Sjøfartsdirektoratets overordnede mål er å være en
synlig og tydelig aktør for sjøsikkerhet i et rent miljø. Sjøfartsdirektoratet
skal bidra til at seilende skip overholder gjeldende regelverk.
Sikkerhet til sjøs er av samfunnsmessig og økonomisk
vesentlig betydning. For å begrense omfanget av personulykker og
dødsfall og økonomisk tap av fartøy og last er det viktig å legge
et godt grunnlag for arbeidet med å øke sikkerheten til sjøs. Sikker
sjøfart er også viktig for miljøet ettersom ulykker kan føre til
farlig miljøutslipp. Fra 2001 til 2008 har Sjøfartsdirektoratet
registrert en økning i antall ulykker til sjøs. Økningen i ulykker
til sjøs understreker betydningen av god kontroll i forkant av at
fartøy og sjøfolk får godkjenninger til å seile. For å bidra til
trygge og sikre skip gjennomfører direktoratet dokumentkontroll
av fartøy. Det kreves gode systemer og rutiner for å sikre god saksbehandling
i gjennomføringen av dokumentkontrollen.
Med tanke på at direktoratet opplevde et stort
kompetansetap i forbindelse med flyttingen av hovedkontoret fra
Oslo til Haugesund i 2006 har det vært viktig å sikre at dette ikke
har fått konsekvenser for kvaliteten på saksbehandlingen. I forbindelse
med flyttingen har et stort antall ansatte sluttet. Dette har medført
at direktoratet har hatt utfordringer med å rekruttere og bygge
opp ny kompetanse. I tillegg til tap av kvalifisert personell har
direktoratet samtidig opplevd en økning i oppgaver knyttet til tilsyn, kontroll
og godkjenning av fartøy og sjøfolk på grunn av økt aktivitet i
skipsnæringen. Den økte arbeidsmengden har ført til ytterligere
press på personell- og ressurssituasjonen.
Formålet med revisjonen er å undersøke i hvilken
grad Sjøfartsdirektoratet har nødvendige rutiner og systemer for
å sikre at saksbehandlingen utøves i tråd med god saksbehandlingsskikk. Følgende
problemstillinger er belyst:
I hvilken grad har
Sjøfartsdirektoratet tilstrekkelig styringsinformasjon om produksjon
og kapasitet i saksbehandlingen?
I hvilken grad har direktoratet etablert
rutiner og prosedyrer for å sikre god saksbehandling?
Problemstillingene i undersøkelsen er belyst
ved hjelp av dokumentanalyse og intervjuer. Avdeling for fartøy
og sjøfolk gjennomfører i hovedsak all dokumentkontroll i Sjøfartsdirektoratet, derfor
er informasjonen rundt dokumentkontrollen hovedsakelig innhentet
fra denne avdelingen. Da det tidlig i revisjonen ble funnet en del svakheter
i saksbehandlingen ved Avdeling for fartøy og sjøfolk og i styringssystemene
til Sjøfartsdirektoratet, valgte revisjonen å avslutte en bredere
gjennomgang av organisasjonen. Dette ble gjort for å kunne gi en
raskere rapportering om funnene.
For å belyse saksbehandlingsprosedyrer og -rutiner,
er Sjøfartsdirektoratets intranett, kvalitetshåndbøker, rutiner,
retningslinjer, veiledninger og prosedyrer for saksbehandling gjennomgått.
I tillegg er det gjennomført intervju med både saksbehandlere og
ledere på ulike nivå. Videre er 135 saksmapper gjennomgått for å
få kunnskap om de ulike fagområdene og dokumentasjonen som Sjøfartsdirektoratet
kontrollerer, samt hvordan dokumentkontroll av fartøy foregår. Gjennomgang
av saksmapper har i tillegg gitt kunnskap om saksbehandlingspraksis,
klagebehandling og saksbehandlingstid.
Informasjon om hvordan Sjøfartsdirektoratet styrer
virksomheten, er innhentet gjennom dokumentanalyse av årsrapporter,
strategiplaner, virksomhetsplaner og direktoratets kompetansestyringssystem.
Videre er dokumenter som belyser dokumentasjonsmengden som mottas
og behandles, estimater for saksbehandlingstid, antall årsverk og
antall klager, gjennomgått. Informasjon om antall dispensasjoner
for en underavdeling er innhentet.
Undersøkelsen viser at Sjøfartsdirektoratet
forvalter et omfattende regelverk. Det framgår av undersøkelsen
at deler av regelverket som Sjøfartsdirektoratet forvalter, i noen
tilfeller oppleves som uklart. Uklart regelverk kan medføre risiko
for feiltolkninger, og at det dermed fattes ukorrekte vedtak. Ifølge
undersøkelsen har ikke Sjøfartsdirektoratet etablert rutiner og
prosedyrer for å sikre lik fortolkning av regelverket. Det framkommer
i intervju at dette medfører at næringen kan få ulike tolkninger
og svar om samme regelverk ved henvendelse til ulike saksbehandlere.
Dette forsterker behovet for at det utvikles gode rutiner og prosedyrer
for fortolkning av regelverket.
