4.1 Sammendrag

Regjeringen mener det er viktig å øke forutsigbarheten i fylkeskommunenes inntekter og foreslår derfor enkelte endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene. Regjeringen foreslår å endre telletidspunkt for innbyggertall til bruk i beregningen av innbyggertilskuddet med utgiftsutjevningen. Telletidspunktet foreslås endret fra 1. januar i budsjettåret til 1. juli året før budsjettåret.

Regjeringen foreslår et nytt inntektsgarantitilskudd til erstatning for dagens overgangsordning. Regjeringen foreslår at midler overføres fra skjønnsrammen og hovedstadstilskuddet til innbyggertilskuddet samt at hovedstadstilskuddet til "Oslo som kommune" og hovedstadstilskuddet til "Oslo som fylkeskommune" fra og med 2010 blir slått sammen til et samlet hovedstadstilskudd til "Oslo som fylkeskommune". Ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunen vil bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2011 sammen med ny kostnadsnøkkel for kommunene.

Som varslet i St.prp. nr. 57 (2007–2009) Kommuneproposisjonen 2009 vil den symmetriske inntektsutjevningen for kommunene i 2010 bli økt til 59 pst. fra 57 pst. i 2009.

Fylkeskommunene har ansvar for nasjonale velferdstjenester som i liten grad kan bygges opp og ned fra det ene året til det neste. Fylkeskommunene har derfor behov for stabilitet og forutsigbarhet i sine inntekter. For å sikre at ingen fylkeskommuner får en brå endring i inntektene som følge av slike endringer, er det en egen overgangsordning i inntektssystemet som er utformet med sikte på å begrense inntektsendringer fra et år til et annet.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at overgangsordningen for fylkeskommunene avvikles fra og med 2010 og erstattes med et inntektsgarantitilskudd som sikrer fylkeskommunene et maksimalt negativt avvik i veksten i rammetilskuddet i forhold til landsgjennomsnittet. Dette vil sikre fylkeskommunene mot brå svikt i rammetilskuddet (ut over endringer for landsgjennomsnittet) fra et år til det neste, uavhengig av hva den svake utviklingen skyldes.

Forslaget innebærer at skjønnsrammen reduseres med om lag 468 mill. kroner og at hovedstadstilskuddet til "Oslo som fylkeskommune" reduseres med om lag 63 mill. kroner. Midlene overføres til innbyggertilskuddet, som dermed øker med om lag 531 mill. kroner.

4.2 Komiteens merknader

Komiteen støtter Regjeringens forslag om å slå sammen dagens to hovedstadstilskudd til Oslo som kommune og Oslo som fylkeskommune til ett hovedstadstilskudd.

Komiteen er fornøyd med at det nå foreslås en reduksjon av skjønnsrammen for fylkeskommunene med 468 mill. kroner mot en tilsvarende økning av innbyggertilskuddet, og støtter forslaget.

Komiteen har merket seg at det i Kommuneproposisjonen for 2011 vil bli foreslått nye kostnadsnøkler både for kommuner og fylkeskommuner som en oppfølging av Borge-utvalgets arbeid.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at inntektssystemet for kommunene ble vedtatt omlagt med virkning fra 2009 for å få en mer rettferdig inntektsfordeling mellom kommunene samt bidra til mer forutsigbarhet. Omleggingen går bl.a. ut på å redusere skatteandelen av de frie inntektene og en bedre utjevning av skatteinntektene mellom kommunene. Flertallet har merket seg at innfasingen av disse endringene fortsetter i 2010 og 2011. Det ble også besluttet å avvikle overgangsordningen ved endringer i inntektssystemet, og i stedet innføre et inntektsgarantitilskudd.

Flertallet har merket seg at det nå foreslås endringer i inntektssystemet også for fylkeskommunene for å skape bedre forutsigbarhet for inntektene og skape samsvar mellom inntektssystemene for kommuner og fylkeskommuner. Også for fylkeskommunene foreslås at overgangsordningen blir erstattet av et inntektsgarantitilskudd, og at ordningen med oppdatering av innbyggertall for beregning av innbyggertilskudd i utgiftsutjamningen blir likt kommunenes. Spesielt for fylker med fraflytting og store endringer i befolkningssammensetningen, blir den nye reknedatoen viktig. Å benytte innbyggertall fra 1. juli året før budsjettåret, gir større forutsigbarhet ved at rammetilskuddet er kjent i forkant. Flertallet støtter disse forslagene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at finansieringen av grunnleggende velferdstjenester skal skje gjennom en direkte stykkprisoverføring fra staten til den enkelte driftsenhet, basert på de lovfestede rettigheter den enkelte innbygger har til helse, eldreomsorg og undervisningstjenester. Disse medlemmer mener at det innenfor stykkprissystemet må være en tjenestegaranti som sikrer innbyggerne en viss standard på de offentlige tjenestene. Det er etter disse medlemmers mening merkelig at Regjeringen ikke ønsker å lovfeste rett til sykehjemsplass, når Regjeringen på den annen side ikke har noen betenkeligheter med verken å lovfeste rett til barnehageplass, eller rett til frukt og grønt i kombinerte skoler med elever fra 1. til 10. skoletrinn og rene ungdomsskoler.

