiningar
over forventa styringsrenter frå dei respektive sentralbankane. Påslaga
i dollarmarknaden har vore særleg høge, og rentepåslaga her var
i september 2008 oppe i nesten fire prosenteiningar. Sidan utgangen
av fjoråret har pengemarknadsrentene gått i retning av meir normale
nivå, men ligg framleis godt over det som var rekna som "normalt"
før sommaren 2007.
Aksjekursane i Europa og USA fall omkring 25 til
45 pst. gjennom 2008. Nedgangen kom hovudsakleg i fjerde kvartal
og var brei og omfattande, men ramma særleg bankar og andre finansinstitusjonar.
Ifølgje Det internasjonale valutafondet (IMF) har
internasjonale bankar fram til januar 2009 varsla at dei har tapt
eller skrive ned eigedelar for om lag 790 mrd. dollar. Mesteparten
av tapa kjem frå urealiserte kurstap på obligasjonar, bustadlånpapir
og andre verdipapir, som bankane etter rekneskapsreglane måtte bokføre
til marknadsverdi. Valutafondet sitt anslag i april 2008 om at samla
tapsnedskrivingar relaterte til amerikanskutferda gjeldspapir av
ulike slag ville utgjere om lag ein billion dollar på verdsbasis,
er sidan oppjustert to gonger. I oktober 2008 vart talet heva til
vel 1 400 mrd. dollar, medan talet i januar 2009 var 2 200 mrd.
dollar.
Dei norske finansinstitusjonane har ikkje vore like
hardt råka av krisa internasjonalt som ein del utanlandske institusjonar.
Dette kjem mellom anna av at norske finansinstitusjonar ikkje har hatt
subprimerelaterte tap i særleg grad. Norske finansmarknader har
like fullt vorte påverka. Særleg har kursane på aksjane til institusjonane vore
utsette for ein veldig nedgang på Oslo Børs. Marknadsverdien til
dei to største børsnoterte finansinstitusjonane i Noreg, DnB Nor
og Storebrand, minska til dømes med høvesvis 67 pst. og 70 pst.
i 2008.
Når norske bankar har klart seg forholdsvis
godt samanlikna med utanlandske føretak, kjem dette mellom anna
av at dei har tapt mindre på dårlege verdipapir, har hatt høg innskotsdekking
(som gjer bankane mindre avhengige av andre innlån i marknaden)
og solide balansar etter fleire år med god inntening. Norske bankar,
i motsetnad til bankar i Danmark, Sverige, og særleg Island, hadde
ikkje stor verksemd i utlandet då krisa trefte, og dette har dempa
dei direkte impulsane til norske bankar frå krisa ute.
Norske statsfinansar er særs solide rekna i
internasjonal samanheng. Dette har òg gagna finansinstitusjonane
med omsyn til marknaden si tiltru til banksystemet, og til at styresmaktene har
evne til å handsame eventuelle problem. Like fullt har norske bankar
vorte meir sårbare for internasjonal påverknad dei siste åra, mellom
anna gjennom lågare innskotsdekning. Bankane har såleis gjort seg
meir avhengige av finansiering på marknaden.
Figur 2.2 og 2.4 i meldinga syner den dramatiske utviklinga
i den norske pengemarknaden hausten 2008. I september, etter konkursen
i Lehman Brothers i USA, skaut pengemarknadsrenta i vêret. Bankane
i Noreg, i likskap med bankane internasjonalt, heldt på eigne midlar
av omsyn til uviss motpartsrisiko og eige ønske og krav til likviditet.
Sidan bankane i Noreg i hovudsak låner ut til publikum med vilkår
om flytande renter, har dei òg stilt seg slik at dei har flytande
renter på deler av innlåna sine. Såleis slo dei høge marknadsrentene
snøgt inn på bankkostnadene, og bankane var snare med å setje opp
rentene på utlåna til publikum. Bankane stramma òg inn på utlån
til hushald og føretak.
Innlån frå pengemarknaden var ikkje berre særs kostbare,
dei var til tider heller ikkje tilgjengelege. Fleire handelsdagar
i september 2008 hadde særs låg omsetnad, og den 16. september vart
ikkje Nibor-renta eingong fastsett. Berre ekstraordinære tiltak
frå Noregs Bank tryggja heilt naudsynt likviditet til norske bankar.
Utviklinga i pengemarknaden reflekterer ein meir gjengs uvilje mot
å ta på seg risiko. Bankar, fond og investorar omplasserte i stor
mon midlane sine til trygge statspapir i staden for i marknaden
elles. Den høge etterspurnaden etter desse papira pressa dei effektive
rentene på papira ned.
Verdiane på Oslo Børs har vorte kraftig reduserte
i 2008. Auka uvilje mot å ta på seg risiko og auka uvisse knytt
til inntening og soliditet i norske føretak har gitt lågare marknadspris
på partar i føretaka, og til tider særs låg omsetjing av verdipapir.
Utanlandske investorar har trekt seg ut av den norske verdipapirmarknaden,
og prosentdelen av føretaka som er noterte på Oslo Børs og åtte
av utlendingar, fall frå 41 til 33 pst. gjennom 2008. Samstundes
har verdipapirfond selt seg ned for å kunne løyse inn partseigarar.
Auka tilbod og svekt etterspurnad etter verdipapir har bidrege til
lågare verdsetjing av aksjar og andre verdipapir.
Utviklinga på Oslo Børs frå 2004 er teikna inn
i figur 2.3 i meldinga. Medan verdiane på børsane no er omtrent
tilbake på nivået for fem år sidan, har fallet på Oslo Børs vore
meir dramatisk. Berre frå september til november 2008 fall verdiane
med heile 55 pst. Ein del av det særlege norske børsfallet kan forklarast
med det kraftige prisfallet på olje og andre råvarer i 2008. Av bransjeindeksane
har energi- og finansindeksen falle mest.
Sommaren 2008 var den norske krona historisk sterk
målt mot internasjonale valutaer. Investorar søkte seg hausten 2008
etter kvart bort frå valutaene til mindre land, og særleg frå valutaene
til kriseramma Island og Ungarn, då frykt for statsfinansielle problem
spreidde seg. Sjølv om omdømmet til dei norske statsfinansane ikkje
var svekt, trekte internasjonale investorar seg frå kronemarknaden
til føremon for dei større valutaene. Kraftig prisfall på olje bidrog òg
til ei svekking av krona. Mot slutten av 2008 var krona, jamført
med valutaene i dei landa Noreg handlar mest med, svakare enn på
ti år.
Dei kraftige svingingane på verdipapir- og pengemarknadene
roa seg noko mot slutten av 2008, samstundes som utlånsrentene frå
bankane til publikum vart sette ned.