Undersøkelsen viser at direktoratet planlegger
å igangsette en omstrukturering av regelverket for å samkjøre det
maritime norske regelverket i henhold til det internasjonale regelverket.
Undersøkelsen viser at det i liten grad er utarbeidet
prosedyrer og sjekklister for saksbehandling ved de ulike underavdelingene
i Avdeling for fartøy og sjøfolk. Fire av syv underavdelinger har
ikke utarbeidet egne prosedyrer og sjekklister for saksbehandling.
Det er utarbeidet enkelte fellesprosedyrer for saksbehandling som
gjelder alle underavdelingene. Fellesprosedyrene gir i begrenset
grad støtte til konkret saksbehandling og vedtaksfatting. Grunnet
manglende kapasitet og stort saksomfang har direktoratet prioritert dokumentkontroll
av fartøy for å bidra til at skip skal seile, framfor å utarbeide
skriftlige prosedyrer og sjekklister for saksbehandling.
Det er et ledelsesansvar at det tilrettelegges
for og etableres prosedyrer og sjekklister for å sikre kvalitet
i saksbehandlingen. I fravær av offisielle sjekklister har enkelte
saksbehandlere selv tatt ansvar for å utarbeide egne sjekklister
og prosedyrer. Manglende rutiner og prosedyrer kan medføre risiko
for svakheter i saksbehandlingen.
Ifølge undersøkelsen har direktoratet igangsatt
et arbeid med å utarbeide skriftlige prosedyrer og sjekklister for
å sikre god kvalitet i saksbehandlingen. I forbindelse med forvaltningsrevisjonen
av direktoratet har dette arbeidet blitt intensivert. Undersøkelsen
viser imidlertid at det fortsatt gjenstår et betydelig arbeid med
å ferdigstille og implementere de nye prosedyrene. Revisjonen vil peke
på betydningen av at dette arbeidet prioriteres og følges opp av
ledelsen.
Departementet har i kommentarer til rapporten erkjent
at Sjøfartsdirektoratet har et forbedringspotensial for økt kvalitet
i saksbehandlingen. Departementet har i tildelingsbrevet for 2010 understreket
viktigheten av at Sjøfartsdirektoratet skal ha et velfungerende
internkontrollsystem for å sikre at direktoratet utfører en forsvarlig
saksbehandling som er i samsvar med forvaltningsloven.
Undersøkelsen viser uryddighet vedrørende hvordan
saker har blitt håndtert når det er avdekket feil i vedtak. Sjøfartsdirektoratet
har i flere tilfeller oppdaget eksempler på feiltolkninger av regelverket,
og at det har blitt gitt godkjennelser som har vært i strid med
regelverket.
I undersøkelsen framkommer det at et passasjerskip
har fått en godkjennelse som ikke er i tråd med regelverket. Ifølge
Sjøfartsdirektoratet er årsaken til den opprinnelige godkjennelsen
av fartøyet en feiltolkning av regelverket. Det framkommer av undersøkelsen
at Sjøfartsdirektoratet har gjennomført flere inspeksjoner og tilsyn
av fartøyet uten at forholdene er blitt oppdaget, og at forholdene
først ble oppdaget da svenske sjøfartsmyndigheter gjennomførte en havnestatskontroll.
Dette viser at kvalitet i dokumentkontrollen er avgjørende, ettersom
det er vanskelig å avdekke feil under tilsyn når godkjenning er
gitt.
Et tilfelle viser at Sjøfartsdirektoratet i
forbindelse med sammenligning av revisjonsresultater i mars 2008,
oppdaget at det var grunn til å stille spørsmål ved godkjennelsen
av fem passasjerskip. Selv om forholdene ble oppdaget i 2008, ble
det ikke tatt affære før i mars 2009, da forholdene ble varslet.
Det anses som uheldig at det har tatt lang tid fra forholdet ble
oppdaget til saken ble vurdert på nytt.
I mai 2009 ble det sendt ut et nytt vedtak til
rederiet med informasjon om at saken var gjennomgått på nytt, og
at de opprinnelige godkjenningene ikke var i tråd med regelverket. Ifølge
den nye gjennomgangen var evakueringssystemet til passasjerskipene
av en slik karakter at hvis en feil skulle oppstå ved utsettelse
av flåtene, ville ca. 150 passasjerer stå uten evakueringsmuligheter.
Undersøkelsen viser at vedtaket om reduksjon i passasjerantall ikke
var effektuert per november 2009.
Det framgår av undersøkelsen at nytt vedtak
resulterte i et møte mellom direktoratet og rederiet. Undersøkelsen
viser at det ikke foreligger referat fra møtet og at det heller
ikke foreligger dokumentasjon på formell klagebehandling. Saksmappen
inneholder ikke dokumentasjon som viser at det er utstedt et omgjøringsvedtak.
Departementet opplyser i kommentarer til rapporten
at saken er avsluttet, og at de aktuelle fergene i desember 2009
mottok et vedtak om reduksjon i passasjerantallet.
Undersøkelsen viser at direktoratet har utelatt det
korrigerende vedtaket fra 2009 fra offentlig postjournal. Begrunnelsen
for å tilbakeholde vedtak var å gi rederiet mulighet til å områ
seg. Unndragelse fra offentlig postjournal fratar andre berørte
parter muligheten til informasjon.