Kommunenes øvrige oppgaver utover grunnleggende velferdstjenester skal med disse medlemmers system finansieres gjennom inntekter fra kommunal inntektsskatt der kommunen selv fastsetter skattøre. Dette betyr at kommunepolitikerne i en kommune kan bestemme seg for å ha et høyt kommunalt skattøre, prangende kulturhus og gratis konserter for alle, eller eventuelt et lavt kommunalt skattøre og kun grunnleggende stykkprisfinansierte velferdstjenester som skole og eldreomsorg. Disse medlemmer mener at slike lokale tilpasninger kan føre til seg arbeidskraft, næringsvirksomhet og investeringer.

Dette vil ikke bare være positivt for den enkelte kommune, men også for velstandsutviklingen i hele landet sett under ett. Innbyggerne vil også i større grad få det skattøre og tjenestetilbudet de ønsker seg.

Disse medlemmer konstaterer at noen av de viktigste velferdstjenestene i dag er kommunenes ansvar, nemlig eldreomsorg og grunnskoletilbud. Det er derfor avgjørende at man sørger for tilstrekkelige økonomiske rammer slik at disse viktige velferdsoppgavene blir ivaretatt. En rekke kommuner melder om anstrengt økonomi, og det foreslås redusert tilbud mange steder innenfor disse velferdsområdene. Disse medlemmer fremmer derfor forslag om ekstraordinære, øremerkede midler til eldreomsorg og grunnskole i hvert eneste alternative budsjettopplegg. Det er imidlertid viktig for disse medlemmer å understreke at øremerking ikke er noen optimal løsning, men den beste løsningen inntil Fremskrittspartiet får innført stykkprisfinansiering av grunnleggende velferdstjenester.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen avvikle dagens rammefinansieringssystem og erstatte dette med et nytt system for direkte statlig stykkprisfinansiering av grunnleggende velferdstjenester som helse, omsorg, grunnskole, videregående utdanning samt sosiale tjenester."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er en svakhet med dagens kostnadsnøkler at det ikke finnes et kriterium som sikrer kompensasjon til kommuner som ikke har vegforbindelse med nabokommuner. De kommunene dette gjelder har større utgifter på mange felt siden de ikke kan samarbeide interkommunalt grunnet ferjestrekning. Dette gjelder områder som legevakt, brannvern osv. I dagens kostnadsnøkler er det 3 kriterier som går på reiseavstand, men alle disse gjelder forholdet internt i en kommune og ikke nærheten til nabokommunene.

Disse medlemmer mener at kostnadsnøklene ikke bare må se på forholdene internt i en kommune, men også hvorledes kommunen har mulighet å samarbeide med andre om tjenester.

Disse medlemmer mener at denne problemstillingen må vurderes når kostnadsnøklene skal vurderes i kommuneproposisjonen 2011 eller ved at gjeldende distriktspolitiske virkemidler utvides til også å omfatte disse kommuner. Småkommunetilskuddet er et slikt tilskudd som godt kan utvides til også å gjelde kommuner som ikke har fast vegforbindelse til sine nabokommuner. Det kan gjøres i statsbudsjettet for 2010.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen se på situasjonen til kommuner uten fastlandsforbindelse når nye kostnadsnøkler for utgiftsutjevning blir lagt frem for 2011. Dagens inntektssystem fanger ikke opp at en hel kommune ikke er landfast, mens det at deler av en kommune ikke er landfast blir ivaretatt gjennom de 3 reiseavstandskriteriene."

"Stortinget ber Regjeringen i statsbudsjettet for 2010 foreslå justering av småkommunetilskuddet til også å gjelde kommuner over 3 200 innbyggere som ikke har fast vegforbindelse til nabokommuner."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, ber Regjeringen vurdere hvorvidt kommunene i tiltakssonen i Nord-Troms bør kompenseres utover endringene i småkommunetilskuddet som ble gjort med virkning fra 2009, og ber Regjeringen komme tilbake til dette i statsbudsjettet for 2010.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre registrerer at proposisjonen ikke legger opp til endringer i inntektssystemet til kommunene, og således ikke følger opp merknad fra en samlet kommunal- og forvaltningskomité i Innst. S. nr. 263 (2007–2008):

"Komiteen registrerer at kommunene i tiltakssonen behandles ulikt, og ber Regjeringen se nærmere på dette."