Etter at tiltrua til bankane og banksystema
rundt om i verda hadde nådd ein botn ein ikkje hadde sett sidan
depresjonsåra på 1930-talet, vart det i oktober 2008 gjort kjent
ei rekkje nye tiltak frå styresmakter i fleire land. Sentralbankane
hadde då vore aktive i lengre tid med likviditetstiltak som særleg
store og lange lån, og lemping på krava til sikkerheiter og til
aksepterte motpartar. Den amerikanske sentralbanken, Federal Reserve,
opna valutabyteavtaler med ei rekkje andre sentralbankar for å tryggje
tilbodet av dollarlikviditet, samstundes som særlege ordningar for
byte av lite omsetjelege verdipapir mot statspapir var oppretta
i fleire land (mellom anna i Storbritannia, der ein sette i verk
eit slikt program allereie i april 2008).
Frykt for såkalla "run" på bankane frå innskytarar
leidde til at somme land styrkte eksisterande innskotsgarantiprogram,
medan andre oppretta nye ordningar eller stilte fulle garantiar for
alle innskot. Irske styresmakter gjorde til dømes 30. september
2008 kjent ein uavgrensa garanti for innskot. Noko liknande gjorde
Hellas, medan EU heva minstesatsen for nasjonale garantiar frå 20 000
til 50 000 euro.
EU-kommisjonen føreslo den 15. oktober 2008
å heve minstesatsen ytterlegare til 100 000 euro innan eitt år.
Etter framlegg frå Europarådet som EU-parlamentet slutta seg til,
skal satsen i tillegg gjerast til ei øvre grense frå slutten av
2010, gjennom ei europeisk fullharmonisering. EU-kommisjonen skal
i ein rapport innan utgangen av 2009 vurdere om det er naudsynt
og føremålstenleg at satsen på 100 000 euro vert fullharmonisert.
Innskotsgarantiordninga i Noreg er ei god ordning
for innskytarane. Opptil 2 mill. kroner per innskytar per bank er
dekt dersom banken er medlem i Bankenes sikringsfond, kor medlemskap
er obligatorisk for alle norske bankar, jf. banksikringslova § 2-1.
Noreg vil arbeide aktivt for å behalde nivået på innskotsgarantiordninga. Spørsmålet
om fullharmonisering av europeiske innskotsgarantiar blir eit eiga
tema om det måtte bli aktuelt med innlemming i EØS-avtala av dette
direktivet. Med eit garantibeløp på 100 000 euro blir dekt beløp
for norske innskytarar meir enn halvert om ein skulle gjennomføre
ei slik ordning.
Den norske innskotsgarantien har sikra tryggleik for
innskytarane, vore med på å stabilisere innskotsdekninga hos bankane,
og avverja at Noreg har måtta gjere særskilde kortsynte endringar
i ordninga i ei utsett tid. Norske styresmakter har arbeidd aktivt
for å påverke EU-framlegget, heilt sidan det vart gjort kjent i
fjor haust.
I oktober 2008 kom fleire styresmakter med tiltak
for likviditetsforsyning til marknaden og finansinstitusjonane,
ulike garantiopplegg for innlåna og innskota til bankane, og i nokre tilfelle
verkemiddel til fremje av soliditet og kapitaldekning i finansinstitusjonane.
Ordningane for tilførsel av eigenkapital inneheldt i mange høve
vilkår som avgrensar utbytteutbetalingar, leiarløner og bonusar.
Avtalevilkåra skulle, i tillegg til å motverke uheldig åtferd frå
bankane si side, gi styresmaktene betalt for den risikoen dei tok
på seg. Vidare kunne det vere vilkår om at bankane måtte halde oppe
utlånsveksten, og krav om ei viss kapitaldekning. I midten av oktober
vart dessutan EU-landa einige om gjengse retningslinjer for statlege
kapitaltilskot og garantiar for innlån.
USA og Storbritannia, som vart tidlegast og hardast
ramma av finanskrisa, var òg tidleg ute med omfattande tiltak retta
inn mot banksystemet. Den amerikanske krisepakka på 700 mrd. dollar
vedteken 3. oktober 2008, skulle opphavleg gå til oppkjøp av dårlege
verdipapir frå balansane til finansinstitusjonane, men desse planane
vart kort tid etter endra til kjøp av eigenkapitalinstrument direkte
i bankane. Finansdepartementet i USA fekk vide fullmakter for bruken
av midlane i pakka, og har òg gått inn med kapital i andre føretak
enn bankar, og bidrege til nokre av ordningane frå sentralbanken
si side. I november vart nye og vidtrekkande tiltak lagde fram og
sette i gang, mellom anna ei pakke frå sentralbanken på 800 mrd.
dollar til oppkjøp av gjeld og verdipapir, og til nye statlege lån.
Britiske styresmakter skaut først i oktober
inn eigenkapital i åtte av dei største britiske bankane, og har
sidan utvida tilbodet til fleire bankar og finansinstitusjonar.
Storbritannia har òg etablert program for verdipapirbyte, garantiar
og ulike forsikringar for eigedelane til bankane. Mange større bankar
i fleire europeiske land, mellom anna Frankrike, Tyskland og Irland,
har motteke statlege kapitaltilskot, men få i så stor mon som britiske
bankar. Til dømes har storbanken Royal Bank of Scotland no den britiske
staten som største eigar.
I Danmark vart det i oktober etablert ei garantiordning
som gav full trygd for alle fordringar frå innskytarar og alminnelege
kreditorar i danske bankar. Banknæringa sjølv bidrog med 35 mrd. danske
kroner til ordninga, medan staten garanterte for tap frå deltakande
bankar ut over dette. Det vart òg oppretta eit eige føretak for
avvikling av insolvente bankar. Føretaket skal, om ikkje private
løysingar er mogelege, opprette mellombelse einingar som skal overta
verksemda og eigedelane til insolvente bankar, med sikte på kontrollert
avvikling. Svenske styresmakter la òg fram ein tredelt stabiliseringsplan
for finanssystemet. Ei kredittordning i sentralbanken skulle leggje
til rette for utlån til bedrifter frå bankar (gjennom at bankane
kunne stille sertifikat utferda frå ikkje-finansielle føretak som sikkerheit
for lån), dei mellomlangsiktige innlåna til bankane kunne garanterast
av staten mot ei avgift, medan eit nyoppretta statleg stabilitetsfond
skulle byggjast opp for å kunne skyte inn kapital ved framtidige
soliditetsproblem i bankane.
Noregs Bank har sett i verk ei rekkje tiltak
for å motverke dei negative verknadene av den internasjonale finanskrisa.
For det første vart langt fleire lån mot sikkerheit i verdipapir,
såkalla F-lån, lagde ut i 2008 enn det som er normalt, og med lengre
løpetider. Gjennom hausten tilbaud sentralbanken F-lån med tre og
seks månaders løpetid, og frå november vart det gitt toårslån for over
12 mrd. kroner, særleg retta mot mindre bankar. I tillegg til kronelån
tilbaud sentralbanken dollarlån og ulike valutabyteavtaler for å
betre likviditetshøva til bankane. Noregs Bank lempa òg på krava
til verdipapirsikkerheiter. Mellom anna vart krav om børsnotering
og kredittvurdering av obligasjonsutferdarar fråfalle. Tiltaka frå
Noregs Bank overfor pengemarknaden ser ut til å ha hindra at innlånskostnadane
hjå bankane auka like mykje som pengemarknadsrentene gjennom hausten 2008.