Departementet beklager i kommentarer til rapporten
at det er konstatert manglende føring i offentlig postjournal. Departementet
viser til at saken er omtalt i departementets tildelingsbrev for
2010, der det understreker viktigheten av å følge rutiner for registrering
i offentlig postjournal.
Undersøkelsen viser svakheter ved kvalitetssikringen
av saksbehandlingen ved Avdeling for fartøy og sjøfolk. Undersøkelsen viser
at omfanget av andregangssaksbehandlingen varierer mellom de ulike
underavdelingene i Avdeling for fartøy og sjøfolk. Det framkommer av
undersøkelsen at det har blitt fattet flere vedtak som ikke er i
samsvar med gjeldende regelverk og som ikke har blitt oppdaget og
korrigert i andregangssaksbehandling.
Undersøkelsen viser at det i liten grad er gjennomført
interne revisjoner av saksbehandlingen i underavdelingene i Avdeling
for fartøy og sjøfolk. Kun to av sju underavdelinger har gjennomført
interne revisjoner av saksbehandlingen. Sett bort fra andregangsbehandling,
er det ikke etablert andre systemer for å gjennomføre stikkprøver
eller andre typer kontroller av saksbehandlingen eller vedtak fattet
av Sjøfartsdirektoratet, som et ledd i å sikre kontinuerlig forbedring
og utvikling.
Undersøkelsen viser at i perioden mars 2007
til november 2009 ble det meldt inn 65 avvik, hvorav 42 er lukket.
Undersøkelsen viser også at det i liten grad skilles mellom hva
som er avvik og hva som er forbedringsforslag. Konsekvensene av
at avvik i liten grad følges opp og lukkes er at Sjøfartsdirektoratet
i mindre grad oppnår læringseffekt.
Undersøkelsen viser at Sjøfartsdirektoratet
på flere områder mangler vesentlig styringsinformasjon om saksbehandlingen
vedrørende dokumentkontroll. Fravær av vesentlig styringsinformasjon
medfører at Sjøfartsdirektoratet ikke har et godt grunnlag for å
følge opp egne aktiviteter, ressursbruk og resultater.
Departementet opplyser i kommentarer til rapporten
at det understrekes i tildelingsbrevet for 2010 at direktoratet
må etablere et system som sikrer systematisk og god styringsinformasjon om
saksbehandlingen vedrørende dokumentkontroll.
Undersøkelsen viser at direktoratet ikke fører oversikt
over antall saker som mottas og behandles. Det føres kun oversikt
over antall inngående og utgående dokumenter. Oversikt over enkeltdokumenter
gir liten informasjon om det reelle saksomfanget ettersom en sak
kan inneholde flere dokumenter. Direktoratet har opplevd en vekst
i inngående dokumenter på over 50 pst. i perioden 2004 til 2008.
På bakgrunn av oversikten over inngående og
utgående dokumenter, utformer direktoratet restanselister. Restanselistene
gir informasjon om ubehandlede dokumenter, men ettersom en sak kan
inneholde flere dokumenter, gir ikke restanselistene informasjon
om antall ubehandlede saker. Manglende oversikt over mottatte og
behandlede saker gir direktoratet begrenset styringsinformasjon
om saksmengden, og vanskeliggjør utarbeidelsen av korrekte restanselister.
Sjøfartsdirektoratet har siden 2008 publisert
elektronisk offentlig postjournal på sine nettsider. Det framkommer
i undersøkelsen at det i flere tilfeller ikke har lykkes revisjonen
å finne enkelte utgående vedtak i den offentlige postjournalen.
Det framkommer videre at enkelte vedtak bevisst har blitt tilbakeholdt
fra offentlig postjournal for å gi rederiet mulighet til å områ
seg. Revisjonen vil understreke nødvendigheten av at det etableres
systemer for å sikre fullstendig journalføring.
Undersøkelsen viser at direktoratet ikke har
systemer for å utarbeide oversikt over reell gjennomsnittlig saksbehandlingstid.
Ettersom Sjøfartsdirektoratet ikke har oversikt over faktisk saksbehandlingstid,
publiserer direktoratet estimater om saksbehandlingstid på sine
hjemmesider.
Det framkommer av undersøkelsen at den reelle saksbehandlingstiden
i flere tilfeller overstiger estimatene for saksbehandlingstid.
Videre framgår det av undersøkelsen at direktoratet har utfordringer
knyttet til overholdelse av forvaltningslovens frister om foreløpig
svar innen fire uker.
Sjøfartsdirektoratet har i flere år rapportert
om økt saksmengde og utfordringer med hensyn til å saksbehandle
innsendt dokumentasjon i tide. Den omfattende saksmengden har medført
at direktoratet i økt grad har utstedt midlertidige sertifikater
til fartøy for å bidra til at skip skal seile. Undersøkelsen viser
at direktoratet fortsatt har et etterslep på utstedelse av endelige
sertifikater per november 2009.