Etter disse medlemmers syn legger Regjeringen fortsatt opp til en svært urimelig forskjellsbehandling mellom Finnmark- og Nord-Troms-kommunene som inngår i tiltakssonen. Disse medlemmer kan ikke se noen faglig begrunnelse for denne inkonsekvente politikken, og forventer at Regjeringen senest ved fremleggelsen av statsbudsjettet for 2010 klargjør disse forholdene. Tiltakskommunene i Nord-Troms utgjør et historisk fellesskap som i dagens situasjon står overfor sammenlignbare utfordringer, noe som også må komme til uttrykk gjennom inntektssystemet til kommunene og fastsettelse av Nord-Norge- og Namdalstilskuddet.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag som innebærer likebehandling av kommunene i tiltakssonen."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at småkommunetilskuddet kun slår ut for kommuner som har mindre enn 3 200 innbyggere. Etter disse medlemmers syn er det urimelig å operere med en slik absolutt grense som kan medføre tapte millioninntekter til kommuner fordi folketallet på telledato øker med en håndfull personer, slik det gjorde i inneværende år for Lyngen kommune. Disse medlemmer ber Regjeringen se nærmere på dette og vurdere å erstatte dagens absolutte grense med et glidende system.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at dagens system innebærer allerede en radikal skatteomfordeling fra skattesterke til skattesvake kommuner. En ytterligere økning i denne skatteomfordelingen svekker inntektene i de store kommunene som har store regionale oppgaver. Regjeringen begrunner forslaget med likverdige tjenestetilbud. Disse medlemmer mener at utgiftsutjevningen som ikke berøres i forslaget skal ivareta kommunenes mulighet til å tilby innbyggerne likeverdige tjenestetilbud i hele landet. Disse medlemmer støtter derfor ikke forslaget om ytterligere å øke skatteutjevningen mellom kommunene. Forslaget innebærer at lokal inntekt for sektoren blir svekket og at den blir tilnærmet rammefinansiert.

Disse medlemmer foreslår derfor:

"Stortinget ber Regjeringen i statsbudsjettet for 2010 legge fram forslag om å øke den symmetriske inntekstutjevningen til 55 pst."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre viser til at flertallet i KS sitt sentralstyre uttalte følgende om den kommunale selskapskatten:

"Dagens kommunale selskapsskatt bør opprettholdes, fordi den er et viktig virkemiddel for at kommunene skal ha nødvendig oppmerksomhet på lokal næringsutvikling. Ikke minst er selskapskatten viktig i områder med felles bolig- og arbeidsmarked."

I sin uttalelse til Regjeringens forslag sier NHO følgende:

"… det er bedriftene. Ofte småbedrifter i lokalsamfunnet som både skaper arbeidsplasser og bidrar til velferden i norske lokalsamfunn. Når det nå blir mer likegyldig for kommuneøkonomien om næringslivet går bra eller ikke får ikke kommunestyrene lengre noen grunn til å være opptatt av næringspolitikk. På sikt vil dette også svekke velferden."

Disse medlemmer slutter seg til disse synspunktene og er overrasket over at Regjeringen ikke tar hensyn til at både kommunenes organisasjon og næringslivets organisasjon mener at selskapsskatten er viktig for prioritering av den lokale næringspolitikken. Disse medlemmer kan ikke se at Regjeringen kan begrunne sitt forslag ut fra hensynet til lokal verdiskaping, men kun fokuserer på utjevning mellom kommunene. Kommunene blir mindre avhengig av hva som skjer lokalt i forhold til egne inntekter og mer avhengig av statens rammeoverføringer. Dermed svekkes lokaldemokratiet.

På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer:

"Stortinget ber Regjeringen i statsbudsjettet for 2010 legge fram forslag om å gjeninnføre ordningen med kommunal selskapsskatt og legge til grunn et selskapsskattøre på 4,25 pst."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti mener at innbyggertilskudd og utgiftsutjevning bør beregnes med utgangspunkt i oppdaterte befolkningstall. Det vil si befolkningstallet pr. 1. januar i budsjettåret. Regjeringens forslag svekker derfor vekstfylkenes situasjon.