Den norske styringsrenta vart, i likskap med
i dei fleste andre landa i Europa og USA, sett raskt og kraftig
ned, jf. figur 2.9 i meldinga. Frå oktober til desember 2008 vart
renta senka med til saman 2,75 prosenteiningar.
Den 12. oktober 2008 melde Regjeringa og Noregs
Bank at dei oppretta ei byteordning der bankane fekk låne statspapir
av staten i byte mot obligasjonar med førerett. Ordninga hadde som føremål
å betre bankane si evne til finansiering i marknadene, gjennom at
dei kunne stille statspapira som sikkerheit for innlån. Det vart
òg vektlagt at bankane kunne selje dei innlånte papira, og såleis
skaffe seg likviditet. Ramma for nyutferding av statspapir til ordninga
vart sett til 350 mrd. kroner.
Etter at byteordninga vart sett i verk, saman
med nye tiltak frå Noregs Bank, fall dei norske pengemarknadsrentene
kraftig. Dei lågare marknadsrentene kom dels av redusert styringsrente
og voner om ytterlegare nedgang, men òg av at bankane lettare fekk
tilgang til langsiktig og mellomlangsiktig finansiering gjennom hausten,
som følgje av byteordninga. Presset i pengemarknaden letta noko
mot slutten av året, men forholda var framleis ikkje normaliserte.
Høve til sal av verdipapir ein ikkje eig, såkalla "shortsal",
har òg vorte innskrenka. Tidleg i oktober 2008 vurderte Kredittilsynet,
ut frå dei rådande marknadsforholda, at shortsal av aksjar og grunnfondsbevis
som er utferda frå norske finansinstitusjonar, stod i mishøve til
verdipapirhandellova § 3-9 om forbod mot urimelege forretningsmetodar.
I januar 2009 uttala Kredittilsynet at dei framleis oppfatta slikt
shortsal som lovstridig, og kom samstundes med framlegg om lovendringar.
Tidleg i 2009 vart det gjort kjent ein ny runde med
tiltak frå styresmaktene overfor finansmarknadene i Noreg og i andre
land. Desse tiltaka var i stor mon kjenneteikna av at dei skulle styrkje
eigenkapitalen i bankane. Danske styresmakter melde til dømes 18. januar
2009 at dei, innanfor ei ramme på 100 mrd. danske kroner, ville
skyte inn såkalla hybrid kjernekapital i solide danske bankar, på
forretningsmessige vilkår. Sverige varsla ei liknande ordning med
ei ramme på 50 mrd. svenske kroner 3. februar. Regjeringa der la
då, og seinare ved eiga forordning 10. februar, opp til at staten
skulle ta del i vanlege aksjekapitalemisjonar saman med andre investorar,
med avgrensing av staten sin del av emisjonane på 70 pst. (for at
den svenske staten skal bidra med meir enn 70 pst., må kapitaltilførsla
gå føre seg på vilkår som er fastsette av staten).
I Noreg la Regjeringa 9. februar 2009 fram ei omfattande
kredittpakke i to hovuddelar, jf. Ot.prp. nr. 35 og St.prp. nr.
40 (2008–2009). Statens obligasjonsfond på 50 mrd. kroner oppretta
innanfor Folketrygdfondet, skal investere i den norske obligasjonsmarknaden.
Statens finansfond med ei løyving på 50 mrd. kroner skal ha som
føremål å kjøpe visse eigenkapitalinstrument utferda frå norske
bankar. Medan Statens obligasjonsfond vil gjere det lettare for
norske føretak å finansiere seg utanfor bankane, vil bankane sjølve
kunne styrkje kapitaldekninga si gjennom tilskot av preferansekapital
eller kjøp av fondsobligasjonar frå Statens finansfond (på marknadsmessige
vilkår). Regjeringa legg opp til å rapportere om verksemda i Statens
finansfond og Statens obligasjonsfond til Stortinget i Kredittmeldinga
2009.
Høgare kapitaldekning vil gi bankane betre høve til
å låne ut pengar til hushalda og føretaka. Vidare peikar fleire
omstende i retning av at bankane no bør hente inn meir kjernekapital. Bankane
står no overfor ei tid med auka tapsrisiko, samstundes som marknaden
krev høgare kapitaldekning enn tidlegare. Ratingbyråa krev òg meir
kapital for å gi ein god kredittkarakter, noko bankane er avhengige
av for å oppnå rimelege vilkår for innlån, og for å halde ved like tiltru
i marknaden. Sidan kapital frå marknaden har vorte dyrare og vanskelegare
tilgjengeleg i løpet av dei siste månadene, har fleire statar sett det
naudsynt å skyte inn kapital i bankane.
Reguleringa av finansnæringa tek i alle land
mål av seg til å betre stabiliteten i dei finansielle systema gjennom
tilsyn og regulering. I politiske krinsar og faglege forum internasjonalt
føregår det no ein debatt om kvifor reguleringa og tilsynet med
finansinstitusjonane ikkje hindra ubalansane som førte til finanskrisa.
Ulikskap mellom land inneber at skilnader i
regulering og tilsyn kan vere naudsynte for å skape finansiell stabilitet.
Til dømes har lånemarknaden i USA dei seinare åra vore prega av nye
låneprodukt, nye måtar å organisere salet av låneprodukta til kundane
på, og nye måtar å "pakke" inn og selje låna vidare på. Denne nyskapinga
har omforma finansnæringa i USA. Produkta vart òg selt til investorar
i andre land, samstundes som forretningsmodellane spreidde seg utanfor
USA. I dei landa kor finansnæringa har leia denne utviklinga, har
det vore særleg trong til skjerpa reguleringar og til å styrke tilsynet
med næringa. I staden har det vore ein utvikling med avregulering.
Tilsynet og reguleringa i Noreg har ein del
særtrekk. Her i landet var ein til dømes tidleg ute med å fusjonere
tilsynseiningane for ulike typar finansinstitusjonar, slik at ein
fekk eit felles tilsyn med heile finansnæringa. Eit slikt tilsyn har
mykje betre føresetnader for å ha oversikt over utviklinga i finansnæringa
enn fleire ulike tilsyn.