Ved flyttingen fra Oslo til Haugesund, mistet direktoratet
84 pst. av bemanningen. Kombinasjonen av mange ubesatte stillinger
i fagavdelingene og sterk vekst i næringen, har medført økt arbeidsbelastning
på saksbehandlere. Videre har det medført utfordringer med hensyn
til å møte interne estimerte krav til saksbehandlingstid. Manglende
informasjon om saksbehandlingstid gir et dårligere grunnlag for
å prioritere ressurser.
For å håndtere utfordringer knyttet til bemanning
og kompetanse, fikk direktoratet ekstrabevilgninger i 2008, som
ble videreført i budsjettet for 2009. Undersøkelsen viser at bemanningssituasjonen
for Sjøfartsdirektoratet har bedret seg de senere årene, men at
direktoratet fremdeles ikke er fullt bemannet i forhold til planlagt bemanning
per november 2009.
Departementet opplyser i kommentarer til rapporten
at på grunn av flytting og økt konkurranse om maritim arbeidskraft,
har Sjøfartsdirektoratet opplevd tap av kompetanse. Departementet
understreker at direktoratet har fått et betydelig antall nye og
godt kvalifiserte medarbeidere som gis god opplæring på et komplisert
fagfelt.
Ifølge undersøkelsen fører ikke Sjøfartsdirektoratet
oversikt over alle klager som mottas, men kun oversikt over antall
klager som korresponderes med Nærings- og handelsdepartementet. Innkomne
klager blir først gjennomgått av direktoratet. Hvis ikke klagen
fører til en endring av vedtak, oversendes klagen Nærings- og handelsdepartementet
eller Miljøverndepartementet. Det går fram av undersøkelsen at flere
klager omgjøres i direktoratet, og oversendes ikke departementet.
Ifølge direktoratets årsrapport for 2008 ble 59 klagesaker korrespondert
med Nærings- og handelsdepartementet i både 2007 og 2008.
Det framkommer i flere intervjuer at det kan være
uklart om henvendelser fra næringen skal anses og behandles som
en klage på et vedtak. I enkelte tilfeller treffes avgjørelser uten
formell klagesaksbehandling, og det framkommer også tilfeller hvor
det er vanskelig å spore dokumentasjon frå klagebehandling. Revisjonen
vil peke på betydningen av at det etableres et system som sørger
for at klagebehandlingen utføres i tråd med god forvaltningskikk.
Sjøfartsdirektoratet har mulighet til å innvilge dispensasjoner
fra regelverket, i den grad forskriftene gir mulighet for dette.
Det framkommer av undersøkelsen at det i begrenset grad er utarbeidet
sjekklister og prosedyrer over hvilke forhold som gir grunn for
innvilgelse av dispensasjon fra regelverket. Videre går det fram
av undersøkelsen at det ikke er utarbeidet oversikt over antall
og hvilke dispensasjoner som er innvilget årlig, og at kun én av
syv underavdelinger har systemer for å utarbeide oversikt over antall
utstedte dispensasjoner.
Undersøkelsen viser at Sjøfartsdirektoratet
ikke har etablert et internt gjennomsnittlig mål for ressursandel
som medarbeiderne årlig skal bruke på kompetanseutvikling. Flere
saksbehandlere opplever at det er en velvilje fra ledelsen for å delta
på kurs, men grunnet kapasitetsutfordringer har medarbeidere hatt
begrensede muligheter for å prioritere opplæringsaktiviteter. Videre framgår
det at saksbehandlere i varierende grad har fått opplæring i fortolkning
og bruk av regelverk, og at det i liten grad er gitt generell opplæring
i kontrollmetodikk eller fagspesifikke rutiner.
Flytting av direktoratet til Haugesund medførte utfordringer
med rekruttering av tilstrekkelig kompetanse. Sjøfartsdirektoratet
har etablert et samarbeid med Høyskolen Stord/Haugesund om opplæring
av marinteknisk personale, og forlenget pendlerordningen til november
2010. Sjøfartsdirektoratet har nylig innført et kompetansestyringssystem.
Styringssystemet er ikke i ordinær drift, men det pågår et arbeid
med å ta systemet i bruk.
Undersøkelsen viser at Sjøfartsdirektoratet
mangler nødvendige prosedyrer og sjekklister i dokumentkontrollen
av fartøy og sjøfolk. Manglende prosedyrer og sjekklister medfører risiko
for saksbehandlingsfeil. Riksrevisjonen vil påpeke at når saksbehandling
skjer uten prosedyrer og sjekklister, samtidig som det er vanskelig
å etterprøve saksbehandlingen, kan dette medføre at det fattes ukorrekte
vedtak. Sjøfartsdirektoratet forvalter i tillegg et omfattende regelverk,
og det framgår av undersøkelsen at deler av regelverket oppleves
som uklart. Sjøfartsdirektoratet har ikke etablert rutiner og prosedyrer
for å sikre lik fortolkning av regelverket, noe som etter Riksrevisjonens
vurdering forsterker risikoen for at det fattes ukorrekte vedtak.