Disse medlemmer foreslår derfor:

"Stortinget ber Regjeringen legge til grunn oppdaterte befolkningstall for beregningen av innbyggertilskudd og utgiftsutjevning for fylkeskommunene."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Regjeringen skal komme tilbake med nye kostnadsnøkler i utgiftsutjevningen og mener at vekstkommunenes situasjon best hadde blitt ivaretatt gjennom en egen kostnadsfaktor i utgiftsutjevningen. Disse medlemmer foreslår derfor:

"Stortinget ber Regjeringen i arbeidet med utgiftsutjevningen utrede og etablere en faktor som ivaretar vekstkommunenes spesielle situasjon."

For å sikre at det lokale selvstyret har mulighet til å prege samfunnsutviklinga, mener komiteens medlem fra Venstre at kommunene må få reell økonomisk frihet. Den må innebære fritak fra statlige pålegg og reformer, og kommunene må selv i større grad få bestemme over egne inntekter og størrelsen på disse.

Dette medlem viser til at Venstre har programfestet at kommuner som ønsker det skal få alle overføringer fra staten uten øremerking. I tillegg må det åpnes for økt mulighet for å påvirke det lokale skattøret, økt adgang for lokal ressursbeskatning og at kommunene får en andel av statlig pålagte miljøskatter. På samme måten som enkeltmennesket skal slippe å bli umyndiggjort, vil dette medlem at kommunene skal bli frigjort fra statlig formynderi. Norge består ikke av ett lokalsamfunn, men av mange og ulike. Stortingets mange nasjonale reformer og krav om minstestandarder vil kunne gjøre Norge likt, men samtidig fattig. Den statlige kontroll over lokalsamfunnene må begrenses. Dette er et ansvar som i stor grad må tas av Stortinget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre vil motarbeide at kommunene ender opp som gisler for nasjonal detaljplanlegging. I dag regulerer nær 7 000 lovparagrafer kommunal sektor, og det øker med et snitt på 1,5 paragrafer pr. dag.

Dette medlem vil peke på at det er svært stor variasjon mellom kommunene, både når det gjelder antall innbyggere og geografi. Fortsatt er det sammenfall mellom en del kommuner og prestegjeld fra 1837, som kommuneinndelingen i Norge bygde på. Runden med kommunesammenslåinger i 1964 og innføringen av fylkeskommunene må, i et historisk lys, sees på som trinn 1 og trinn 2 i en strukturendring av lokaldemokratiet i Norge og tilspasning til økt folketall, nye bosettingsmønstre og økt samferdsel. Trinn 3 kan en således si at vi ikke har kommet til. KOSTRA-tall fra 2007 viser at de sammenslåtte kommunene fra 1964 brukte 1,28 mrd. kroner mindre til administrasjon enn de kommunene som ikke ble slått sammen. De samme tallene viser også at de sammenslåtte kommunene fra 1964 fikk 2,87 mrd. kroner mindre i frie inntekter enn de som ikke ble sammenslått. Dette medlem ser det som en utfordring for framtida å opprettholde en forståelse blant de (tvangs)sammenslåtte kommunene fra 1964 om at de skal ta ut (pålagte) stordriftsfordeler i nye 45 år, samtidig som de pålegges mindre frihet og økt omfordeling til kommuner som ikke har blitt (tvangs)sammenslått. Dette vil kreve en mer systematisk prosess fra Stortingets side enn justeringer og tilpasning av et allerede komplisert inntektssystem.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre er skuffet over at Regjeringen i løpet av perioden ikke har lagt fram et mer fullstendig forslag til nytt inntektssystem. Det er en svært halvhjertet reform når bare inntektene, og ikke utgiftene, er tatt med. Det er kostnadene ved å drive kommunene som utgjør de store forskjellene, i tillegg til de ulike mulighetene for å ta inn egne inntekter. Regjeringen har svært mye dokumentasjon på kostnader, både fra Borge-utvalget og en egen departementsgruppe, samt mange andre utredninger. Disse medlemmer mener at kostnadsnøklene er overmodne for revisjon. Regjeringens nye inntektssystem sier heller ingen ting om basistilskuddet og inndelingstilskuddet til kommunene. Disse tilskuddene regnes som sentrale for kommunestrukturen. Det er tid for å se på disse. Det kan tyde på at det er en del kommuner som helt frivillig ønsker å slå seg sammen, om det ikke var for at de taper inntekter og staten tar gevinsten.

Komiteens medlem fra Venstre fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen nedsette et utvalg for å gjennomgå dagens grunnrentebeskatning (naturressursskatt) i forbindelse med komplementeringen av nytt inntektssystem i 2011."