I Noreg har ein etablert ei heilskapleg og samanhengande
regulering for finansinstitusjonane. Finanskonsern, mellom anna
dei såkalla blanda finanskonserna som består av ulike finansinstitusjonar,
fekk tidleg stor utbreiing i Noreg. Som følgje av dette var norske
styresmakter raskt ute med å lage eit heilskapleg regelverk for
finanskonsern. Reglane om kapitaldekning på konsolidert nivå har
vore eit sentralt stabilitetsskapande element i dette regelverket. Reglane
motverkar at finanskonserna utnyttar skilnader i regelverket for
ulike institusjonar i konsernet på ein uheldig måte. Sjølv om det
innanfor EØS no er krav om at kvart land skal ha reglar om finanskonsern,
og samanlikningar av ulike regelverk er vanskeleg, er det eit inntrykk at
regelverket om finanskonsern i Noreg i sum er godt eigna til å sikre
at finanskonserna har nok kapital og er høveleg regulerte.
Kapitaldekningsregelverket for finansinstitusjonar
i Noreg er basert på at lik risiko skal handsamast likt. Difor er
bankar, livsforsikringsselskap og pensjonskasser underlagde kapitalkrav
som er avhengige av kva slags risiko institusjonen tek på seg. Det
er ikkje vanleg i utlandet at til dømes livsforsikringsselskap og
pensjonskasser er underlagde kapitaldekningskrav for marknadsrisiko.
Dette norske reguleringsprinsippet fremjar soliditeten i livsforsikringsselskapa
og pensjonskassene, bidreg til meir einskaplege konkurransevilkår,
og hindrar at risiko hopar seg opp der han er minst regulert.
Sal av lån til eit føretak som har til føremål
å finansiere kjøpet med å utferde verdipapir, blir gjerne kalla
verdipapirisering. I nokre land har føretaka som utferdar verdipapira,
ikkje vore underlagde ordinære kapitaldekningskrav. Reguleringa
i Noreg inneber at kredittføretak som utferdar obligasjonar med
førerett (OMF-ar), er underlagde dei same kapitalkrava som bankane. I
Noreg er det såleis ikkje mogeleg for bankane å omgå kapitalkrava
gjennom å verdipapirisere utlån.
Utlånstapa i USA kjem mellom anna av at det
i sum er ytt store lån til hushald som ikkje har hatt økonomisk
evne til å betene låna. Fleire har peika på at modellen med vidaresal
av utlån har svekt motivasjonen hos långivarane til å vurdere om
låntakarane har økonomi til å betale tilbake dei låna som er gitt.
I Noreg har långivarane plikt til skriftleg å rå lånsøkjarar frå
å ta opp lån, dersom långivaren finn grunn til å tru at lånsøkjaren ut
frå økonomisk evne eller andre tilhøve, burde vurdere å la vere
å ta opp lånet. Ansvaret til låntakaren kan lempast om dette ikkje
skjer. Frårådingsplikta er ein del av regelverket som skal beskytte
forbrukarane, men slike føresegner kan òg ha verknad på kva for
lån som blir gitt, og den samla risikoen i det finansielle systemet.
Shortsal er sal av finansielle instrument ein
ikkje eig. Dei norske reglane for shortsal vart endra i 1997. Forbodet
mot shortsal gjennom meklarapparatet vart då oppheva, og det vart
opna for at verdipapirføretak kan formidle (eller sjølv utføre)
såkalla dekt shortsal, det vil seie shortsal der den som sel, har
sikra seg tilgang til dei finansielle instrumenta på avtaletidspunktet,
jf. verdipapirhandellova § 10-4. Verdipapirføretaka kan ikkje medverke
til udekt shortsal.
Omsyn til auka likviditet i verdipapirmarknadene
og til betre samspel mellom derivatmarknader og marknader for dei
underliggjande verdipapira var hovudgrunngivingane for å gi verdipapirføretaka
høve til å medverke til dekt shortsal. Sjølv etter lovendringane
i 1997 har norske aktørar i finansmarknaden avgrensa høve til å
shortselje finansielle instrument gjennom meklarføretak, samanlikna
med det som er vanleg i andre land.
Som nemnt i pkt. 2.1.4 i meldinga innskrenka Kredittilsynet
i oktober 2008 høvet til shortsal av verdipapir som var utferda
frå norske finansinstitusjonar, av omsyn til dei heilt særskilde marknadsforholda.
I januar 2009, etter oppmoding frå Finansdepartementet, kom Kredittilsynet òg
med framlegg til lovendringar om shortsal. Kredittilsynet føreslo
for det første at forbodet mot å gjennomføre udekt shortsal skal
utvidast frå berre å gjelde verdipapirføretak, til òg å gjelde investorar
direkte. Vidare føreslo Kredittilsynet at ein skal kunne sanksjonere
brot på eksisterande og moglege nye føresegner med vinningsavståing
eller straff.
Kredittilsynet føreslo òg at tilsynet skulle
få heimel til å påleggje mellombelse forbod mot shortsal, både dekte
og udekte, og at desse kan femne om derivatkontraktar med tilsvarande verknad
på aksjekursar som ordinære shortsal. Samla kan slike endringar
innebere ei betydeleg skjerping av det allereie avgrensa høvet til
å shortselje finansielle instrument i den norske finansmarknaden.
Finansdepartementet sende framlegga frå Kredittilsynet på vanleg
høyring i februar 2009.
Føresetnadane for finansiell stabilitet verda
over har svekt seg monaleg i 2008. Bankar og andre finansinstitusjonar
i USA og Europa har gått over ende, heile marknader har stoppa opp,
og styresmakter har sett i verk tiltak av store omfang. Sentralbankane
har sikra finansinstitusjonar likviditet etter at pengemarknadene
nær stoppa opp, medan regjeringar etter kvart som krisa forverra
seg òg har lagt til rette for styrka soliditet i føretaka.
I lengre tid før uroa i 2007 hadde kraftig gjeldsauke
i USA og Europa vore finansiert av oljeeksporterande land og framveksande
økonomiar i Asia. Høge spareratar i asiatiske land, saman med låge
prisar på importerte varer, gav rom for historisk låge renter i
Vesten. Dei låge rentene bidrog til auka etterspurnad etter kreditt
hos hushald og føretak. Høgare prisar på bustader og råvarer både
følgde av, og bidrog til, auka etterspurnad etter kreditt.
Optimisme og framtidstru bidrog til låge påslag for
risiko og at risikoen vart undervurdert. Mange har peika på at denne
utviklinga syner at marknadene ikkje sjølve klarer å avverje ubalansar
og kredittbobler.
Nye føretaksmodellar hos kredittgjevarane kan ha
vore medverkande til utviklinga. Medan bankane som gjer lån med
sikte på å holde dei til førefall har motivasjon og tradisjon for
å vurdere risikoar langt fram i tid, kan dei meir transaksjonsbaserte
investeringsbankane og spesialføretaka som gjerne vart oppretta
for å finansiere kreditten, ha vore meir opptekne av resultata på kortare
sikt.
Reguleringa, særleg i USA og Storbritannia,
kan òg ha forsterka desse institusjonane si rolle i kredittsystemet.