Undersøkelsen viser at det har forekommet feil
i saksbehandlingen ved dokumentkontrollen av fartøy, og at det er
blitt utstedt korrigerende vedtak som følge av tidligere saksbehandlingsfeil. Det
framgår at korrigerende vedtak har fått utsettende virkning uten
at Sjøfartsdirektoratet har utstedt omgjøringsvedtak. Riksrevisjonen
anser det som uheldig at Sjøfartsdirektoratet utsetter iverksettelse
av vedtak uten å følge formelle prosedyrer, og vil peke på nødvendigheten
av at det etableres et system som gir retningslinjer for hvordan
saksbehandlingsfeil skal korrigeres. Riksrevisjonen har merket seg
at departementet i tildelingsbrevet for 2010 har understreket viktigheten
av at direktoratet skal ha et velfungerende internkontrollsystem
for å sikre at det utføres en forsvarlig saksbehandling i tråd med forvaltningsloven.
Undersøkelsen viser at Sjøfartsdirektoratet
har utelatt utgående korrespondanse i offentlig postjournal. Begrunnelsen
for å utelate korrespondansen har vært å gi rederiet mulighet til
å områ seg. Ifølge undersøkelsen er det også avdekket tilfeller
hvor saksmappene ikke inneholder all nødvendig dokumentasjon. Riksrevisjonen
ser alvorlig på at informasjon unndras fra offentlig journal, og
vil understreke betydningen av å arkivere all dokumentasjon som
er vesentlig for saken, for å sikre etterrettelighet og etterprøvbarhet.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet i tildelingsbrevet
for 2010 ber direktoratet sørge for at rutiner knyttet til registrering
i offentlig postjournal, følges.
Det framgår av undersøkelsen at Sjøfartsdirektoratet
mangler vesentlig styringsinformasjon om saksbehandlingen. Ifølge
undersøkelsen mangler direktoratet oversikt over antall behandlede
og ubehandlede saker, og det føres ufullstendige oversikter over
antall klager og dispensasjoner fra lov. Det framgår også at direktoratet
ikke har oversikt over saksbehandlingstiden, og publiserer derfor
informasjon om estimert saksbehandlingstid til sine brukere.
Undersøkelsen viser at Sjøfartsdirektoratet
i lengre tid har manglet kvalifisert personell, og har opplevd en
økning i arbeidsmengde. God styringsinformasjon i slike situasjoner
er spesielt avgjørende for å styre ressursbruken på en hensiktsmessig
måte. Riksrevisjonen anser det som nødvendig at Sjøfartsdirektoratet
etablerer et system for å innhente vesentlig styringsinformasjon
som gjør direktoratet i stand til å følge opp egne aktiviteter,
ressursbruk og resultater. Riksrevisjonen har merket seg at departementet i
tildelingsbrevet for 2010 ber direktoratet om å etablere et system
som sikrer systematisk og god styringsinformasjon om saksbehandlingen vedrørende
dokumentkontrollen.
Sjøfartsdirektoratet mistet 84 pst. av bemanningen
ved flytting av hovedkontoret fra Oslo til Haugesund. For å lære
opp nytt personell, har Sjøfartsdirektoratet etablert et samarbeid
med Høyskolen Stord/Haugesund om opplæring av marinteknisk personale.
Det framgår imidlertid av undersøkelsen at direktoratet ikke har
etablert interne mål om kompetanseutvikling for medarbeiderne. Riksrevisjonen
anser det som viktig at direktoratet systematisk prioriterer arbeidet
med kompetanseutvikling.
Riksrevisjonen vil understreke departementets rolle
og ansvar for å følge opp virksomheten, herunder etterspørre vesentlig
styringsinformasjon og tilrettelegge for kvalitet i saksbehandlingen.
Riksrevisjonen vil også påpeke at departementet har et ansvar for
å påse at direktoratet har en velfungerende regelverksstruktur som
effektiviserer implementeringen av nye krav og endringer i bestemmelser.
Saken har vært forelagt Nærings- og handelsdepartementet,
og statsråden har i brev av 25. februar 2010 svart:
«Riksrevisjonens undersøkelse
av Sjøfartsdirektoratets saksbehandling ved dokumentkontroll av
fartøy og sjøfolk
Jeg viser til brev av 3. februar
2010 hvor Dokument nr. 3:8 (2009–2010) Riksrevisjonens undersøkelse
av Sjøfartsdirektoratets saksbehandling ved dokumentkontroll av
fartøy og sjøfolk oversendes departementet til uttalelse.
Målet
med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å undersøke i hvilken
grad Sjøfartsdirektoratet har nødvendige rutiner og systemer for
å sikre at saksbehandlingen utøves i tråd med god saksbehandlingsskikk.
Med
bakgrunn fra sentrale amerikanske regnskaps-, revisjons- og ledelses
organisasjoner ble det igangsatt et prosjekt hvor formålet var å skape
et grunnlag for anbefalinger når det gjelder internkontroll. Resultatet
av prosjektet er den såkalte COSO-rapporten fra 1992 (the Committee
of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission). Rapporten
skisserer et rammeverk for internkontroll, den såkalte COSO-modellen.
COSO-modellen er lagt til grunn for departementets hovedinstrukser
til underliggende virksomheter. Begrepene internkontroll, egenart,
vesentlighet, risiko og risikostyring er sentrale i Nærings- og
handelsdepartementets interne retningslinjer for etatsstyring. Sjøfartsdirektoratets
internkontrollsystem består av flere elementer, herunder risikostyring.