Finanskonsern kunne til dømes minske avsetningskrava gjennom å opprette
dotterføretak. Dei såkalla investeringsbankane, saman med ulike
holdingføretak og fond, kunne operere med særs låge kapitalbufferar
sidan dei ikkje var underkasta vanlege reglar. Investeringsbankane
i USA hadde på det høgaste utlån og verdipapir som var verdsette
til meir enn 30 gonger eigenkapitalen i føretaka.
Gode økonomiske førehald og låge tap over lengre
tid, kan ha minska kjensla av risiko. Høg lønsemd kan ha bidrege
til det same, sjølv om gjengs økonomisk logikk skulle tilseie at
høg lønsemd og raske verdistigningar òg inneber høg risiko.
Optimistiske kredittvurderingar gav låg risikovekting
og låge avsetningar for tap i føretaka. Kapitaldekninga i dei internasjonale
finansinstitusjonane var god i rekneskapen, men desse tala var i
mange tilfelle resultat av for låg vurdering av risikoane i eigedelane.
Kredittratingsbyråa sine vurderingar av høgrisikopapir, særleg subprimepapir
og komplekse instrument, har vore kritiserte i ettertid. Tapsforventningane
på subprimelåna var til dømes ofte bygd på faktisk misleghald frå
berre dei første par åra desse låna hadde tap, noko som ikkje fanga
opp mogelege tap under meir krevjande omstende.
I figur 2.25 i meldinga er samanhengen mellom dei
mest sentrale mekanismane drøfta ovanfor illustrert. Figuren syner
nokre av dei kompliserte verknadene frå låge renter og manglande
regulering som leidde til høg risiko i systemviktige institusjonar.
Subprimemisleghaldet i USA og verdifallet på samansette
produkt, og på dei institusjonane som åtte slike produkt, avslørte
i 2007 kor sårbare dei oppbygde strukturane var. I byrjinga av uroa
vart bankane sine problem dempa gjennom innhenting av ny kapital
frå marknaden. Men etter kvart som det vart klart at eigedelsporteføljane
eigentleg var større og hadde høgare risiko, fall aksjekursane og
det vart særs vanskeleg å hente inn meir kapital. Ved utgongen av
januar 2009 hadde internasjonale bankar nedskreve om lag 790 mrd.
dollar, medan dei hadde henta inn vel 820 mrd. dollar i ny kapital,
ifølgje Det internasjonale valutafondet. Av den nye kapitalen var 380
mrd. dollar statleg innskotne midlar.
Medan vi i Noreg er vane med at alle delar av
finansmarknaden er regulerte av styresmaktene, var om lag halvparten
av den amerikanske finansmarknaden utanfor tilsyn og kapitalkrav
ved inngangen til krisa, ifølgje berekningar frå Kredittilsynet.
Utferding av verdipapir med sikkerheit i bustadlån og fast eigedom
låg utanfor amerikansk regulering. I byrjinga rekna ein denne verksemda
for å vere marginal, og uviktig for stabiliteten i det finansielle
systemet. Men i løpet av nokre få år vart fleire og fleire bustadlån verdipapiriserte,
og utgjorde om lag 60 pst. av alle amerikanske bustadlån i 2007,
jf. ovanfor. Såleis vart utferdarane av desse papira i høgste grad
systemisk viktige, utan at reguleringa følgde etter. Til samanlikning
vart slik verksemd tillaten i Noreg først i 2007, og då strengt
regulert. Utferdarane må til dømes oppfylle gjengse kapitalkrav,
og det er berre lån med panteverdiar opp til 75 pst. som kan verdipapiriserast.
Kredittrisikoen til dei norske bankane har dei siste
månadane auka markert, særleg med omsyn til den svake realøkonomiske
utviklinga. Det er stor uvisse om den vidare utviklinga i norsk
og internasjonal økonomi. Medan det kan kome tap framover som vil
svekkje soliditeten i bankane, er det lite truleg at vi får ei ny
bankkrise. Likevel kan ein ikkje sjå bort frå at einskilde bankar
kan få problem i år eller i 2010, og at det i nokre tilfelle kan
bli naudsynt med ytterlegare tiltak.
I meldinga pkt. 2.3 er risikoane på den norske
finansmarknaden nærmare omtalt. Utviklinga på dei norske finansmarknadene
er nærmare omtalt i pkt. 2.4 i meldinga, og handsaming av einskilde institusjonar
i pkt. 2.5 i meldinga.
Fleirtalet i komiteen,
alle unnateke medlemene i Framstegspartiet og Venstre, viser til
at det har vore uro på finansmarknader i verda i over eitt og eit
halvt år. Finansuroa har spreidd seg til realøkonomien, og verda
er no inne i det alvorlegaste økonomiske tilbakeslaget på mange tiår.
Uroa starta med subprimelån i USA, men har spreidd seg raskt til
ei rekkje land. Krisa har også gitt kraftige utslag i Noreg, og
norske finansmarknader er ramma. Likevel er ikkje dei norske finansmarknadene
like hardt ramma som ein del utanlandske institusjonar. Dette skuldast mellom
anna at norske finansinstitusjonar ikkje har vore eksponerte mot
subprimelån i særleg grad.
Fleirtalet i komiteen,
alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Høgre og Venstre,
konstaterer at norske bankar, i motsetnad til ein del bankar i andre
nordiske land, ikkje hadde stor verksemd i utlandet då krisa oppstod.
Dette har dempa dei direkte verknadene av finanskrisa for dei norske
bankane. Likevel er også norske bankar blitt meir utsette for internasjonal påverknad
dei siste åra, mellom anna fordi dei er blitt meir avhengige av
finansiering på den internasjonale marknaden.
Fleirtalet viser til at utviklinga
i den norske pengemarknaden var dramatisk hausten 2008. Pengemarknadsrentene
gjekk kraftig opp, og i nokre periodar var det ikkje mogleg for
norske bankar å låne i denne marknaden. Bankane stramma inn på utlån
til hushald og føretak. Fleirtalet viser til at Noregs
Bank har sett i verk ei rekkje tiltak for å motverke dei negative verknadene
av den internasjonale finanskrisa. Noregs Banks styringsrente er
sett ned frå 5,75 pst. til 1,5 pst. Regjeringa og Noregs Bank har oppretta
ei byteordning som inneber at bankane får låne statspapir i byte
mot obligasjonar med fortrinnsrett. Desse tiltaka medverka til at presset
i pengemarknaden letta noko mot slutten av 2008, og pengemarknadsrentene
er blitt kraftig reduserte. Men forholda er framleis ikkje normale. Fleirtalet viser
vidare til at Regjeringa i februar i år la fram ein omfattande kredittpakke. Statens
obligasjonsfond på 50 mrd. kroner skal investere i den norske obligasjonsmarknaden. Statens
finansfond på 50 mrd. kroner skal kjøpe eigenkapitalinstrument utferda
av norske bankar. Det er enno for tidleg å vurdere effekten av desse
tiltaka.