Nærings- og handelsdepartementet understreker at disse elementene
må ses i sammenheng for å kunne oppnå en tilfredsstillende intern
kontroll. Departementet er derfor opptatt av helheten i internkontrollsystemet,
og mener at det kan være misvisende å se for ensidig på de enkelte
faktorene isolert.
Nærings- og handelsdepartementets
styring av Sjøfartsdirektoratet er basert på en helhetlig tilnæring
til hele internkontrollsystemet, herunder risikostyring, kontrollaktivitet,
informasjon og kommunikasjon samt oppfølging/revisjon av direktoratets
interne styringssystemer. Dette gjenspeiles i departementets tildelingsbrev
til direktoratet hvor det tydelig fremgår at risikostyring skal
være en integrert del av etatsstyringsdialogen. En slik integrering
forutsetter at Sjøfartsdirektoratet foretar risikovurderinger i alle
viktige prosesser, bl.a. ved operasjonalisering av tildelingsbrev
og utforming av virksomhetsplan og budsjettforslag. Videre må endringer i
risikobildet fanges opp slik at det kan iverksettes tiltak for å
sikre at målene i tildelingsbrevet nås. Nærings- og handelsdepartementet
har konstatert at Sjøfartsdirektoratet har enkelte utfordringer.
Dette er omtalt i tildelingsbrevet for 2010, og følges opp i styringsdialogen.
Nærings-
og handelsdepartementet orienterte Stortinget i St.prp. nr. 59 (2007–2008)
Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2008
om stor nybyggingsaktivitet innen skipsfartsnæringen og at dette
medførte merarbeid og økte utgifter for Sjøfartsdirektoratet knyttet
til tilsyn, kontroll og godkjenning. På grunnlag av informasjon
fra Sjøfartsdirektoratet var det Nærings- og handelsdepartementets
vurdering at personellsituasjonen i 2008 ikke representerte en umiddelbar
sikkerhetsrisiko, men at tiltak burde settes inn for å forhindre
at sikkerheten til sjøs skulle reduseres på sikt.
For
å sikre tilstrekkelige ressurser og faglig kompetanse til å gjennomføre
fastsatte målsettinger på sentrale arbeidsområder innen sjøsikkerhet og
miljø, foreslo Regjeringen en styrking av Sjøfartsdirektoratets
driftsbevilgning med 28 mill, kroner i 2008. Styrkingen av Sjøfartsdirektoratets
driftsbudsjett er videreført i 2009 og 2010. Dette har bidratt til
økt rekruttering og bedre balanse mellom oppgaver og ressurser.
Sjøfartsdirektoratets mål
Sjøfartsdirektoratets
overordnede mål er å være en synlig og tydelig aktør for sjøsikkerhet
i et rent miljø. Målet søkes oppnådd ved at Sjøfartsdirektoratet
skal være en sentral og viktig myndighetsaktør for utvikling av
maritim virksomhet i Norge. Hovedoppgaven er å bidra til at skip
kan seile, og at alle forhold knyttet til sikkerhet og miljø ivaretas
på en betryggende måte.
Regelverksarbeid, tilsyn og
kontroll, samt motivasjons-, holdningsskapende og atferdsmotiverende
tiltak er sentrale virkemidler i Sjøfartsdirektoratets virksomhet.
Sikkerhetstenkningen er i kontinuerlig utvikling, og kunnskap om
dette skal formidles på en effektiv måte. Jeg ser i liten grad at
forhold som er avgjørende for sjøsikkerheten omtales i Dokument
3:8 (2009–2010).
Merknader til
Dokument 3:8 (2009–2010)
Jeg er av den oppfatning
at rapporten verken gir et balansert bilde av Sjøfartsdirektoratets
virksomhet, eller av den helhetlige internkontrollen.
Sjøfartsdirektoratet
består av en rekke kompetente medarbeidere, som arbeider med et
svært komplekst fagområde i ulike avdelinger. En vurdering av enkelte
underavdelinger i avdelingen for fartøy og sjøfolk viser ikke nødvendigvis
at avdelingen eller Sjøfartsdirektoratet som helhet ikke har nødvendige
rutiner og systemer for å sikre at saksbehandlingen utøves i tråd
med god forvaltningskikk. Etter mitt syn foretar Riksrevisjonen
i for stor grad en generalisering av enkelte funn i disse underavdelingene.
Noe
av bakgrunnen for Sjøfartsdirektoratets utfordringer, kan etter
min vurdering, knyttes til at flyttingen av direktoratet til Haugesund
har vært sammenfallende med en vekstperiode i næringen. Direktoratet
har vært i en presset situasjon med ekstra stor tilgang av nye saker,
samtidig som de har opplevd et kompetansetap og ressursmangel knyttet
til personell med maritim/teknisk kompetanse.