Fleirtalet vil peike på at det
er ei rekkje forhold som har medverka til at vi har fått ei finanskrise.
Vi har framleis ikkje full oversikt over årsaker og samanhengar. Fleirtalet er
likevel ikkje i tvil om at svak og til dels manglande regulering
av delar av finansmarknaden, særleg i USA, har vore ei medverkande
årsak. Opphevinga av Glass-Steagall Act i USA i 1999, lova som skilde
forretningsbankar og investeringsbankar, saman med opphevinga av
eigenkapitalgrensa til amerikanske investeringsbankar våren 2004
og den enorme veksten i forsikringar mot kredittrisiko dei siste
åra, har etter fleirtalet sitt syn vore medverkande
årsaker til at den finansielle krisa har fått så stort omfang. Forsikringar
mot kredittrisiko viste seg å verke svært medsyklisk. Fleirtalet viser
til at dei fire store investeringsbankane i USA, med unntak av Lehman
Brothers som blei slått konkurs, no er gjorde til vanlege forretningsbankar
eller er overtekne av andre finansinstitusjonar. Felles for desse
var eksponeringa deira mot dårlege bustadlånspapir og låg eigenkapital
samanlikna med storleiken på verksemdene. Fleirtalet viser
til at problema i fjor haust i AIG, det største forsikringskonsernet
i verda, særleg var knytte til eit dotterføretak som hadde selt
kredittrisikoforsikringar i stort omfang. Fleirtalet vil
peike på at reguleringa som amerikanske og britiske styresmakter
hadde av investeringsbankar og spesialføretak som blei oppretta
for å finansiere kreditt, kan ha forsterka den rolla desse institusjonane
hadde i kredittsystemet. Fleirtalet konstaterer at
det har vore stor kreativitet knytt til oppretting av stadig nye former
for finans- og kredittføretak, der styresmaktene systematisk har
vore på etterskot når det gjeld regulering. Dette har medverka til
auka risiko og dermed større ustabilitet og det må etter fleirtalet sitt
syn få ny og forsterka merksemd frå reguleringsstyresmaktene si
side. Fleirtalet poengterer kor viktig det er for
finansiell stabilitet at forsikringsselskap held seg til forsikring
av liv og eigedom og ikkje kredittrisiko.
Fleirtalet vil peike på at vi
i Noreg, i motsetning til i mange andre land, har eit integrert
finanstilsyn. Kapitaldekningsregelverket for finansinstitusjonar
er basert på at lik risiko skal behandlast likt. Dette prinsippet
hindrar at risiko hopar seg opp der den er minst regulert. Fleirtalet vil
vidare peike på at reguleringa i Noreg inneber at kredittføretak
som utferdar obligasjonar med fortrinnsrett, er underlagde dei same
kapitalkrava som bankar. Det er derfor ikkje mogleg for bankane
å omgå kapitalkrava gjennom å verdipapirisere utlån, slik det er
i ein del andre land. Fleirtalet meiner at den norske innskotsgarantiordninga
har gjort mykje for å sikre innskytarane sine rettar og stabilisere innskotsdekninga
i bankane. Fleirtalet støttar Regjeringa sitt arbeid
for å halde fast ved den norske ordninga.
Fleirtalet viser til at høge
spareratar i asiatiske land, saman med låge prisar på importerte
varer, gav rom for historisk låge renter i den vestlege verda. Dei
låge rentene førte til auka etterspurnad etter kreditt frå hushald
og føretak. Optimisme og framtidstru medverka til låge påslag for risiko
og undervurdering av risiko. Fleirtalet konstaterer
at mange har påpeikt at denne utviklinga viser at marknadene ikkje
sjølve klarer å hindre ubalansar og kredittbobler.
Sentralbanksjefen tok under høyringa 14. mai
i år til orde for høgare eigenkapitalkrav i bankane. Han la vekt
på at dette måtte skje på eit felles nordisk nivå på grunn av konkurransen
i den nordiske bankmarknaden. Fleirtalet sluttar
seg til vurderinga frå sentralbanksjefen.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre understreker at en velfungerende
markedsøkonomi forutsetter politiske rammebetingelser som skaper
rettferdige spilleregler og produktive insentiver, og som motvirker
maktkonsentrasjon og andre former for verdiødeleggende atferd. Slike
rammebetingelser kan aldri skapes en gang for alle. De må hele tiden
videreutvikles og fornyes i takt med samfunnsutviklingen – så vel
nasjonalt som internasjonalt.
Disse medlemmer viser til at
Norges robuste statsfinansielle situasjon, basert på at handlingsregelens
integritet er ivaretatt fornuftig over tid, gjør at landet står
godt rustet til å møte vanskelige tider. Samtidig kan den samme
styrken lett skape en sovepute som gjør at vi har vanskeligheter
med fullt ut å erkjenne alvoret i den internasjonale krisen, og
hvordan den allerede virker inn på norsk økonomi.
Disse medlemmer er spesielt bekymret
over at store deler av vår eksportrettede industri allerede merker
den internasjonale krisen gjennom et sterkt fall i både produktpriser
og etterspørsel som er direkte koblet til nedgangen i verdensøkonomien.
Selv om også store deler av norsk industri er rettet mot oljevirksomhet
og innenlands etterspørsel, som trolig vil holde seg bedre oppe,
er ikke det tilstrekkelig til å endre på totalbildet. Nedgangen
i norsk industri ventes samlet sett å bli kraftig i 2009.
Disse medlemmer viser videre
til at Regjeringen og flertallet hevder at krisen er påført landet fra
utlandet, og ikke har innenlandske årsaker. Selv om dette hovedsakelig
er riktig, er det grunn til å understreke at vi også i Norge har
opplevd en betydelig penge- og kredittekspansjon i de senere år,
med påfølgende tendenser til vedvarende økning i boligprisene. Både
pengemengde og kredittvolumet økte med i overkant av 10 pst. årlig
i perioden mellom 2005 og 2008 – et godt stykke i overkant av et
langsiktig bærekraftig nivå.
Disse medlemmer understreker
at de norske bankene, spesielt de lokale sparebankene, er relativt
solide målt i egenkapitaldekning. Den aktuelle finanskrisen har
allikevel vist at det er helt opplagt at kapitaldekningen i bankene
må justeres opp på et høyere nivå enn Basel II-kravene tilsier –
på mellomlang sikt. Dessuten har finanskrisen vist at det skaper
betydelig systemrisiko hvis deler av finansnæringen ikke avkreves
en viss minimal egenkapitaldekning, som i USA og Storbritannia.
Erfaringsmessig har det også vist seg at systemrisikoen er vesentlig
mindre i land med mer helhetlige reguleringer, som Canada og Norge.
Disse medlemmer mener også at
det er svært viktig å tilføre finansmarkedet nye motsykliske mekanismer.
Det vil si regulatoriske mekanismer som krever høyere kapitaldekning
og/eller tapsavsetninger i tider med sterk kredittvekst (også for
å dempe kredittveksten), og tilsvarende lavere krav/avsetninger
i dårlige tider med lav kredittvekst (for å dempe kredittørken).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
ikke uenig i alle deler av flertallets merknader, men konstaterer
at noen premisser og forutsetninger er det uenighet om. Disse medlemmer velger
derfor å ikke slutte seg til flertallets kommentarer i sin helhet,
men velger i stedet å ta omtalen i Kredittmeldingen til orientering. Disse
medlemmer har følgende kommentarer til Regjeringens fremlegg:
Disse medlemmer viser
til behandlingen av Bankpakke II med opprettelsen av Statens finansfond
og Statens obligasjonsfond, jf. Innst. S. nr. 158 (2008–2009) og
Innst. O. nr. 48 (2008–2009). Disse medlemmer påpekte
i den forbindelse viktigheten av at Stortinget ble løpende orientert
om virksomheten, ettersom opprettelse av Statens finansfond og Statens
obligasjonsfond innebærer at Stortinget gir Regjeringen vide fullmakter
til den videre utformingen av regelverk og betingelser i tilknytning
til fondene, samt virksomheten. En slik orientering burde være naturlig
å omtale i Kredittmeldingen. Disse medlemmer viser også
til at disse medlemmer i Innst. S. nr. 158 (2008–2009)
fremmet forslag som lød:
"Stortinget ber Regjeringen på egnet måte regelmessig
orientere Stortinget om virksomheten, samt status for forvaltningen
av fondenes midler."
Disse medlemmer viser
til at finansministeren nokså naivt i høst uttalte at vi ikke ville
oppleve en finanskrise i Norge, for her var alt så godt regulert. Disse
medlemmer setter spørsmålstegn ved om regelverket og reguleringene
i finanssektoren har hatt riktig innretning når man nå trenger to
bankpakker for å få kredittmarkedet på fote igjen.
Disse medlemmer er også av den
oppfatning at Regjeringens fremstilling av finanskrisens årsaker
i Kredittmeldingen for 2008 er feilaktig og mangelfull.
Disse medlemmer vil også understreke
at problemet i USA ikke er at markedet har vært "helt fritt" og
uregulert, slik man kan få inntrykk av blant politikere på venstresiden,
men feil reguleringer og pengepolitikk, foruten statsinngrep i boligfinansieringsmarkedet.
Disse medlemmer finner dermed
grunn til å presisere at det i hovedsak er myndighetenes reguleringer
som har bidratt til finanskrisen, blant annet gjennom et regelverk
som har tvunget banker til å yte lån til mennesker som ikke har
hatt tilstrekkelig betalingsevne, gjennom såkalt "sosial boligpolitikk".
Disse medlemmer viser til at
amerikanske myndigheter, under Bill Clintons regjeringstid, førte
en svært aggressiv politikk overfor de private bankene i USA for
å få dem til å låne ut penger til boligkjøpere med lav kredittverdighet. Under
Clintons første presidentperiode brukte man en kombinasjon av trusler
og gulrøtter for å få de amerikanske sparebankene til å låne ut penger,
spesielt til minoritetsgrupper med lav inntekt og liten formue,
gjennom såkalte "affordable lending requirements". Dette var initiativ som
Fannie Mae og Freddie Mac ble tvunget til å imøtekomme.
De to gigantiske og halvstatlige boligfinansieringsselskaper,
Fannie Mae og Freddie Mac, overtok risikoen forbundet med disse
"subprime"-lånene. Dermed reduserte man bankenes risiko ved å gi
folk lån. Disse to selskapene ble igjen gitt lov til å pakke inn
den råtne gjelden i verdipapirer som ble solgt videre til de store
forretnings- og investeringsbankene på Wall Street. Denne gjelden
kunne selges videre igjen til andre banker og finansselskaper, både
i USA og andre land. AIG forsikret disse investeringsbankenes "junk
bonds", og risikoen ble dermed skjøvet fra ledd til ledd i kjeden.
Alle aktørene var dermed avhengige av at boligprisene steg.
Dermed ble hele finanssektoren rammet, noe høstens
konkurser og redningsaksjoner vitner om.
Disse medlemmer viser også til
at kredittpolitikken ført overfor sparebankene stod for ca. 3/4 av
subprime-lånene. I tillegg har man brukt statlige virkemidler overfor
de private forretnings- og investeringsbankene. I 1999, da deler av
den mye omtalte Glass-Steagall Act ble avviklet og erstattet med
Gramm-Bleach-Bliley Act, insisterte Clinton-administrasjonen på
å bake inn den såkalte Community Reinvestment Act (CRA) i den nye
loven. CRA var nok et virkemiddel for å få de private bankene til
å gi boliglån til mennesker med lav kredittverdighet.
Hvis forretnings- og investeringsbankene ikke oppfylte
CRA-kravene, risikerte de å få avslag fra deres reguleringsinstans
om å få lov til å kjøpe opp og slå seg sammen med andre banker. Dermed
la man klare føringer på bankenes utlånspolitikk. At de private
bankene opptrådte "uansvarlig" i et slikt reguleringsregime er alt annet
enn overraskende.
Investeringsbankene spesialiserte seg i sin
tur på å redusere egen risiko ved risikofylte utlån ved å inngå
avtaler om såkalte credit default swaps (CDS). Dette går ut på at
et annet finansselskap enn det som opprinnelig ga lånet, gir en
slags forsikring mot en viss sum med penger. Igjen ble bankene pålagt
å gi risikofylte lån, men risikoen ble overflyttet til andre finansselskaper.
Et selskap som virkelig kom i uføre på grunn av CDSer, var forsikringsgiganten
AIG.
Disse medlemmer mener det er
verdt å merke seg at både Alan Greenspan og offisielle kredittvurderingsbyråer
tok dette finansinstrumentet imot med åpne armer, fordi man mente
at det ville virke stabiliserende på finansmarkedet ved å spre risikoen
blant mange aktører. Det motsatte skjedde: Man mistet oversikten
og risikovilligheten økte voldsomt.
Disse medlemmer viser også til
at tidligere finanskriser og krakk oppstått i USA har vært forårsaket
av uklok økonomisk politikk fra myndighetene i USA. Det klassiske
eksemplet er krakket på Wall Street i 1929 og depresjonen som fulgte.
Politikken som fulgte utover på 30-tallet var skadelig for den amerikanske
økonomien, noe som forklarer hvorfor depresjonen ikke tok slutt
før USA gikk inn i andre verdenskrig.
For eksempel satte Hoover opp skattene kraftig under
en depresjon. I tillegg lot administrasjonen og Federal Reserve
pengemengden falle med rundt 1/3. De fleste økonomer, uavhengig
av skoleretning og politisk tilhørighet, kan fortelle at dette var
noe av det verste man kunne gjøre i en slik situasjon.