Innledning
I
Dokument 3:8 (2009–2010) gjøres det innledningsvis et poeng ut av
at Sjøfartsdirektoratet har registrert en økning av antall ulykker
til sjøs i perioden 2001–2008. Jeg understreker at de bakenforliggende
årsakene til en ulykke er sammensatte, og berører ulike myndigheter,
rederi og mannskap. Ny skipssikkerhetslov trådte i kraft 1. juli
2007. Det fremgår klart av loven at rederiet har hovedansvaret for
å oppfylle lovens krav. Loven innfører blant annet tvangsmulkt og tilbaketrekking
av sertifikater som nye reaksjonsformer, og krav til kvalitetssikringssystemer
for alle rederier og skip. I arbeidet med å styrke sjøsikkerheten
er det svært viktig at rederiene utvikler en god og systematisk
sikkerhetskultur i alle ledd, både på land og på skip.
Rutiner
for å korrigere feil i saksbehandlingen mangler
Riksrevisjonen
har gjennomgått 135 saksmapper. Riksrevisjonen mener i Dokument
3:8 (2009–2010) å illustrere uryddighet i saksbehandlingen i Sjøfartsdirektoratet
ved å vise til en konkret sak. Jeg understreker at saken er avsluttet
fra Sjøfartsdirektoratets side, og at de aktuelle passasjerfergene
i desember 2009 mottok et vedtak om reduksjon av passasjerantallet.
Svakheter
i kvalitetssikringen av saksbehandlingen
Riksrevisjonen
uttaler at det fremkommer av undersøkelsen at det har blitt fattet
flere vedtak som ikke er i samsvar med gjeldende regelverk, og som
ikke har blitt oppdaget og korrigert i andregangssaksbehandling.
Riksrevisjonen unnlater å vise til konkrete saker. Etter mitt syn etterlater
dette et inntrykk av at Sjøfartsdirektoratet i hovedsak fatter vedtak
som ikke er tråd med gjeldende regelverk. Etter det jeg kan vurdere
er Riksrevisjonens påstand basert på to enkeltsaker, noe som ikke
gir et riktig bilde av kvaliteten på saksbehandlingen i Sjøfartsdirektoratet
generelt.
Direktoratet mangler oversikt over antall
inngående og utgående saker
Riksrevisjonen uttaler
at enkelte vedtak bevisst har blitt tilbakeholdt fra offentlig postjournal
for å gi rederiet mulighet til å områ seg. Det er beklagelig at
Riksrevisjonen har konstatert manglende føring på offentlig postjournal,
men jeg viser til at Riksrevisjonen i sin hovedanalyse omtaler et
enkelt tilfelle, ikke enkelte vedtak.
Direktoratet
mangler oversikt over saksbehandlingstid
Riksrevisjonen
kommenterer Sjøfartsdirektoratets utstedelse av midlertidige sertifikater.
Jeg understreker at Sjøfartsdirektoratet ikke utsteder midlertidige
sertifikater dersom det ikke er sikkerhetsmessig forsvarlig. Sjøfartsdirektoratet fremhever
at en praksisendring ikke vil styrke sikkerheten, men derimot medføre
en betydelig økonomisk belastning for næringen som ikke kan drive
virksomhet uten at fartøyet har sertifikatene i orden.
Riksrevisjonen
viser til at Sjøfartsdirektoratet fortsatt ikke er fullt bemannet
i forhold til planlagt bemanning per november 2009. Sjøfartsdirektoratet
hevder nå at de er fullbesatt, men at det til enhver tid vil være
enkelte ubesatte stillinger på grunn av normal turnover. Riksrevisjonen
fokuserer, etter mitt syn, ensidig på antall ansatte. Vurderinger
knyttet til gjenværende kompetanse etter flytting og eksisterende
kompetanse mangler.
Riksrevisjonens bemerkninger
Riksrevisjonen
konkluderer med at Sjøfartsdirektoratet ikke har systematisk styringsinformasjon
om saksbehandlingen vedrørende dokumentasjonskontroll.
Sjøfartsdirektoratet
har, på grunn av flytting og økt konkurranse om maritim arbeidskraft
opplevd tap av kompetanse. Jeg understreker imidlertid at Sjøfartsdirektoratet
har et betydelig antall nye og godt kvalifiserte medarbeidere som gis
god opplæring på et komplisert fagfelt.
Skipsfart
er en internasjonal næring, og vårt nasjonale regelverk er i stor
utstrekning basert på regelverk fremforhandlet i IMO. Jeg viser
til at en revisjonsgruppe oppnevnt av FNs sjøfartsorganisasjon,
IMO, gjennomførte en revisjon av Norge som flagg- og havnestat i
2007. Revisjonen skjedde innenfor IMOs frivillige opplegg om revidering
av IMOs medlemsstater. For Sjøfartsdirektoratets del omfattet revisjonen
bl.a. en gjennomgang av hvordan IMOs regelverk er blitt implementert
i norsk rett. Revisjonen avdekket ingen avvik i forhold til direktoratets
implementering av internasjonalt regelverk. Følgende fremgår av
rapportens konklusjon:
'The auditors concluded that
the maritime administration of Norway substantively meets the obligations
imposed upon it by the mandatory instruments it has ratified and
falling within the scope of the audit.'