Franklin D. Roosevelts New Deal var også feilslått,
og arbeidsledigheten forble kronisk høy helt fram til andre verdenskrig.
Også Roosevelt satte opp skattene og lot pengemengden falle i 1936,
noe som førte til en "depresjon i depresjonen", i seg selv en av
de verste depresjonene i amerikansk historie.
Disse medlemmer viser for øvrig
til rapportene "Finanskrisen: Markedssvikt
eller styringssvikt?" utarbeidet av Civita (2009) og "Finanskrisen
– ett gigantiskt politikmisslyckande", Munkhammar m.fl. (2008).
Disse medlemmer vil understreke
at løsningen ikke nødvendigvis er mer reguleringer, men riktige
reguleringer. Reguleringene må ikke i for stor grad åpne for politisk
skjønn og kortsiktige politiske gevinster. Videre må reglene utformes slik
at en unngår "moral hazard" eller såkalte "perverse insentiver",
dvs. at hvis alt går bra sitter man igjen med fortjenesten selv,
men hvis det går dårlig griper staten inn. Reguleringene, og forventningene
til reguleringenes håndheving, medfører altså det uheldige at andre
ender opp med kostnaden forbundet med en risiko som en aktør selv
burde tatt regningen for.
Disse medlemmer påpeker at finansmarkedene
er integrert over landegrensene, og at harmonisering av regelverket
internasjonalt kan være av nødvendighet. Et slikt arbeid kan Norge ta
initiativ til. Disse medlemmer ønsker i første omgang
å sette ned en bankkommisjon for å utrede hvilke svakheter systemet
har, samt på hvilke områder systemet burde forbedres. Disse medlemmer viser
til sitt forslag om å sette ned en bankkommisjon fremmet i Innst.
S. nr. 158 (2008–2009).
Vi er nå kommet i en situasjon som
etter hvert kan føre til at mange mennesker kan komme i uføre med
gjeldsproblemer. Disse medlemmer viser til Dokument
nr. 8:16 (2007–2008) fremmet av Fremskrittspartiet. Representantforslaget
tok sikte på å belyse og utrede forslag til endringer i regelverket
omkring personer tynget av gjeld, slik at ikke systemet unødig bidro
til å forverre problemene. Disse medlemmer konstaterer
at kun disse medlemmer stemte for forslaget, og således
er de eneste som tar dette problemet tilstrekkelig alvorlig.
Den økonomiske situasjonen landet nå er inne
i må tas alvorlig. Disse medlemmer viser til at Regjeringen
med sitt forslag til statsbudsjett for 2009 ikke tok høyde for den
økonomiske situasjonen Norge var på vei inn i. Regjeringen var heller
ikke villig til å justere kursen eller anslagene som lå til grunn
for budsjettene, og fremmet først en tiltakspakke 26. januar 2009. Disse medlemmer vil
påpeke at problemet med tiltak som settes i verk av politikerne
er at de virker for sent. Hurtighet er derfor avgjørende. På dette området
kunne Regjeringen vært bedre. Disse medlemmer viser
til at de allerede i sitt alternative budsjett for 2009 foreslo
bevilgninger for å avhjelpe krisen. Da disse tiltakene ikke fikk
flertall, fremmet disse medlemmer en rekke tiltak
på nytt i januar 2009. I motsetning til Regjeringen prioriterte disse
medlemmer skattelette for å øke kjøpekraften og bedre rammevilkårene
for landets bedrifter. Disse medlemmer viser for
øvrig til Innst. S. nr. 139 (2008–2009).
Disse medlemmer viser til at
venstresiden i norsk politikk siden finanskrisen startet, i sin propaganda
har proklamert at markedsøkonomien er død og at kapitalismen har
spilt fallitt. Dette kan ikke fremstilles mer feil. Frihandel og markedsøkonomi
har fått millioner av mennesker ut av fattigdom, og verden har opplevd
en enorm velstandsvekst siden krigen.
I motsetning til sosialistisk planøkonomi har markedsøkonomien
evnen til å korrigere feil. Det er det som skjer når man opplever
justeringer og krakk. Dette viser nettopp at systemet fungerer.
Men systemet er ikke perfekt, og det kan legges til rette for at
det fungerer enda bedre, blant annet gjennom bedret informasjon
i markedene.
Kriser rydder ofte opp i økonomien og gir grunnlag
for nye ideer og ny vekst. Kriser kan åpne for kreativitet og muligheter
for gründervirksomhet og innovasjon, fordi ressurser frigjøres og
ledig kapasitet kan settes inn.
Disse medlemmer viser eksempelvis
til at Norsk Hydro fikk oppsving som følge av innovasjon på 30-
og 40-tallet innen fullgjødsel. I denne perioden oppstod også møbelindustrien
på Vestlandet.
Disse medlemmer vil understreke
viktigheten av at myndighetene legger til rette for nyskapning,
fremfor å legge hindringer i veien. Politikernes oppgave er å skape
grobunn for optimisme.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre vil peke på at det fra Regjeringen og regjeringspartiene
stadig vekk blir hevdet at krisen skyldes et totalt frislipp av markedskrefter
og en til dels uregulert finansnæring. Et stykke på vei er det nok
rimelig å hevde at tilsyn og reguleringer av finansmarkedene i Norge
har vært mer helhetlige og strengere enn i for eksempel Island,
Storbritannia og USA. Men det er på sin plass å minne om at vi –
på tross av mer helhetlige og strammere reguleringer av finansnæringen
– har opplevd at en hel del uheldige situasjoner knyttet til såkalte sammensatte
spareprodukter har oppstått – produkter som er godkjent av det norske
Kredittilsynet, og at det ikke er mer enn om lag ett år siden den
sittende regjering foreslo å tillate drift og markedsføring av såkalte
spesialfond eller hedgefond i Norge. Det er etter disse medlemmers syn
også grunn til å merke seg at det har vært flere advarsler i pressen
enn det har vært fra Kredittilsynet omkring de mer spekulative spareproduktene
som selv solide banker har solgt. Det har heller ikke vært noen
interesse fra Regjeringens side for å se kritisk på de advarsler som
tross alt har kommet i løpet av de siste årene.
Komiteens medlem fra Venstre vil
peke på at det ikke er tvil om at Norges Banks lavrentepolitikk
over mange år har vært en sterkt medvirkende årsak til den betydelige
veksten i pengemengde og kredittvolum de senere år. Styringsrenten
ble holdt under 3 pst. helt fra august 2003 til november 2006.
Dette medlem vil vise til motsykliske
kapitalkrav for bankene som blant annet har vært praktisert i Spania.
Spanske banker har vist seg å klare seg bra til tross for at landet
er sterkt rammet av finanskrisen og av en eksepsjonell sterk boligboble.
I denne sammenheng er det naturlig å lære av det regulatoriske regimet
i Spania, som må kunne sies å være en suksesshistorie på dette feltet.