Videre viser
jeg til at Norge er medlem i havnestatskontrollregime Paris Memorandum
of Understanding on Port State Control. Paris MoU ble undertegnet
av representanter for 14 europeiske skipsfartsadministrasjoner i
1982. I dag er totalt 27 land med i samarbeidet. Paris MOU har som
mål å minske antallet 'sub-standard' skip ved å etablere et harmonisert
og effektivt system for kontroll. Målsettingen er at hver havnestat
årlig skal inspisere 25 pst. av det totale anløpet av fremmede fartøyer.
Kontrollen retter seg mot alle fartøy som anløper partenes havner,
uavhengig av hvilken flaggstat det tilhører.
Basert
på gjennomførte kontroller utarbeider Paris MoU en hvit-/grå-/svartliste,
som klassifiserer skipenes standard. Norge er på hvitlisten, noe
som viser at det er få tilbakeholdelser av norske skip som ledd
i havnestatskontroll i andre stater. Dersom Sjøfartsdirektoratet
ikke hadde gjennomført vedtatt sikkerhetsstandard som ledd i sin
sertifisering av norske skip ville flere skip blitt tilbakeholdt
i utlandet.
ESA (EFTA Surveilliance Authority) ved EMSA
(European Maritime Safety Agency) gjennomførte revisjon av Sjøfartsdirektoratets havnestatskontroll
i 2009. Det ble ikke avdekket vesentlige mangler i denne revisjonen.
Riksrevisjonen
konkluderer med at Sjøfartsdirektoratet må prioritere arbeidet med
å få på plass/etablere rutiner og sjekklister for saksbehandlingen.
Jeg erkjenner at Sjøfartsdirektoratet har et forbedringspotensial
for økt kvalitet i saksbehandlingen. Nærings- og handelsdepartementet
har i tildelingsbrevet for 2010 understreket viktigheten av at Sjøfartsdirektoratet
skal ha et velfungerende internkontrollsystem for å sikre at direktoratet
utfører en forsvarlig saksbehandling, som er i samsvar med forvaltningsloven.»
Riksrevisjonens rapport omfatter kun deler av Sjøfartsdirektoratets
virksomhet fordi det tidlig i undersøkelsen ble avdekket vesentlige
mangler i internkontrollen og i styringssystemene. Etter Riksrevisjonens
vurdering var det derfor mest hensiktsmessig å avslutte revisjonen
og rapportere funnene slik at forbedringsarbeidet kunne starte umiddelbart.
Riksrevisjonen har også merket seg at flere av forholdene som påpekes
i Dokument 3:8 (2009–2010) er tatt inn i tildelingsbrevet til Sjøfartsdirektoratet
for 2010.
Riksrevisjonen registrerer at departementet
er av den oppfatning at forholdene som omtales i Dokument 3:8 (2009–2010)
i liten grad er avgjørende for sjøsikkerheten. Riksrevisjonen mener
at gode saksbehandlingsrutiner i dokumentkontrollen for å sikre
at fartøy og sjøfolks kvalifikasjoner er i tråd med regelverket,
har stor betydning for sjøsikkerheten.
Det er etter Riksrevisjonens vurdering bekymringsfullt
at Sjøfartsdirektoratet i begrenset grad har utviklet prosedyrer
og sjekklister for dokumentkontroll av fartøy og sjøfolk. Riksrevisjonen
vil peke på nødvendigheten av gode rutiner og prosedyrer for å sikre
god kvalitet og etterprøvbarhet i saksbehandlingen samt redusere
risikoen for saksbehandlingsfeil og feil i vedtak. Riksrevisjonen
har merket seg at Nærings- og handelsdepartementet i tildelingsbrevet
for 2010 har understreket viktigheten av at Sjøfartsdirektoratet
skal ha et velfungerende internkontrollsystem for å sikre at direktoratet utfører
en forsvarlig saksbehandling som er i samsvar med forvaltningsloven.
Riksrevisjonen vil understreke betydningen av tilstrekkelig
styringsinformasjon som grunnlag for å følge opp egne aktiviteter
og resultater. Det framgår av undersøkelsen at Sjøfartsdirektoratet mangler
vesentlig styringsinformasjon om saksbehandlingen. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet i tildelingsbrevet for 2010 ber direktoratet
om å etablere et system som sikrer systematisk og god styringsinformasjon
om saksbehandlingen vedrørende dokumentkontrollen.
Det er etter Riksrevisjonens vurdering alvorlig
at informasjon unndras fra offentlig journal, og vil understreke
betydningen av å arkivere all dokumentasjon som er vesentlig for
saken for å sikre etterrettelighet og etterprøvbarhet. Riksrevisjonen
ser også alvorlig på at vedtak har fått utsettende virkning uten
at Sjøfartsdirektoratet har utstedt omgjøringsvedtak. Riksrevisjonen
anser det som alvorlig at Sjøfartsdirektoratet utsetter iverksettelse
av vedtak uten å følge formelle saksbehandlingsprosedyrer.
Riksrevisjonen vil understreke Nærings- og handelsdepartementets
rolle og ansvar for å følge opp kravene som er satt til virksomheten
i tildelingsbrevet, herunder etterspørre vesentlig styringsinformasjon
og tilrettelegge for kvalitet i saksbehandlingen.
Riksrevisor Arve Lønnum fratrådte under behandlingen
av saken.